Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I
Sentenza 5 maggio 2008, n. 3675

FATTO

Con ricorso notificato l'11 febbraio 2008, depositato il successivo 1° marzo, le ricorrenti Confintesa e Federazione Intesa, premettendo di raggruppare numerose sigle sindacali attive nel settore del pubblico impiego e di essere state escluse dall'elenco delle organizzazioni sindacali rappresentative dei vari comparti di contrattazione (salvo che per quello relativo alla Presidenza del Consiglio dei ministri) per il quadriennio normativo 2006/09 e per il biennio economico 2006/07, hanno impugnato i provvedimenti dell'Aran (in data 3 luglio 2007) e della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi (in data 17 dicembre 2007) con cui è stata respinta la loro richiesta di accedere agli atti della procedura ex art. 43 d.lgs. n. 165 del 2001, avanzata al fine di accertare autonomamente la loro "rappresentatività" e quella delle altre oo.ss.

A sostegno del gravame esse hanno dedotto cinque motivi prospettanti molteplici profili di illegittimità.

Costituitesi in resistenza le intimate amministrazioni, alla suindicata camera di consiglio la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La domanda di accesso è fondata per quanto di ragione.

1.1. Prima di esaminare il merito della pretesa è opportuno dare brevemente conto del rapporto tra il rimedio giustiziale (infruttuosamente azionato dalle ricorrenti) e quello giurisdizionale, secondo la disciplina dettata dall'art. 25 l. n. 241/90 (nel testo introdotto dall'art. 17 l. 11 febbraio 2005, n. 15) in materia di "modalità di esercizio del diritto di accesso".

Per il caso di diniego (o differimento) dell'accesso, il comma 4 di tale disposizione offre al richiedente la duplice possibilità:

a) di "presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5";

b) di chiedere il "riesame" della determinazione negativa al difensore civico, per gli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, ovvero alla Commissione per l'accesso "nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato" (in prosieguo sarà considerata soltanto la Commissione).

All'esito di detto "riesame" - che deve avvenire nel termine di "trenta giorni dalla presentazione dell'istanza", decorso infruttuosamente il quale "il ricorso si intende respinto" - la Commissione, se rileva l'illegittimità del diniego (o del differimento), ne dà comunicazione all'"autorità disponente", la quale può emanare entro i successivi trenta giorni un "provvedimento confermativo motivato" del diniego stesso. In assenza di conferma, "l'accesso è consentito". Si stabilisce inoltre che "se l'accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso".

Questa disciplina trova sviluppo nel regolamento approvato con d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, che all'art. 12, individuate nei primi 4 commi le modalità di presentazione del gravame amministrativo, prevede che la Commissione, qualora non dichiari il ricorso irricevibile (se proposto tardivamente) o inammissibile (se proposto da soggetto non legittimato o carente di interesse ovvero se "privo dei requisiti di cui al comma 3 o degli eventuali allegati indicati al comma 4"), "in ogni altro caso" lo esamina e lo decide (comma 7; la decisione di irricevibilità o di inammissibilità non preclude peraltro "la facoltà di riproporre la richiesta d'accesso e quella di proporre il ricorso alla Commissione avverso le nuove determinazioni o il nuovo comportamento del soggetto che detiene il documento"; comma 8).

L'art. 25 l. n. 241/90, nel sancire poi che "contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei casi previsti dal comma quarto è dato ricorso, nel termine di trenta giorni, al tribunale amministrativo regionale" (comma 5), specifica che questo termine, laddove sia stato chiesto il riesame alla Commissione, "decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza" (comma 4).

1.2. Non è pacifica la natura del rimedio amministrativo introdotto dall'art. 25.

Secondo la tesi maggiormente accreditata, esso sarebbe un ricorso gerarchico improprio - opinione enunciata in un'articolata pronuncia (Cons. Stato, sez. VI, 27 maggio 2003, n. 2938, peraltro risalente ad epoca anteriore alla riforma della legge n. 241/90), nella quale si affermava l'ammissibilità, nella materia dell'accesso, di "un ricorso di tipo amministrativo, comunque configurato o denominato (riesame, ricorso gerarchico proprio, ricorso gerarchico improprio, ecc.)", tale essendo "sicuramente l'intenzione del legislatore, che [...] ha previsto un ricorso amministrativo al difensore civico (che si configura come una sorta di ricorso gerarchico improprio) e che nell'Atto Senato n. 1281 ha previsto anche un analogo ricorso amministrativo alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi [...] (anch'esso configurabile come ricorso gerarchico improprio)" (l'A.S. n. 1281 è poi divenuto la l. n. 15 del 2005).

