Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione II ter
Sentenza 20 luglio 2005, n. 5762
FATTO
Viene impugnato dalla ricorrente UNASCO (Unione Nazionale Associazione Coltivatori Olivicoli) il provvedimento 16 luglio 1999, con il quale l'AIMA ha disposto la sospensione del credito per l'importo di lire 5.751.000.000 dovuto all'UNASCO, in attesa della definizione del contenzioso relativo a supposta violazione degli obblighi contrattuali riguardanti l'attività d'assuntoria svolta dallo stesso UNASCO, per conto dell'AIMA, nel settore della commercializzazione dell'olio d'oliva, relativamente a quantitativi conferiti nella campagna olearia 1987/88.
Premesso di svolgere anche attività di cooperazione tra le associazioni del settore olivicolo diretta alla cura delle procedure di sovvenzionamento comunitario dovute dall'AIMA ai produttori, riferisce la istante di avere effettuato, per conto dell'AIMA, attività di assuntoria nel settore della commercializzazione dell'olio di oliva, opera quest'ultima diversa da quella istituzionale sopra indicata.
Rappresenta che con provvedimento n. 17 reso il 10 febbraio 1997 l'AIMA, sul presupposto della pendenza di un giudizio penale, contrassegnato con il n. 2311/93 R.G.N.R. ed al tempo pendente dinanzi al G.U.P. presso il Tribunale di Roma, nel quale erano rimasti coinvolti, tra gli altri, il Presidente ed un funzionario dell'Unione per i supposti reati di frode alimentare e truffa, disponeva provvedimento di fermo amministrativo per un complessivo importo di lire 11.522.524.301, quantificando detto importo a titolo di probabili danni patrimoniali, quale differenza tra il prezzo di acquisto corrisposto dall'AIMA e il ricavato della vendita dello stesso prodotto commercializzato, risultato decomposto in sede di sommarie prove di laboratorio.
Con lo stesso provvedimento l'AIMA disponeva la sospensione del pagamento "di ogni ragione di credito eventualmente vantata da codesta Unione nei confronti dell'Azienda", sospendendo così sia l'erogazione degli importi dovuti per provvidenze comunitarie, sia quelle relative ai rapporti privatistici di assuntoria.
Evidenzia che successivamente l'AIMA, ha proceduto alla rideterminazione del fermo amministrativo, e che con la nota del 16 luglio 1999 prot. n. 18573 (ora impugnata) è stato rideterminato il supposto credito, nella inferiore somma di lire 5.751.000.000 in luogo del più consistente importo di lire 11.522.504.000 indicato nell'anteriore provvedimento del 10 febbraio 1997.
Vengono dedotti i seguenti motivi di gravame.
I) Ritiene la ricorrente Unione, non essendo la questione del tutto pacifica, la sussistenza della giurisdizione del Giudice Amministrativo in ordine alla delibazione della controversia, in considerazione che l'applicazione del fermo amministrativo rappresenta pur sempre espressione dei poteri di autotutela e quindi di supremazia della P.A. nei confronti dei privati.
II) Illegittimità del provvedimento impugnato sotto il profilo dell'eccesso di potere. Erroneità dei presupposti, poiché i dati, posti a fondamento dello strumento cautelare adottato sin dal 10 febbraio 1997, sono erronei in quanto la cessione dell'olio (risultato decomposto in sede di sommarie analisi) è avvenuta a cura dell'AIMA e all'insaputa dell'Unione, attuale ricorrente.
Secondo i parametri di quotazione nazionale del prodotto relativi al periodo 3 ottobre-28 novembre 1990 era desumibile che il prezzo dell'olio lampante con acidità 3-5 gradi, olio così trasformato per effetto dell'avvenuta decomposizione, oscillava intorno a lire 3.500 al Kg., laddove, invece, l'AIMA aveva effettuato procedura di vendita a trattativa privata per un prezzo medio di lire 2.082 al Kg. con una percentuale di ribasso pari al 40% del prezzo di mercato.
Per tale ragione ed alla stregua degli stessi parametri il minore introito derivato dalla vendita dell'olio depositato nei silos degli oleifici fasanesi, deposito per il quale vi era stato, a suo tempo, contratto di assuntoria, non era da addebitarsi all'UNASCO o, comunque, ad una decomposizione del prodotto, bensì ad una incauta operazione di cessione del bene effettuata, a trattativa privata, dalla stessa Azienda Statale in piena ed assoluta autonomia e, comunque, senza la partecipazione dell'odierna resistente, la quale aveva appreso della cessione solo successivamente e ai soli fini della contabilizzazione dei corrispettivi per il deposito.
III) Violazione e falsa applicazione dell'art. 69 r.d. n. 2440/1923. Insussistenza dei requisiti previsti per il fermo amministrativo. Violazione dell'art. 2 d.P.R. 727/1984.
