Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione III ter
Sentenza 1° giugno 2004, n. 5141

FATTO

La SAIS TRASPORTI s.p.a., corrente in Palermo, assume d'esercire, fin dal 1990 ed in regime di concessione, l'autolinea ordinaria notturna Agrigento-Caltanissetta-Catania-Messina-Roma.

Detta Società dichiara altresì che, con nota prot. 7390 del 17 dicembre 1996, emanata a firma del dirigente dell'ufficio dott.ssa Alba Maria B.D.P., il Ministero dei trasporti e della navigazione (ora, delle infrastrutture e dei trasporti) dispose concesse alla SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l., corrente in Palermo, la trasformazione da diurna in notturna dell'autolinea Trapani - Palermo - Messina - Roma, con posticipazione delle partenze da Messina e da Roma dalle h. 6,30 alle h. 16,30 e, rispettivamente, dalle h. 7,45 alle h. 21,30. In tal modo, tuttavia, si verificò una sovrapposizione, relativamente alla tratta Messina - Roma, all'autolinea ordinaria notturna gestita dalla SAIS TRASPORTI s.p.a. Quest'ultima impugnò innanzi a questo Giudice il predetto provvedimento, che la Sezione, in accoglimento del suo ricorso, annullò con la sentenza n. 2862 del 22 ottobre 1998, confermata dal Consiglio di Stato (sez. VI) con decisione n. 3817 del 10 luglio 2001.

Ciò posto, la SAIS TRASPORTI s.p.a., ritenendo che tutta la vicenda testé descritta le abbia procurato un danno ingiusto per il periodo dal 17 dicembre 1996 al 14 novembre 2001, adisce nuovamente questo Giudice, con il ricorso in epigrafe, chiedendone il risarcimento, a' sensi dell'art. 35 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nel testo novellato dall'art. 7, comma 3, della l. 21 luglio 2000 n. 205. Al riguardo, la ricorrente conviene, in solido tra loro, la P.A. emanante, la responsabile del procedimento nella persona della dott.ssa B.D.P. e la SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l. L'ammontare del risarcimento richiesto è calcolato dalla ricorrente, con riferimento alla sottrazione del traffico sulla tratta Messina - Roma nel periodo considerato, nonché alla media dei prezzi dei biglietti per la corsa semplice e per la corsa A/R, in Euro 545.808 per sorte capitale, oltre a Euro 48.977,79 per interessi e Euro 38.216,83 per rivalutazione in base agli indici ISTAT alla data del 14 novembre 2001, per un totale di Euro 631.002,62.

Resiste in giudizio la P.A. intimata, che conclude genericamente per l'infondatezza della pretesa attorea. S'è costituita nel presente giudizio pure la dott. B.D.P., che articolatamente eccepisce il difetto di giurisdizione del Giudice adito e, nel merito, l'infondatezza della domanda risarcitoria. Viceversa, la SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l., pur se ritualmente intimata, non s'è costituita in giudizio, né v'ha spiegato difese.

Alla pubblica udienza del 15 aprile 2004, il patrono della ricorrente deposita un atto di rinuncia della lite in esame nei soli confronti della SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l. Dopodiché, su conforme richiesta delle parti costituite, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1. Come già accennato in epigrafe e più diffusamente nelle premesse in fatto, la presente controversia ha per oggetto la domanda risarcitoria, per equivalente, promossa dalla SAIS TRASPORTI s.p.a., corrente in Palermo, per il danno ingiusto da essa subito a causa dell'emanazione della nota del Ministero dei trasporti e della navigazione (ora, delle infrastrutture e dei trasporti) prot. n. 7390 del 17 dicembre 1996. In particolare, con tale atto il Ministero intimato, nella persona del dirigente del servizio dott.ssa Alba Maria B.D.P., accordò alla SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l. la trasformazione da diurna in notturna dell'autolinea Trapani -Palermo-Messina-Roma, con posticipazione delle partenze da Messina e da Roma in sovrapposizione, per la tratta Messina-Roma, all'autolinea ordinaria notturna Agrigento-Caltanissetta-Catania-Messina-Roma, concessa a suo tempo alla ricorrente. Detto provvedimento è stato poi annullato in sede giurisdizionale, con forza di giudicato, onde la ricorrente conviene innanzi a questo Giudice, a' sensi dell'art. 35, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, la P.A. emanante, la dirigente che sottoscrisse l' atto annullato e l'altra concessionaria (controinteressata nel giudizio di cognizione).

