Consiglio di Stato

Sezione consultiva per gli atti normativi

Parere 12 marzo 2001, n. 56

Vista la nota Prot. N. 630/U-9/4-2 U.L. del 7 marzo 2001, con la quale il Ministro della Giustizia ha richiesto il parere del Consiglio di Stato in merito allo schema di regolamento indicato in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Cons. Roberto Garofoli;

PREMESSO E CONSIDERATO

Con la indicata nota del 7 marzo 2001 il Ministro della Giustizia ha chiesto il parere di questo Consiglio sullo schema di regolamento volto a dare esecuzione al decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 che, emanato in forza della delega contenuta nella legge 24 novembre 1999, n. 468, reca disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, al contempo introducendo innovative previsioni afferenti al relativo procedimento, oltre che all'apparato sanzionatorio.

Tra le disposizioni legislative che, più di altre, segnano un distacco dal paradigma procedimentale e processuale delineato dal nuovo codice di procedura penale vanno tenute presenti - per il rilievo che assumono in sede di scrutinio di talune disposizioni dello schema di regolamento sottoposto al parere del Consiglio di Stato - quelle di cui ai capi II e III del titolo primo.

In particolare, l'art. 11 del decreto legislativo n. 274/2000, incidendo in senso radicalmente innovativo sul modello di distribuzione delle competenze nella fase propriamente investigativa desumibile dagli artt. 347 e segg. del codice di rito, prevede che, acquisita la notizia di reato, la polizia giudiziaria, lungi dal dover riferire "senza ritardo" al pubblico ministero i soli elementi essenziali del fatto e gli altri elementi raccolti, svolge "di propria iniziativa" tutti gli atti di indagine necessari, riferendone gli esiti allo stesso pubblico ministero con relazione scritta da trasmettere entro quattro mesi.

A tale disposizione si riannoda quella di cui al successivo art. 14 a tenore del quale il pubblico ministero provvede all'iscrizione della notizia di reato solo a seguito della trasmissione della suddetta relazione ovvero, anche prima, allorché abbia personalmente compiuto anche un solo atto di indagine: l'iscrizione, peraltro, rappresenta il dies a quo di decorrenza del termine di quattro mesi fissato per la chiusura delle indagini preliminari dal successivo art. 16.

Gli artt. 12 e 13 del decreto legislativo n. 274/2000 consentono, peraltro, al pubblico ministero di incidere in via diretta nella fase delle indagini preliminari in due distinte ipotesi.

Da un lato, infatti, il citato art. 12 contempla l'ipotesi in cui la notizia di reato pervenga direttamente presso l'ufficio del pubblico ministero, anziché presso la polizia giudiziaria: in tal caso, il primo, salvo che ritenga di chiedere l'archiviazione, trasmette la notizia alla stessa polizia giudiziaria, perché provveda ai sensi dell'art. 11, impartendo, se necessario, le direttive.

Su altro versante, l'art. 13 prevede che la polizia giudiziaria, allorché ritenga necessario o utile procedere al compimento di taluni atti riservati esclusivamente alla competenza del pubblico ministero - come gli accertamenti tecnici irripetibili di cui all'art. 360 c.p.p., o che, pur appartenendo alla competenza dello stesso pubblico ministero, possono essere delegati, quali gli interrogatori e i confronti ex art. 370 c.p.p., co. 1, c.p.p., o, ancora, atti che la sola polizia giudiziaria non può talvolta porre in essere di propria iniziativa, come le perquisizioni ed i sequestri - chiede l'autorizzazione allo stesso pubblico ministero.

Quest'ultimo, sempre che non ritenga di svolgere personalmente le indagini o singoli atti, può autorizzare la polizia giudiziaria al compimento degli atti richiesti.

Merita segnalare, inoltre, tra le novità di maggiore rilievo, la riconosciuta possibilità che il procedimento penale venga attivato su impulso della stessa persona offesa.

L'art. 21 del decreto legislativo prevede, infatti, che, per i reati procedibili a querela, è ammessa la citazione a giudizio dinanzi al giudice di pace della persona alla quale il reato è attribuito su ricorso c.d. immediato della persona offesa: presentato il ricorso, lo stesso giudice adotta il decreto di convocazione in udienza delle parti ex art. 27 del decreto legislativo, salvo che non ritenga di provvedere ai sensi del precedente art. 26.

In base a quest'ultima previsione, in particolare, il giudice di pace può dichiarare il ricorso immediato, non solo inammissibile ai sensi del precedente art. 24, ma anche manifestamente infondato: nell'uno e nell'altro caso, dispone la trasmissione al pubblico ministero per l'ulteriore corso del procedimento.

Tale sintetico riferimento a taluni passaggi salienti della disciplina di rango primario vale a meglio inquadrare il panorama normativo nel quale sono destinate ad innestarsi le previsioni contenute nello schema di regolamento sul quale viene chiesto il parere del Consiglio di Stato.