Rileva la istante che il fermo amministrativo, essendo preordinato alla compensazione, e cioè ad una causa di estinzione delle obbligazioni dei rapporti reciproci tra lo Stato e il creditore debitore pecuniario presuppone che le amministrazioni, tra le quali si attua, siano tutte statali, mentre è escluso che esso possa essere disposto in ordine ad obbligazioni facenti capo ad amministrazioni non statali.
Per tale ragione sarebbe da ritenersi inadottabile il provvedimento di fermo amministrativo nei confronti dell'UNASCO stante la natura e struttura giuridica di detto Ente e, comunque, su importi relativi a indennità non aventi nessun collegato funzionale con l'attività per la quale si è intesa operare la compensazione.
Richiama al riguardo l'art. 2 del d.P.R. 727/1984 che stabilisce, che le somme dovute dall'AIMA agli aventi diritto in attuazione di provvidenze indicate all'art. 1 del d.P.R. 473 n. 532 (integrazione del prezzo dell'olio d'oliva), nonché per le indennità compensative e premi disposti dei regolamenti della CEE, la cui erogazione si affidata all'AIMA e sia effettuata con anticipazione finanziaria della stessa non possono formare oggetto di provvedimenti cautelari, ivi compresi i fermi amministrativi di cui all'art. 69 r.d. 18 novembre 1923, tranne che per il recupero da parte dell'AIMA di pagamenti indebiti di tali provvidenze.
Evidenzia che mentre le somme sottoposte a fermo attengono a integrazioni e premi dovuti alla stessa CEE, per il tramite dell'AIMA, all'UNASCO, la quale incassa gli importi in norme e nell'interesse dei propri associati, l'ipotetico danno in forma del quale l'AIMA ha ritenuto di dover applicare l'istituto del fermo amministrativo, non attiene assolutamente al recupero di pagamenti indebiti di tali provvidenze e, pertanto, non rientra nella deroga fissata dalla norma da ultimo richiamata.
Viene inoltre rilevata la insufficienza di una mera ipotesi accusatoria a costituire presupposto del fermo amministrativo e denunciata anche la illogicità ed insufficienza della motivazione poiché, con riferimento al procedimento penale mentre è stato disposto il rinvio a giudizio dell'ex Presidente Sen. Bruni Danilo le cui responsabilità sono, pertanto, ancora tutte la accertare), invece nei confronti di un funzionario della stessa UNASCO, sig. Remo Longarzia, il G.I.P. ha ritenuto di dover emettere sentenza di proscioglimento.
Viene infine rilevata la mancanza nel provvedimento impugnato della rilevazione del pericolo di sottrazione del creditore agli obblighi nei confronti dell'amministrazione nell'ipotesi in cui dovesse essere accertata una qualsiasi responsabilità dell'UNASCO nel supposto patito danno nella vendita dell'olio lampante contenuto nei silos pr cui era contratto di assuntoria.
IV) Violazione dell'art. 3 l. 241/1990. Difetto di congrua ed adeguata motivazione anche con riferimento alla suindicata disposizione della l. 241/1990 che impone che ogni provvedimento amministrativo debba essere motivato e che la motivazione debba indicare il presupposto di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione della P.A. in relazione alle risultanze dell'istruttoria.
V) Violazione e falsa applicazione della circolare del Ministero del Tesoro n. 21 del 29 marzo 1999 che ha indicato i necessari presupposti perché possa farsi luogo al provvedimento di rigore consistenti in una ragionevole apparenza di fondatezza, tale cioè da poterlo classificare fra i crediti certi, requisito senza il quale si avrebbe "un comportamento senza potere"…", nonché dell'art. 2 d.P.R. 24 dicembre 1974, n. 727, che consente il ricorso al fermo amministrativo di ulteriori erogande provvidenze comunitarie nella sola ipotesi del recupero di pagamenti indebiti della stessa natura con la conseguenza che il pagamento di determinati contributi (quali sono quelli maturati dall'UNASCO ed attinenti all'esecuzione del servizio di istruttoria ed informatizzazione delle domande di aiuto alla produzione dell'olio di oliva) non può essere portato in compensazione con crediti di natura diversa.
Viene infine rilevato in relazione alla domanda di sospensione cautelare dell'atto impugnato, il gravissimo ed irreparabile danno economico che la sospensione del pagamento di tutti i crediti vantati dall'Unione, sta provocando all'UNASCO resa priva di mezzi sufficienti anche al mantenimento del proprio personale oltre che quello riferibile ai produttori iscritti alle Associazioni aderenti all'UNASCO, nonché a quello riferibile all'attività che l'UNASCO svolge, in regime di convenzione con l'AIMA, per la informatizzazione e la gestione informatizzata di tutte le procedure per la gestione e il pagamento dell'aiuto alla produzione.