2. Va anzitutto rigettata la preliminare eccezione di difetto di giurisdizione di questo Giudice, sollevata dalla convenuta dott.ssa B.

A suo dire, l'azione risarcitoria in esame sarebbe solo una controversia tra due gestori (la ricorrente e la SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l.) di servizi pubblici (di autotrasporto di linea di persone), non riconducibile, quindi, ai casi di cui al precedente art. 33, comma 2. Invece la convenuta non tien conto che, in questa sede, non si questiona già delle posizioni reciproche e concorrenziali delle predette concessionarie nel mercato regolato dalla P.A., dopo e indipendentemente dell'intervenuta (corretta) regolazione dello svolgimento dei pubblici servizi loro affidati. Oggetto di questo giudizio è, al contrario, la domanda di risarcimento di un danno intrusivo che l'illegittima effusione della potestà concessoria, da parte della P.A. intimata, provocò alla posizione da questa stessa definita (ed incontestabile) della ricorrente nel mercato regolato, alterandone l'equilibrio concorrenziale. In altri termini, la "concorrenza", cui si riferisce la convenuta per la tratta Messina-Roma - in comune tra le due concessionarie -, è l'effetto pregiudizievole dell'illegittima statuizione ora annullato, non certo il virtuoso risultato del bilanciamento jure e secundum jus dei dati economici di tali imprese per la realizzazione dell'interesse pubblico.

Parimenti da rigettare è l'eccezione d'inammissibilità dell'azione, per cui il funzionario pubblico non potrebbe esser convenuto nel presente giudizio, giacché non vi sarebbero applicabili gli artt. 22 e 23 del t.u. imp. civ. St.

Non sfugge certo al Collegio che, in virtù di queste norme, la responsabilità diretta dell'impiegato sussiste nei casi in cui l'illecito coinvolga situazioni soggettive di terzi, aventi consistenza di diritti soggettivi.

Nondimeno, nella specie, il danno provocato dall'atto annullato è di natura intrusiva, perché l'emanazione di questo modificò, in modo illegittimamente sfavorevole, in capo alla ricorrente la sua consolidata e legittima posizione di concessionaria pubblica, circa il godimento del bene della vita concessole. Poiché il rapporto concessorio garantisce al concessionario ampi poteri di godimento delle utilitates ritraibili dal bene e/o dal servizio concessi, questi vanta un vero e proprio diritto d'esclusiva, negli ovvi limiti del titolo, verso i terzi, nonché verso la stessa P.A. concedente. Quest'ultima, a su volta, non può sua sponte disapplicare, quando effettua attribuzioni patrimoniali ai terzi, il complesso di diritti ed obblighi scaturenti da un rapporto concessorio concernente lo stesso bene della vita, tranne che non proceda a rimuoverlo, qualora ve ne siano i presupposti. L'atto dannoso avendo inciso su posizioni di diritto soggettivo della concessionaria odierna ricorrente, alla fattispecie in esame s'applicano senz'altro le regole ex artt. 22 e 23 t.u. imp. civ. St., non potendosi sottacere, a differenza di ciò che opina la convenuta dott.ssa B.D.P., che il giudizio su tale atto fu a suo tempo reso da questo Giudice nella sua competenza esclusiva di cui al vecchio testo dell'art. 5, comma 1, della l. 6 dicembre 1971 n. 1034.