Si tratta di regolamento adottato in base all'art. 51 del decreto legislativo che, per l'appunto, rimette al Ministro della giustizia l'adozione delle disposizioni di rango secondario relative ai procedimenti penali davanti al giudice di pace, in particolare riguardanti:

"a) le modalità di formazione e tenuta dei fascicoli degli uffici giudiziari;

b) il rilascio da parte degli uffici dei giudici di pace dei certificati del casellario giudiziale di cui all'art. 689 del codice di procedura penale;

c) le altre attività necessarie per l'attuazione del presente decreto legislativo."

Orbene, il Collegio ritiene di formulare, con riguardo alle singole parti dello schema di regolamento, le seguenti osservazioni:

si sottolinea, anzitutto, la necessità di rivedere la formulazione del preambolo eliminando il periodo "sul testo inviato in data", nonché, per quel che concerne il testo del regolamento, l'esigenza che venga data applicazione alla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 24 febbraio 1986, n. 1.1.26/10888.9.6.08, relativa alla formulazione tecnica dei testi normativi;

quanto all'art. 1 dello schema di regolamento, rimarcata la necessità di indicare espressamente i riferimenti del decreto legislativo richiamato, la Sezione, pur consapevole del generale rinvio contenuto nell'art. 2, d.lgs. n. 274/2000, ritiene opportuno un espresso richiamo dei parametri indicati all'art. 2, d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, sì da disinnescare il rischio di indicazioni non legislativamente orientate ad opera del coordinatore dell'ufficio del giudice di pace;

è utile, dunque, inserire dopo "provvede" la seguente precisazione: "nel rispetto dei criteri di cui all'art. 2 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271";

con riferimento all'art. 2 dello schema di regolamento, appare necessario specificare che l'adozione del decreto ministeriale cui è rimessa la puntuale indicazione degli uffici più vicini e della relativa distanza deve intervenire prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 274/2000, onde evitare che un atto destinato ad incidere sia pure indirettamente ed alla stregua di apprezzamenti meramente tecnici sulla determinazione del giudice competente possa intervenire allorché la questione della sostituzione del giudice astenuto o ricusato sia già sorta;

quanto all'art. 7, la Sezione esprime talune perplessità sulle ragioni sottese alla formulazione del primo comma, così come esposte nella relazione ministeriale;

ed invero, l'esigenza dell'annotazione dell'intervenuta trasmissione della notizia di reato non può certo spiegarsi invocando il rischio di incertezze afferenti all'identificazione del dies a quo da considerare in sede di calcolo del termine per la chiusura delle indagini preliminari, posto che, per espressa previsione contenuta nell'art. 16 del decreto legislativo, lo stesso coincide con l'iscrizione della notizia di reato cui il pubblico ministero deve far luogo solo a seguito della ricezione della relazione di cui al precedente art. 11;

né, d'altra parte, può fondatamente invocarsi l'esigenza di garantire il controllo ad opera del pubblico ministero del rispetto del termine di quattro mesi assegnato alla polizia giudiziaria per la trasmissione della relazione, se solo si considera che, nell'ipotesi ordinaria contemplata dall'art. 11 del decreto legislativo, in cui la notizia di reato è direttamente acquisita dalla stessa polizia giudiziaria, un simile strumento esterno di verifica manca, essendo comunque previsto che la stessa relazione debba indicare il giorno e l'ora in cui la notizia è stata acquisita;

al contempo, si sottolinea il rischio che una siffatta annotazione della sola trasmissione sul registro del pubblico ministero può ingenerare in merito alla applicabilità della disciplina ostensiva di cui all'art. 335 c.p.p., pur tendenzialmente superabile sul piano logico in considerazione della mancanza ancora dell'iscrizione della notizia di reato. Potrebbero peraltro insorgere, sul piano pratico, complicazioni e incertezze;

al fine di prevenire siffatti inconvenienti senza sacrificare, al tempo stesso, le esigenze di tipo squisitamente organizzativo al cui soddisfacimento quell'annotazione è preordinata, la Sezione ritiene consigliabile che la stessa sia inserita in un registro ad hoc, distinto da quello nel quale riportare le altre attività compiute dal pubblico ministero;

si segnala, pertanto, l'opportunità di intervenire in senso parzialmente modificativo sul comma primo dell'art. 7, coordinando lo stesso con il precedente art. 3, comma secondo;

appare necessario, infine, elidere dalla formulazione dell'art. 14, comma 2, l'inciso "ove possibile";

tale inciso, infatti, probabilmente introdotto in considerazione delle possibili, e forse probabili, difficoltà di tipo organizzativo derivanti da un'opzione normativa più rigorosa, suscita seri dubbi di conciliabilità con quell'esigenza di assicurare l'assoluta imparzialità del giudice a più riprese ribadita dalla Corte costituzionale nell'ampliare, con pronunce di tipo additivo, il novero delle situazioni di incompatibilità contemplate dall'originaria formulazione dell'art. 34, c.p.p.;

non può obliterarsi, infatti, che l'art. 14, comma 2, dello schema di regolamento fa riferimento all'ipotesi in cui il giudice di pace si sia espresso, non già nel senso della mera inammissibilità del ricorso immediato di cui all'art. 21 del decreto legislativo, bensì in termini di "manifesta infondatezza" dello stesso, così formulando una valutazione afferente al merito della vicenda processuale, ancorché pronunciata al fine di risolvere una questione di rito;