Evidenzia che il blocco totale degli approvvigionamenti si presenta come una sanzione eccessiva esigente il ripristino dei pagamenti, stante la sua protrazione che ove ancora prolungatasi condurrebbe alla cessazione dell'attività svolta dall'UNASCO.
Il contraddittorio è stato istituito nei confronti dell'AIMA.
Con memoria depositata il 5 dicembre 2003 l'AGEA (Agenzia per le erogazioni in Agricoltura) subentrata all'AIMA rileva, tra l'altro, che il provvedimento ora impugnato deriva da una mera rideterminazione del fermo amministrativo già disposto nei confronti dell'UNASCO con nota n. 17 del 20 febbraio 1997 essendo stata fissata la somma da fermare nel minore importo di lire 5.754.000.000.
In memoria successiva all'atto di ricorso ed, in particolare, nelle memorie conclusive depositate il 22 dicembre 2003 ed il 15 apile 2004, la ricorrente UNASCO rileva, oltre che la insussistenza di ogni ragione di credito giustificative dell'impugnato provvedimento, la illegittimità del disposto fermo amministrativo applicato per portare in compensazione anche crediti maturati anche dalla stessa UNASCO per il servizio di informatizzazione delle domande di aiuto alla produzione dell'olio di oliva, evidenziando anche il gravissimo danno subito dalla stessa sempre in conseguenza del fermo amministrativo a suo tempo disposto e, come parimenti rilevato dal difensore della ricorrente, ancora operante (nel marzo del 2004) nonostante recenti sentenze conclusive del procedimento penale (prodotte in giudizio) in senso favorevole con riguardo ai comportamenti illeciti ascritti ai dirigenti della UNASCO.
Per quanto concerne la domanda di sospensione cautelare dell'atto impugnato, la stessa è stata accolta, con Ordinanza n. 4725/1999 emessa alla Camera di Consiglio del 16 dicembre 1999 subordinatamente alla prestazione di idonea garanzia fideiussoria e nei limiti della stessa.
Alla odierna udienza stabilita per la trattazione definitiva del merito del ricorso (26 aprile 2004) lo stesso è passato in decisione.
DIRITTO
La ricorrente UNASCO - Unione Nazionale Associazione Coltivatori Olivicoli, - ha impugnato il provvedimento AIMA 16 luglio 1999, concernente il fermo amministrativo per l'importo di lire 5.751.000.000, dovuto all'UNASCO in attesa della definizione del contenzioso relativo alla violazione di obblighi comunitari.
Tali violazioni si riferiscono all'attività di assuntoria svolta dall'UNASCO stessa nella campagna 1987/88. Era stato infatti instaurato procedimento penale per gravi violazioni riguardanti l'attività di assuntoria svolta dall'Unione per conto dell'AIMA nel settore della commercializzazione dell'olio di oliva, relativamente a notevoli quantitativi di olio conferiti all'intervento nella campagna 1987/88.
I rilievi attualmente mossi dalla ricorrente Unione appaiono rivolti a contestare "in primis" la adattabilità di un provvedimento di fermo amministrativo nei confronti di un organismo avente la peculiare natura e struttura giuridica dell'UNASCO.
Tale rilievo è del tutto infondato poiché del compendio delle disposizioni concernenti il recupero di crediti che l'AIMA vanti nei confronti di propri debitori, si evince che qualunque soggetto, costituito che sia o meno in forma singolare o associativa, può divenire destinatario del provvedimento del fermo amministrativo previsto dall'art. 69 del r.d. n. 2023/1923 nella ipotesi, costituente eccezione ad altre fattispecie di trattenute, del recupero di indebita erogazione che trovano origine in provvidenza comunitarie (art. 2 del d.P.R. n. 724/1984).
Tanto ritenuto, va esaminata l'eccezione dell'Amministrazione resistente che ritiene il provvedimento ora impugnato derivante da una mera rideterminazione del fermo amministrativo già disposto nei confronti della stessa UNASCO con la nota del 17 ottobre 1997, avverso la quale è stato già proposto ricorso giurisdizionale dalla medesima attuale ricorrente, respinto con sentenza n. 1483 del 14 giugno 1999 di questo Tribunale.
Contesta la ricorrente, invece, la legittimità dell'attuale provvedimento che coinvolge nel blocco delle somme da erogare alla UNASCO anche i crediti che la stessa aveva maturato per la esecuzione del servizio di istruttoria e di informatizzazione delle domande di aiuto alla produzione dell'olio di oliva affidatole con la convenzione (stipulata in data 4 marzo 1996) tra l'AIMA e l'organizzazione riconosciuta UNASCO.