3. Ancora in via preliminare, deve il Collegio prendere in esame l'atto di rinuncia al ricorso nei confronti della sola convenuta SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l. - che la ricorrente ha prodotto, sottoscrivendolo in una con il suo patrono, in pubblica udienza -, anche i fini della verifica della persistente attualità dell'interesse azionato in questa sede.

Il testo dell'atto di rinuncia è chiaro e non lascia adito a dubbi circa l'effettiva volontà della ricorrente di rinunciare «... soltanto nei confronti della Segesta Internazionale s.r.l. al ricorso iscritto al n. 2563/2003...». Di tale dichiarazione, sottoscritta dalla parte e depositata agli atti di causa all'udienza pubblica, s'è dato atto nel relativo processo verbale ed essa integra i requisiti ex art. 46 reg. proc. Cons. St., senz'uopo di notificazione, appunto perché resa all'udienza. Pertanto, ferma restando la prosecuzione del giudizio nei confronti degli altri convenuti, per quanto alla posizione della predetta Società al Collegio non resta che dar atto della rinuncia, con conseguente estinzione del giudizio, a'sensi del combinato disposto del citato art. 46 e dell'art. 306, comma 1, c.p.c.

Giova tuttavia osservare che, nella specie, si controverte del risarcimento d'un danno aquiliano da statuizione amministrativa illegittima con conseguente attribuzione patrimoniale, in varia guisa provocato dalla condotta di tutt'e tre i convenuti, onde essi sono solidalmente responsabili a' sensi dell'art. 2055, comma 1, c.c. Presupposto di siffatta solidarietà è, appunto, l'imputabilità del fatto dannoso in capo ai convenuti stessi, giacché essi, sia pur con serie causali ontologicamente autonome, han tutti contribuito a produrre l'evento, da cui è originato il danno patrimoniale nei confronti della ricorrente. La SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l. propose l'istanza di concessione e la P.A. intimata, attraverso il responsabile del procedimento dott. B.D.P., emanò l'atto poi annullato, grazie al quale tale Società lucrò guadagni in danno alle utilità legittime dapprima concesse alla ricorrente. Assodata, quindi, la solidarietà tra i convenuti, occorre allora verificare se l'atto di rinuncia della ricorrente stessa, valendo nei riguardi d'un solo condebitore solidale, si limiti al processo e, quindi, lasci integro il diritto all'azione a' sensi dell'art. 310, comma 1, c.p.c., senza implicare alcunché sul piano sostanziale. In caso contrario, la rinuncia de qua, se involge l'azione in sé, costituisce un caso di remissione ex art. 1301, comma 1, c.c., in virtù del quale, appunto, la rinuncia al diritto a favore d'uno dei debitori in solido, pur manifestata in corso di giudizio, libera anche gli altri condebitori.