A tale qualificazione sembrerebbe ostare il rilievo che nei procedimenti giustiziali si ha di norma una completa devoluzione della res controversa all'autorità decidente (nel senso che all'accoglimento del gravame consegue l'annullamento o la riforma, laddove siano dedotti vizi di merito, dell'atto impugnato, che per tale via viene eliminato dall'ordinamento giuridico ovvero modificato), caratteristica non ravvisabile nel "ricorso" ex art. 25, il cui accoglimento comporterebbe un mero invito, rivolto all'"autorità disponente", a riesaminare la propria determinazione negativa (ovvero, nel caso di inerzia, a provvedere sull'istanza del privato), con conseguente apertura di un nuovo segmento procedimentale suscettibile di concludersi con la motivata conferma del diniego (si tratterebbe in altre parole di una richiesta di riesame del diniego "mediata" dall'intervento della Commissione, ossia dell'organismo che il legislatore del 2005 ha individuato quale referente nazionale per la materia dell'accesso).

Rilevanti dati letterali e sistematici inducono tuttavia a preferire la prima opinione, dal momento che le norme di legge e regolamentari che delineano il procedimento innanzi alla Commissione configurano in modo chiaro un iter di tipo giustiziale (si pensi alle disposizioni sui termini, sui presupposti di ammissibilità, sul contraddittorio, sull'istruttoria, sulla decisione).

1.3. Il rapporto tra la decisione sul ricorso ex art. 25 e la successiva azione giurisdizionale risulta perciò definito dai principi generali della materia.

Pare anzitutto che il trasferimento in sede giurisdizionale di una controversia instaurata in sede gerarchica possa avvenire solo quando il procedimento giustiziale sia stato correttamente instaurato, ciò discendendo dalla necessità di evitare facili elusioni del termine decadenziale previsto per l'esercizio dell'azione innanzi al giudice. Tale principio è applicabile anche all'actio ad exhibendum in quanto, come chiarito da Cons. Stato, Ad. plen., 18 aprile 2006, n. 6, la natura impugnatoria del relativo ricorso prescinde dalla natura della situazione giuridica soggettiva sottostante (non vale invocare in contrario l'art. 12, comma 8, del d.P.R. n. 184/06, ai sensi del quale "la decisione di irricevibilità o di inammissibilità del ricorso non preclude la facoltà di riproporre la richiesta d'accesso e quella di proporre il ricorso alla Commissione avverso le nuove determinazioni o il nuovo comportamento del soggetto che detiene il documento", occorrendo apprezzare la portata della norma alla luce del sistema di preclusioni individuato dalla citata Ad. plen., n. 6/2006 e in particolare della regola secondo cui è inammissibile un'istanza di accesso che reiteri puramente e semplicemente quella respinta).

In secondo luogo, verificata la rituale introduzione del rimedio amministrativo, non sembrano sussistere ostacoli alla cognizione diretta da parte del giudice anche dell'originario provvedimento impeditivo dell'accesso - se, beninteso, la relativa domanda faccia parte del petitum - ciò potendosi desumere: a) dal tenore dei ridetti commi 4 e 5 dell'art. 25, dai quali risulta che l'azione giurisdizionale ha ad oggetto le "determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso" ancorché sia stata previamente adita la Commissione; b) in via sistematica, dalle finalità di semplificazione e di favor perseguite dalla normativa in esame, dovendosi altresì tener conto della circostanza che l'accesso ai documenti amministrativi attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ex art. 117, secondo comma, lettera m, Cost. (cfr. Corte cost. 1° dicembre 2006, n. 399).

2. Venendo al caso concreto, rileva il Collegio che con le istanze del 14 maggio e del 1° giugno 2007 (all.ti 8 e 9 ric.) le ricorrenti hanno chiesto all'Aran di poter visionare: I) una serie di "atti relativi alle sigle rappresentate da Confintesa"; II) gli "atti relativi all'accertamento della rappresentatività delle altre organizzazioni sindacali, rappresentative o meno, del comparto ministeri e delle agenzie fiscali che vanno a formare, complessivamente, il numero del personale sindacalizzato, sulla cui base si definisce la percentuale di rappresentatività", anche limitatamente alle "schede di rilevazione delle deleghe risultanti al 31.12.2004" e ai "verbali elettorali delle elezioni per le RSU del novembre 2004".