Deduce al riguardo la esistenza di un eccesso di potere per avere l'Amministrazione adottato l'attuale provvedimento (che mantiene il blocco, tra l'altro anche di somme relative all'attività di istruttoria ed informatizzazione delle domande di aiuto alla produzione di olio di oliva per le quali conseguiva corrispettivazioni i cui importi superano i 4 miliardi annui) senza aver valutato le circostanze che si opponevano alla protrazione di effetti negativi (vedasi al riguardo anche la memoria conclusiva depositata il 22 dicembre 2003) derivanti anche dall'omesso pagamento delle somme (portate in compensazione) relative agli stessi crediti maturati dall'UNASCO ed attinenti ad predetto servizio di informatizzazione delle domande di aiuto.
Vengono ritenuti dalla Unione ricorrente (che al riguardo denuncia la esistenza di un vizio di eccesso di potere) violati sempre ad opera dell'atto ora impugnato, gli stessi criteri relativi alla finalità ed effetti dei provvedimenti di fermo amministrativo quali desumibili dalla Circolare n. 21 del 29 marzo 1999 del Ministero dell'Interno.
Ritiene la ricorrente (vedansi i rilievi contenuti nello stesso ricorso, riferito alla domanda di sospensione cautelare accordata da questo Tribunale) che il blocco totale delle proprie spettanze si presenta come una sanzione eccessiva esigente il ripristino dei pagamenti stante la sua protrazione che ove ancora prolungata condurrebbe alla cessazione della propria attività.
Va precisato che il primo provvedimento di fermo amministrativo è stato adottato dall'AIMA nei confronti dell'UNASCO nell'anno 1997.
Successivamente è intervenuta la nota del 6 luglio 1999 della stessa AIMA la quale, sul presupposti di dover "fermare" la somma di lire 5.754.000.000 (inferiore a quella di cui al suindicato primo provvedimento di fermo) ha preteso ulteriori garanzie cui restava subordinato lo svincolo della polizza fideiussoria che garantiva il pagamento dei compensi per l'espletamento del servizio di cui alla convenzione del 4 marzo 1996 (servizio di informatizzazione), il quale pagamento per tale ragione deve ritenersi mai divenuto definitivamente satisfattivo del relativo credito dell'UNASCO in pendenza della stessa garanzia fideiussoria ancora tenuta in vincolo dall'AIMA.
Deve dunque rilevarsi nella stessa nota una determinazione protrattiva degli effetti del fermo amministrativo, e non soltanto, come asserisce l'Amministrazione, una mera rideterminazione delle somme di cui era stato originariamente effettuato il blocco, che ha dunque operato per un periodo di tempo di durata sproporzionata rispetto alle finalità per le quali si rendono adottabili i provvedimenti di fermo amministrativo di somme spettanti ai soggetti interessati, circostanza confermata dalla rilevazione che sino alla data del 14 aprile 2004, cui risale l'ultima memoria dell'attuale ricorrente, che stigmatizza i danni derivanti dal comportamento dell'AIMA che ha indotto conseguenze negative sulla Azienda costretta anche a ridurre il proprio personale, oprava ancora il blocco delle somme per la parte indicata nella stessa nota.
Va al riguardo osservato che a consentire l'adozione di un provvedimento di fermo amministrativo con gli effetti che dallo stesso conseguono, non è soltanto la esistenza rilevata come di plausibile prefigurabilità, anche se non ancora definitivamente accertata, ma anche la natura provvisoria e cautelare degli stessi effetti (in attesa della adozione dei provvedimenti successivi scaturenti dai definitivi accertamenti) che non possono durare a tempo illimitato sì da trasformare il blocco delle somme spettanti ad un determinato soggetto e disposto come misura a carattere solo interinale, in una anomala misura di autotutela operante il congelamento a tempo indefinito della erogazione delle stesse somme.
L'atto ora impugnato manifesta dunque la sua illegittimità sotto tali profili che, in quanto riferiti allo stesso attuale provvedimento, prescindono da quelli pur dedotti con il presente gravame relativi alla contestazione dell'esistenza dei presupposti che consentivano l'emanazione del primo provvedimento di fermo adottato dall'AIMA nel 1997 (nota n. 17 di prot. del 10 febbraio 1997) su cui è intervenuta la decisione di questo Tribunale recettiva del ricorso a suo tempo proposto dall'UNASCO.
Il ricorso "de quo" per i sopradescritti profili di illegittimità che presenta l'atto con lo stesso impugnato va accolto e di conseguenza tale provvedimento va annullato.
Si ritengono ravvisabili motivi giustificativi della compensazione tra le parti delle spese relative al presente giudizio in considerazione dei non del tutto univoci orientamenti in materia di applicabilità dei fermi amministrativi nel campo delle provvidenze di origine comunitaria.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione II ter - accoglie il ricorso in epigrafe e per l'effetto annulla l'atto con lo stesso ricorso impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