Reputa sul punto il Collegio che il dato testuale ricavabile dall'art. 46, comma 1, reg. proc. non sia perspicuo o, comunque, non sia risolutivo, perché, a differenza del combinato disposto degli artt. 306 e 310 c.p.c. - che regolano gli effetti dell'estinzione del processo per rinuncia agli atti processuali, intatta restando l'azione -, pare riguardare entrambe le ipotesi di rinuncia. Infatti, l'art. 46 fu emanato prima dell' entrata in vigore del d.lgs. 30 dicembre 1923 n. 2840, recante l'istituzione della competenza esclusiva di questo Giudice, di talché s'appalesa strettamente coessenziale al tradizionale giudizio impugnatorio-annullatorio di legittimità, a sua volta correlato al termine decadenziale per proporre l'impugnazione. Con riguardo a tale tipo di giudizio, la rinuncia ex art. 46, implica non solo l'estinzione del processo, ma soprattutto l'acquiescenza al provvedimento gravato e la decadenza dall'azione (arg. ex Cons. St., V, 4 luglio 1959 n. 446), mentre non sembra possibile rinunciare all'azione prima dell'emanazione dell'atto lesivo (rinuncia come acquiescenza: cfr. id., 20 giugno 2001 n. 3259), giacché si può validamente rinunziarvi (rectius, prestare acquiescenza a tale atto) soltanto dopo che sia sorto l'interesse soggettivo (cfr. id., 28 gennaio 1956 n. 54) o, meglio, non l'interesse legittimo, che s'attualizza non appena la P.A. esercita la potestà attraverso il procedimento amministrativo, ma l'interesse a ricorrere. Del pari, è jus receptum (cfr., per tutti, Cons. St., VI, 23 novembre 1960 n. 989; id., IV, 13 settembre 2001 n. 4781) che l'atto di rinuncia al giudizio da parte del ricorrente, pur quando irrituale perché non notificato alle altre parti, determina l' improcedibilità del ricorso, in quanto esso già di per sé solo dimostra che è venuto meno l'interesse alla decisione, onde la rinuncia non è che il sintomo dell'estinzione della posizione fatta valere e, quindi, dell'azione, più che del processo. Né pare al Collegio che un argomento decisivo possa provenire dall'art. 26, comma 7, primo periodo della l. 1034/1971, nel testo novellato dall'art. 9 della l. 21 luglio 2000 n. 205, in quanto detta norma assoggetta al rito speciale della pronuncia con decreto presidenziale genericamente l'estinzione del giudizio, oltre alla rinuncia al ricorso (stessa locuzione dell' art. 46, comma 1, reg. proc.) ed alla perenzione, che, com'è noto, sono già esse vicende estintive del giudizio stesso.

Ritiene, quindi, il Collegio che, ai fini della valutazione del significato della rinuncia come rinuncia all'azione, piuttosto che ai soli atti del processo, occorra far riferimento anzitutto alla circostanza se l'interessato abdichi, o meno alla posizione sostanziale vantata prima che spirino i termini per la proposizione dell'azione, il che denota senz'altro l'estinzione del diritto d'azione. In secondo luogo, non si può prescindere, specie se il giudizio è già instaurato, dal reale contenuto dell'atto abdicativo e dall'effetto che la parte intende così realizzare, indipendentemente dall'uso, o meno, della formula di cui al citato art. 46, visto che nella prassi è adoperata in modo atecnico, ossia per vari ed eterogenei scopi estintivi, i più dei quali rimessi al mero arbitrio della parte stessa e, come tali, non investigabili. Inoltre, la rinuncia è intellegibile come tale solo se l'interessato manifesti, in modo serio e non controverso, la volontà di non agire o, se ha già chiesto tutela, di desistervi incondizionatamente. Infine, non va sottaciuto che, in ordine all'individuazione della rinuncia all'azione - cui va ricondotta, quale la più rilevante tra le vicende paradigmatiche, l'acquiescenza -, quest'ultima intanto sussiste, in quanto ci si trovi in presenza di atti o comportamenti univoci posti liberamente in essere dal destinatario del provvedimento o del fatto lesivo, che dimostrino la chiara ed irrefutabile su volontà d'accettarne gli effetti e l'operatività e di non reagire alla lesione, con conseguente impossibilità di configurare l'acquiescenza stessa in via di mera presunzione (perché, in tal caso, non si può riscontrare in modo in equivoco la volontà dell'interessato d'accettare tutte le conseguenze derivanti dall'evento lesivo: cfr. Cons. St., VI, 16 aprile 2003 n. 1990).