Con provvedimento del 3 luglio 2007 n. 6226 (all. 2 amm.) l'Agenzia ha assunto una posizione differenziata:

- quanto al punto I, essa a) ha accolto le richieste aventi ad oggetto la "delibera di accertamento delle organizzazioni sindacali rappresentative per il biennio 2006-2007" (adottata dal Comitato direttivo dell'Agenzia il 9 maggio 2007) e "l'elenco e la relativa consistenza associativa delle organizzazioni sindacali cui le deleghe sono state attribuite a sigle rappresentate da Confintesa dopo la certificazione dei dati da parte del Comitato paritetico e alla data ultima del 31 dicembre 2005", mentre b) ha respinto le restanti pretese poiché, a suo dire, alcuni degli atti domandati sarebbero già nella disponibilità delle richiedenti (come le schede di rilevazione delle deleghe al 31.12.2004 riguardanti Confintesa e le sue affiliate, i verbali elettorali, le schede di certificazione dei dati associativi ed elettorali predisposte dal Comitato paritetico nonché i verbali di questo organismo) ovvero sarebbero ininfluenti (così la corrispondenza intercorsa con le amministrazioni nella fase di rilevazione dei dati elettorali);

- quanto al punto II, ha segnalato di aver notificato ai controinteressati ai sensi del d.P.R. 184/2006 l'istanza di ostensione e di essere poi rimasta in attesa di eventuali opposizioni.

La Commissione per l'accesso ha a sua volta disatteso il gravame amministrativo sul duplice rilievo del difetto di attualità dell'interesse delle ricorrenti (condividendo l'assunto dell'amministrazione circa la materiale disponibilità della documentazione richiesta) e della preordinazione dell'istanza ostensiva al controllo generalizzato dell'operato dell'amministrazione.

Col ricorso all'odierno esame le ricorrenti impugnano sia la decisione della Commissione sia l'originario diniego di accesso, instando:

a) per la declaratoria di illegittimità di entrambi tali provvedimenti e per il conseguente riconoscimento del diritto di visionare tutti i documenti indicati nella domanda del 1° giugno 2007;

b) in subordine, per la declaratoria di illegittimità degli anzidetti atti "limitatamente [...] alla documentazione relativa all'accertamento della rappresentatività delle altre organizzazioni sindacali rappresentative o meno del comparto Ministeri e delle Agenzie fiscali che vanno a formare complessivamente il numero del personale sindacalizzato, sulla cui base si definisce la percentuale di rappresentatività [...], anche circoscritto l'accesso: 1) alle schede di rilevazione delle deleghe risultanti al 31.12.2004, 2) ai verbali elettorali delle elezioni per le RSU 2004";

c) in ulteriore subordine, per l'annullamento della sola decisione della Commissione per l'accesso, "ove si ravvisi [...] l'esigenza di tutela di dati sensibili [...], per aver omesso di acquisire il parere del Garante per la protezione dei dati personali".

2.1. Ciò posto, ritiene anzitutto il Collegio di disattendere la domanda di cui al precedente punto a), in quanto effettivamente diretta ad ottenere dati ininfluenti (come la corrispondenza relativa all'espletamento delle operazioni) ovvero già in possesso delle richiedenti (come le schede di rilevazione delle deleghe relative alle oo.ss. affiliate a Confintesa e a Federazione Intesa).

Appare di contro fondata, nei limiti che si diranno, l'istanza proposta in via di immediato subordine (punto b).

Nel definire le procedure per individuare la "rappresentatività sindacale ai fini della contrattazione collettiva", l'art. 43 d.lgs. n. 165 del 2001 attribuisce all'Aran il potere di ammettere "alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell'area una rappresentatività non inferiore al 5 per cento, considerando a tal fine la media tra il dato associativo e il dato elettorale. Il dato associativo è espresso dalla percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali rispetto al totale delle deleghe rilasciate nell'àmbito considerato. Il dato elettorale è espresso dalla percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni delle rappresentanze unitarie del personale, rispetto al totale dei voti espressi nell'àmbito considerato" (comma 1; il comma 2 estende la rappresentatività alle "confederazioni alle quali le organizzazioni sindacali ammesse alla contrattazione collettiva ai sensi del comma 1 siano affiliate").

