Corte di cassazione
Sezione lavoro
Sentenza 17 giugno 2003, n. 9680

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso al Tribunale di Trento del 9 settembre 1999 Anton B. proponeva opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione 52441/99 emessa dal dirigente servizio lavoro della Provincia Autonoma di Trento, con cui gli era stato ordinato il pagamento della somma di lire 1.171.200 a titolo di sanzione amministrativa per la violazione degli articoli 5 e 12 della legge 112/35, dell'articolo 2 comma 2 del decreto legge 416/95 ed degli articoli 1 e 5 della legge 4/1953; sosteneva in primo luogo l'opponente che il provvedimento era inefficace in quanto emesso oltre il termine perentorio di 60 giorni indicato dall'articolo 204 del decreto legislativo 285/92, termine applicabile in via analogica anche per le sanzioni amministrative non contenute nel codice della Strada. Costituitosi in giudizio il Servizio Lavoro della Provincia autonoma di Trento, il Tribunale, con sentenza del 23 giugno 2000, in accoglimento dell'opposizione, annullava l'ordinanza-ingiunzione.

Affermava il Tribunale che la normativa di cui alla legge 241/90, che è espressamente qualificata dall'articolo 29 come avente carattere generale, impone alla pubblica amministrazione, articolo 2 terzo comma, l'obbligo di concludere ogni procedimento amministrativo entro il termine di 30 giorni, ove non sia previsto, con riguardo allo specifico procedimento, un apposito termine diverso; l'osservanza del termine, affermava il giudice di merito, integra quindi un requisito di legittimità del provvedimento amministrativo, di talché la sua inosservanza configura violazione di legge che comporta l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione. Poiché la medesima provincia non aveva individuato alcun termine relativo all'attività di vigilanza in materia di lavoro, doveva trovare necessariamente applicazione il termine di trenta giorni di cui al citato articolo 2 della legge 241/90, e poiché l'ordinanza ingiunzione era stata emessa ben oltre il termine di legge, doveva essere annullata; il Tribunale addiveniva poi alla compensazione delle spese, ravvisando giusti motivi sul rilievo che l'opposizione era stata accolta per uno solo dei molteplici profili di illegittimità che erano stati allegati.

Avverso detta sentenza la provincia soccombente propone ricorso affidato ad un unico motivo.

Resiste il B. con controricorso e ricorso incidentale. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi.

Con il ricorso principale la Provincia Autonoma di Trento censura la sentenza per violazione e falsa applicazione dell'articolo 18 comma 2, dell'articolo 28 della legge 689/81 e dell'articolo 2 terzo comma della legge 241/90, nonché per difetto di motivazione, perché avrebbe errato il Tribunale nell'individuare il termine di 30 giorni per l'emanazione dell'ordinanza ingiunzione, vigendo il diverso termine quinquennale di cui all'articolo 28 della legge 689/81, il quale commina una prescrizione che non si riferisce solo al diritto di riscuotere la sanzione pecuniaria, ma anche al potere dell'amministrazione di applicare la sanzione prevista dalla legge per la violazione accertata. Ed infatti, sostiene il ricorrente, il termine di trenta giorni di cui alla legge del 1990 si applica ove non sia previsto alcun termine per provvedere, mentre nella specie era espressamente previsto il termine di cui all'articolo 28 della legge 689/81.

Con il ricorso incidentale ci si duole della compensazione delle spese, essendo incongrua la motivazione che intendeva giustificarla a causa dell'accoglimento di uno solo dei profili di illegittimità dell'ordinanza-ingiunzione opposta.

Il ricorso principale è fondato.

La questione dedotta in giudizio attiene alla applicabilità del termine di trenta giorni previsto dall'articolo 2 terzo comma della legge 241/90 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti amministrativi) per l'emanazione dell'ordinanza ingiunzione di cui all'articolo 18 della legge 689/81, considerato che quest'ultima legge non commina al riguardo alcun termine.

L'articolo 2 della legge 241/90 dispone che, ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza ovvero debba essere iniziato d'ufficio, il procedimento medesimo deve concludersi (ove non sia direttamente disposto per legge o per regolamento) entro il termine di trenta giorni, termine che decorre dall'inizio d'ufficio del procedimento, ovvero, se il procedimento è a iniziativa di parte, dal ricevimento della domanda.