Sulla scorta di questi elementi e ad una serena lettura dell'atto depositato dalla ricorrente, la rinuncia colà indicata, ancorché riferita al «ricorso iscritto al n. 2563/2003...» e nei limiti soggettivi dell'individuato destinatario, va intesa solo come rinuncia agli atti del giudizio, a' sensi degli artt. 306 e 310, comma 1, c.p.c., non esistendo allo stato alcun altro elemento oggettivo (p. es., un'intervenuta transazione inter partes, ecc.), diverso da questo dato testuale, che faccia presumere in modo chiaro e non equivoco, la volontà della ricorrente di rinunziare sic et simpliciter all'azione. Da ciò discende l'impossibilità di configurare siffatta rinuncia a guisa di, o con effetti simili a, una remissione ex art. 1301, comma 1, prima parte, c.c., ossia come gratuita rinunzia al diritto al risarcimento, quale in effetti la remissione è a' sensi del precedente art. 1236, in quanto non v'è prova certa d'una dismissione del diritto stesso tale da determinarne la perdita da parte della ricorrente, con conseguente liberazione ope legis, in una con la convenuta SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l., anche gli altri condebitori solidali. A tutto concedere, il dato testuale stesso è univocamente indirizzato a rimettere il diritto de quo solo verso tale convenuta, onde la ricorrente l'ha riservato verso gli altri condebitori, con l'ovvio limite che non può esigere il credito da costoro, se non detratta la parte della convenuta stessa.

4. Per la parte non rinunciata, il ricorso in epigrafe è fondato ed è meritevole d'accoglimento, per le considerazioni di cui appresso.

5. Quanto all'evidenziazione della condotta e dell'evento dannosi, giova rammentare che la prima si sostanziò nell'emanazione, nonostante che la ricorrente avesse avvertito la P.A. ed il dirigente procedente dell'erroneità della richiesta della SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l., del provvedimento annullato, che statuì in modo effettivamente lesivo della già consolidata posizione attorea, ossia di guisa che la trasformazione della natura dell'autolinea e l'imposizione dei nuovi orari sulla tratta Messina-Roma determinassero l'oggettiva sovrapposizione con il servizio svolto dalla ricorrente medesima.

Né v'è alcun dubbio che l'evento dannoso, ossia l'indebita sottrazione di traffico verso la ricorrente sulla tratta in comune tra essa e l'altra Società, non fosse direttamente derivato, secondo i normali canoni del c.d. "rischio specifico", da siffatto provvedimento. La sottrazione de qua si verificò non abusivamente o, comunque, per fatto imputabile solo a detta Società, bensì titolatamente, cioè in forza proprio di quell'atto illegittimo. Il danno in esame, quindi, fu il risultato, anzi la vera e propria realizzazione del rischio specificamente temuto dalla ricorrente, da essa adombrato senza esito alla P.A. procedente e realizzatosi solo grazie alla statuizione poi annullata in sede di cognizione.

Non a diversa conclusione deve il Collegio pervenire in ordine alla sussistenza, quanto al profilo soggettivo della responsabilità, della colpa grave in capo alla convenuta funzionaria che emanò il predetto provvedimento. Com'è noto, ai fini dell'illecito aquiliano, occorre far riferimento ad una nozione oggettiva di colpa, consistente nell'inosservanza della diligenza dovuta secondo adeguati parametri sociali o professionali (specie per ciò che attiene all'attività della dirigenza pubblica) di condotta. In particolare, si ha la colpa grave, quando l'agente, pur essendone obbligato jure, non fa uso della diligenza propria dell'assoluta maggioranza degli uomini o, relativamente alla colpa professionale dei dipendenti della P.A., della perizia e della prudenza occorrenti nella gestione della potestà procedimentalizzata, anche discrezionale e, in quest'àmbito, nell'apprezzamento degli interessi secondari introdotti nel procedimento, da condurre anche alla stregua della normativa primaria del neminem laedere.