"La raccolta dei dati sui voti e sulle deleghe" - prosegue il comma 7 - "è assicurata dall'Aran", mentre "i dati relativi alle deleghe rilasciate a ciascuna amministrazione nell'anno considerato sono rilevati e trasmessi all'Aran non oltre il 31 marzo dell'anno successivo dalle pubbliche amministrazioni, controfirmati da un rappresentante dell'organizzazione sindacale interessata, con modalità che garantiscano la riservatezza delle informazioni".

La disposizione prevede poi l'istituzione di un "comitato paritetico" (al quale partecipano l'Aran e le organizzazioni sindacali ammesse alla contrattazione collettiva nazionale; cfr. art. 1 protocollo d'intesa del 12 gennaio 2005, in atti), avente il compito di "garantire modalità di rilevazione certe ed obiettive", di certificare i dati e di risolvere eventuali controversie (commi 8-11).

2.2. La legge attribuisce dunque all'Aran un potere di ammissione, il cui esercizio presuppone il mero riscontro della media tra il "dato associativo" e il "dato elettorale" relativi alle organizzazioni sindacali nei singoli comparti.

Non vi è dubbio allora che ciascuna organizzazione (e relativa confederazione, in virtù del citato art. 43, comma 2) vanti un interesse concreto e attuale a conoscere tanto il "totale delle deleghe rilasciate" quanto il "totale dei voti espressi" nelle elezioni delle r.s.u., perché è soltanto attraverso questi elementi che essa sarà in grado di verificare la correttezza della statuizione dell'Aran di riconoscere o meno la "rappresentatività" per un dato ambito contrattuale.

Allo stesso modo, ritiene il Collegio che la pretesa conoscitiva degli interessati possa riguardare così le "schede di rilevazione delle deleghe risultanti al 31.12.2004" come i "verbali elettorali delle elezioni per le RSU 2004", vale a dire i documenti che recano gli elementi fattuali posti a base delle determinazioni sull'ammissione, non potendo l'esibizione degli stessi venire esclusa per le ragioni di carattere generale invocate dall'amministrazione.

Ed invero:

A) Cominciando dal "dato associativo", nella relazione del 26 novembre 2007 inviata alla Commissione per l'accesso (all. 4 amm.) l'Aran ha segnalato l'esigenza di tutelare la riservatezza dei dipendenti tanto delle amministrazioni di piccola e media dimensione (quali, ad esempio, i comuni che hanno un solo dirigente in servizio), rispetto alle quali la rilevazione, ancorché numerica, delle deleghe consentirebbe di individuare il "dato sensibile" del nome degli affiliati alle singole sigle sindacali, quanto delle amministrazioni più grandi (come ad esempio i ministeri e le agenzie fiscali), per le quali si porrebbe un'analoga esigenza alla luce della circostanza che le operazioni di raccolta si espleterebbero su scala provinciale.

Al riguardo il Collegio, ricordato che le istanti intendono visionare soltanto le schede relative ai comparti dei Ministeri e delle Agenzie fiscali (ciò che fa dubitare dell'astratta correttezza dell'argomentazione dell'intimata, forse spendibile solo per gli enti di minori dimensioni), non può che rilevare la genericità (oltre che la mancata dimostrazione) dell'assunto circa la scarna consistenza organica, a livello provinciale, di amministrazioni (ministeri e agenzie fiscali) notoriamente dotate di amplissime dotazioni di personale.

Più in generale, può riconoscersi come l'inconveniente sottolineato dall'intimata sia insito nella stessa attività di rilevazione delle deleghe (si pensi ad esempio al caso - improbabile, ma non di impossibile verificazione - di dipendenti tutti affiliati a una medesima sigla); ciò che risulta dalla stessa circolare Aran in materia (17 novembre 2004, n. 8453, pubbl. in G.U. 16 dicembre 2004, n. 294), nella parte in cui stabilisce che "a tutela del diritto alla segretezza e riservatezza devono essere inviati esclusivamente dati numerici in modo che gli stessi non possano rappresentare elementi identificativi dei dipendenti che hanno sottoscritto la delega".