Si rileva in primo luogo che le disposizioni di cui al citato articolo 2 della legge 241/90 sono scarsamente adattabili al procedimento che si conclude con l'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione. Ed infatti la legge 689/81 presenta delle particolarità rispetto all'azione della pubblica amministrazione quale considerata dalla legge 241/90, perché delinea un procedimento di carattere contenzioso anche in sede amministrativa fissandone molto precisamente le fasi e la loro scansione temporale: se non vi è la contestazione immediata è prescritto che la notifica della violazione debba effettuarsi nel termine di novanta giorni (articolo 14). Inoltre, entro trenta giorni dalla contestazione, ovvero dalla notifica della violazione, gli interessati possono far pervenire scritti difensivi (articolo 18). Pertanto se il procedimento ha inizio con la contestazione della violazione, è esclusa in radice la possibilità che esso si concluda nei trenta giorni successivi, come prescrive la disposizione del 1990, giacché è la stessa legge 689/81 che pone dei termini intermedi più ampi a garanzia dell'autore della violazione.

Né si può sostenere che i trenta giorni di cui alla legge 241/90 dovrebbero farsi decorrere dal momento in cui pervengono gli scritti difensivi, ovvero dal giorno in cui l'interessato viene sentito, di talché, preso atto delle difese, l'amministrazione avrebbe il temine di trenta giorni per effettuare l'ordinanza ingiunzione.

Una simile ricostruzione sarebbe indebita, in quanto il termine di trenta giorni non si può inserire a scelta in una qualsiasi fase del procedimento, giacché l'articolo 2 della citata legge del 1990 prescrive che il medesimo termine decorra (non trattandosi di procedura che consegue ad una istanza) "dall'inizio d'ufficio del procedimento". In altre parole, se la legge 689/81 configura un procedimento con una precisa scansione di termini (novanta giorni per la notifica della violazione ex articolo 14, sessanta giorni per il pagamento della sanzione in misura ridotta ex articolo 16, trenta giorni per l'invio di scritti difensivi ex articolo 18) - mentre l'unica fase non interessata dal termine è quella decisoria, non essendo previsto un termine né per l'invio del rapporto, né per l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione - non si può inserire il termine di cui alla legge del 1990 solo a questa specifica fase, perché la medesima legge del 1990 lo prevede invece "dall'inizio d'ufficio del procedimento".

Inoltre, se è vero che secondo l'articolo 29 della citata legge del 1990 i criteri fissati dalla legge costituiscono "principi generali dell'ordinamento giuridico", tuttavia ciò non esime l'interprete dal verificare se i medesimi principi siano compatibili con la disciplina specifica della legge 689/81, la quale configura un procedimento di natura contenziosa in cui le garanzie per gli interessati sono già appositamente delineate.

Se ne trae conferma dall'articolo 204 del Nuovo codice della strada, di cui al decreto legislativo 285/92, configurante anch'esso un procedimento di natura contenziosa attraverso la facoltà conferita al trasgressore di fare ricorso al prefetto ex articolo 203, in cui veniva specificato che il termine per emettere l'ordinanza-ingiunzione era di trenta giorni, segno quindi che l'analogo termine di cui alla disposizione del 1990 non ha carattere generale e quindi non è sempre automaticamente applicabile quando non vi siano disposizioni specifiche (detto termine è stato poi prorogato a centottanta giorni dall'articolo 68 comma quarto della legge 488/99).

Non appaiono quindi condivisibili le argomentazioni contenute nelle sentenze di questa Corte 4042/01 e 11390/01, che, in tema di violazione del codice della strada anteriormente alla nuova disciplina introdotta dal citato articolo 204, ha affermato la nullità dell'ordinanza-ingiunzione emessa ai sensi della legge 689/81 oltre il termine di trenta giorni previsto dalla legge 241/90.

Ed allora si deve concludere che all'emanazione dell'ordinanza ingiunzione si può procedere nel termine quinquennale di cui all'articolo 28 della legge 689/81, ancorché detta norma faccia letteralmente riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni (cfr. nello stesso senso Cassazione 9211/95, 12189/92, 7331/95, 1902/96 e 6967/97).

Il ricorso principale va quindi accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e rinvio ad altro Giudice, che si designa nel Tribunale di Rovereto, il quale esaminerà gli altri motivi di opposizione proposti dal Bachman avverso l'ordinanza-ingiunzione per cui è causa. Resta quindi assorbito il ricorso incidentale incentrato sulla compensazione delle spese operata dalla sentenza impugnata.

Il Giudice del rinvio provvederà anche per le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi, accoglie il ricorso principale e dichiara assorbito quello incidentale. Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, al Tribunale di Rovereto.