Ebbene, nella specie, non si può non ravvisare tal grado di colpa, perché l'atto concessorio a suo tempo rilasciato alla ricorrente dalla stessa P.A. stabilì effettivamente la facoltà di carico di passeggeri sulla tratta Messina-Roma. Detta clausola, tanto evidente da esser univocamente interpretata in tal senso in entrambi i gradi di giudizio, fu invece fraintesa dalla P.A. e dalla dirigente procedenti all'atto dell'emanazione del provvedimento annullato in quella sede. La P.A. e la dirigente procedenti, quindi, omisero d'apprezzare, con quella minima necessaria prudenza che il caso imponeva, il significato della clausola apposta alla concessione della ricorrente, senza avvedersene e, se del caso, senza porre quelle modifiche, a tale concessione o al provvedimento a favore della SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l., che opportunità, ragionevolezza e diligenza avrebbero suggerito, se vi fossero state un'accorta valutazione e la precisa ponderazione di tutti gli interessi nella loro effettiva consistenza. Né può la convenuta dott.ssa B.D.P. invocare, a sua esimente, i pareri resi nel procedimento concessorio a favore della Società intimata, posto che, in disparte quello negativo dell'Uff. prov. motorizzazione civile di Palermo - che aveva puntualmente evidenziato la situazione di fatto su cui il nuovo atto sarebbe andato ad incidere -, essi non valutarono il contrasto di interessi tra le due imprese e, quindi, non sono stati ritenuti rilevanti dal giudicato d'annullamento. Né scriminante della responsabilità della convenuta stessa può dirsi la circostanza che ella fu trasferita ad altro incarico dal 1999, posto che, in disparte la possibilità che ella aveva di rimediare alla questione dopo la sentenza di questa Sezione n. 2862 del 22 ottobre 1998, l'atto emanato configurò un illecito istantaneo ad effetti permanenti, onde, al più, tale vicenda potrebbe valere come attenuante in sede di liquidazione del danno.

6. In definitiva, nella parte non rinunciata, il ricorso in epigrafe va accolto nei termini fin qui esaminati, in ordine all'an debeatur. Circa il quantum, reputa il Collegio, procedendo a' sensi dell' art. 35, comma 2, del d.lgs. 80/1998 ed affinché la P.A. convenuta effettui la sua proposta di pagamento a favore della ricorrente, di fissare in via equitativa, giusta la richiesta attorea, i seguenti parametri di liquidazione:

A) calcolare, per il periodo di riferimento dal 17 dicembre 1996 al 14 novembre 2001, il danno emergente ed il lucro cessante a scapito della ricorrente, all'uopo adoperando il numero globale dei biglietti venduti nel periodo stesso dalla convenuta SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l. nella tratta in contestazione e ricavando da questo il ricavo giornaliero medio, ponderato tra corse semplici e corse A/R e tra i prezzi operati da detta Società e dalla ricorrente stessa;

B) moltiplicare detto ricavo medio per il numero dei giorni del periodo considerato, al netto dei periodi d'eventuale legittima interruzione del servizio, onde stabilire il ricavo globale lordo;

C) depurare detto ricavo globale lordo dagli eventuali ricavi lucrati dalla ricorrente, sulla stessa tratta e negli orari di servizio della Società convenuta, nel periodo di riferimento, onde ottenere il ricavo globale netto;

D) suddividere il ricavo globale netto tra i convenuti, nella misura del 60% a carico della SEGESTA INTERNAZIONALE s.r.l. e del 20% a testa tra la P.A. intimata e la dott.ssa B.D.P.;

E) depurare, a' sensi dell'art. 1301, comma 1, seconda parte, c.c., il ricavo globale netto della quota a carico della Società convenuta;

F) concludere tale procedura entro giorni centottanta (180 gg.), decorrenti dalla notificazione della presente sentenza o dalla sua comunicazione d'ufficio, affinché, nei successivi giorni trenta (30 gg.), sia proposta la somma risultante dalle surriferite operazioni in pagamento alla ricorrente.

Le spese del presente giudizio, stante la novità della questione e sussistendo giusti motivi, possono essere integralmente compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter, in parte dà atto della rinuncia al ricorso n. 2563/2003 in epigrafe e lo accoglie per la restante parte e per l'effetto condanna, per quanto di ragione e nei sensi e con le modalità di cui in motivazione, i convenuti Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (in persona del sig. Ministro pro tempore) e la dott. Alba Maria B.D.P. (dirigente dello Stato) al risarcimento, in solido tra loro ed a favore della ricorrente, del danno da questa subito meglio indicato in premessa.

Spese compensate.

Ordina all'Autorità amministrativa d'eseguire la presente sentenza.