Questa cautela appare peraltro sufficiente a garantire la sfera di riservatezza dei terzi (non vertendosi certamente nell'ipotesi di cui all'art. 60 d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, che tra i "dati sensibili" menziona unicamente a quelli "idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale"), di talché non sembra necessario procedere al consueto bilanciamento tra contrapposti interessi che il giudice è tenuto ad effettuare allorché l'accesso sia, come nella specie, preordinato all'esercizio del diritto alla difesa giurisdizionale (cfr. art. 24, ult. co., l. n. 241/90).

Questa soluzione sembra del resto pienamente in linea con la chiara prescrizione dell'art. 43, comma 12, d.lgs. n. 165/01 cit., a mente del quale "a tutte le organizzazioni sindacali vengono garantite adeguate forme di informazione e di accesso ai dati, nel rispetto della legislazione sulla riservatezza delle informazioni" (ex l. n. 675 del 1996).

B) Quanto al "dato elettorale", l'Aran ha (incontestatamente) affermato (sempre nella citata relazione per la Commissione) che i verbali elettorali sono stati affissi per cinque giorni all'albo di ogni singola amministrazione e sono stati consegnati alle oo.ss. "nella loro interezza" da parte delle commissioni elettorali ("i cui componenti sono esclusivamente di nomina sindacale", mentre l'Agenzia si limita a trasmettere gli esiti elettorali in un "file in formato excel").

A fronte di tali allegazioni le ricorrenti, muovendo dal rilievo che i destinatari di detta consegna sarebbero soltanto le oo.ss. "che hanno presentato le liste all'amministrazione" (v. pag. 20 ric., ove si menziona la circ. Aran 2 luglio 2004, n. 5194, par. 10), hanno replicato di essere in possesso soltanto dei verbali delle amministrazioni nelle quali esse stesse hanno presentato liste di propri candidati, ma "non del complesso dei verbali di tutti i seggi in cui si sono svolte le elezioni R.S.U.".

Questo assunto consente allora di disattendere la relativa pretesa di esibizione, dal momento che le ricorrenti sono (o comunque dovrebbero essere) a conoscenza delle singole articolazioni dell'amministrazione in cui hanno presentato propri candidati e dunque sono (o dovrebbero essere) in grado di indicare specificamente i verbali di cui non hanno la disponibilità (ossia quelli recanti gli esiti delle consultazioni cui esse o le oo.ss. loro affiliate non hanno preso parte).

Il mancato rispetto dell'indicato onere di specificazione comporta pertanto che l'istanza di accesso incorra nella preclusione di cui all'art. 24, comma 3, l. n. 241/90, risultando effettivamente preordinata, come giustamente affermato dalla resistente Commissione nell'impugnato provvedimento decisorio, "ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni".

2.3. Per quanto sin qui osservato, ritiene il Collegio che non sussista alcuna ragione per negare, con riguardo ai comparti dei Ministeri e delle Agenzie fiscali, l'accesso alle "schede di rilevazione delle deleghe risultanti al 31.12.2004" relative alle altre sigle sindacali, giacché la comunicazione di dette informazioni:

a) risponde a un interesse attuale delle ricorrenti, attenendo alla verifica del superamento del discrimen stabilito dalla legge per accedere ai tavoli contrattuali;

b) è strumentale alla difesa di una situazione giuridicamente tutelata; a mente dell'art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990 "deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici", e non vi è dubbio che le ricorrenti abbiano evidenziato in modo chiaro il collegamento della domanda di accesso con una loro situazione giuridicamente rilevante (si ricorda che la legittimazione all'accesso ai documenti amministrativi è consentita a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti e indiretti anche nei suoi confronti);

c) è inidonea a ledere un eventuale interesse alla riservatezza di terzi, per il che si appalesa ingiustificata la risposta soprassessoria dell'Aran, concretante un ingiustificato arresto del procedimento (potendo essere al contempo disattesa l'eccezione di omessa integrazione del contraddittorio formulata dalla difesa erariale).

3. In conclusione, il ricorso è fondato nei sensi appena esposti. Va pertanto ordinato all'Aran di esibire le indicate "schede di rilevazione delle deleghe al 31.12.2004" non riguardanti le ricorrenti o le oo.ss. ad esse affiliate.

La novità delle questioni affrontate permette di ravvisare giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso per quanto di ragione e, per l'effetto, ordina l'esibizione della documentazione richiesta nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Autorità amministrativa.