Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione I
Sentenza 11 giugno 2015, n. 890

Presidente: Pozzi - Estensore: Cacciari

FATTO E DIRITTO

1. La Società Agricola Semplice è proprietaria di un complesso immobiliare sito nel Comune di Serravalle Pistoiese all'interno del quale sono stati realizzati un tratto di strada provinciale e l'ampliamento di una strada comunale. Il procedimento è stato attivato e gestito dalla Provincia di Pistoia che con deliberazione giuntale 24 ottobre 2001, n. 185, ha approvato il progetto definitivo; a seguito della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, con determinazione dirigenziale 8 maggio 2003, n. 580 ha stabilito i termini per l'inizio e la conclusione dei lavori e delle espropriazioni, rispettivamente, in sei e trentasei mesi.

Con successiva determinazione dirigenziale 12 maggio 2003, n. 593, è stata decretata l'occupazione d'urgenza dei terreni necessari alle opere, che sono poi state realizzate, senza però che nel periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità venisse emanato il provvedimento di esproprio.

Con ricorso notificato il 27 aprile 2012 e depositato il 14 maggio 2012, rubricato sub R.g. n. 682/2012, il sig. Paolo M. in qualità di legale rappresentante della suddetta società ha chiesto che la Provincia di Pistoia ed il Comune di Serravalle siano condannati alla restituzione del terreno con remissione in pristino nonché al risarcimento dei danni; in via subordinata, per l'ipotesi in cui fosse disposta l'acquisizione sanante dei terreni, che gli stessi siano condannati al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali patiti per l'occupazione illecita.

Si è costituito il Comune di Serravalle Pistoiese eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva poiché non avrebbe partecipato in alcun modo al procedimento espropriativo di cui si tratta e per quanto riguarda la viabilità comunale, l'ampliamento di una sede stradale è stato effettuato dalla Provincia di Pistoia che non gli ha trasferito la nuova viabilità realizzata.

Si è costituita la Provincia di Pistoia chiedendo l'inammissibilità e, comunque, il rigetto del ricorso nel merito.

2. La Provincia di Pistoia, con deliberazione consiliare 12 dicembre 2013, n. 181, e determinazione dirigenziale 17 dicembre 2013, n. 1334, ha disposto l'acquisizione sanante dei terreni utilizzati per realizzare le opere sopra riferite. Anche tale provvedimenti sono stati impugnati con successivo ricorso, notificato il 12 febbraio 2014 e depositato il 27 febbraio 2014 e rubricato sub R.g. n. 363/2014.

Con primo motivo la ricorrente lamenta incompetenza della Provincia quanto ai terreni costituenti ampliamento della strada comunale poiché, a suo dire, erano compresi nel patrimonio del Comune di serra valle Pistoiese cui quindi competeva disporne l'acquisizione sanante.

Contesta inoltre la quantificazione dell'indennizzo effettuata dalla Provincia medesima. A suo dire, questa avrebbe dovuto corrispondere la somma pari al valore del bene come calcolato secondo la normativa in tema di espropriazione perché diversamente opinando, si creerebbe una disparità ingiustificata tra il procedimento legittimo e quello in sanatoria a favore di quest'ultimo. Inoltre lamenta che la Provincia non avrebbe potuto portare in detrazione, come invece ha fatto, le somme corrisposte per la distruzione delle piantagioni esistenti sul terreno.

Chiede inoltre le somme per il mancato godimento dei fondi a causa dell'occupazione senza titolo e per il pregiudizio non patrimoniale sofferto, con interessi dal momento di messa in mora, ed anche le somme corrispondenti al maggior danno ex art. 1124 c.c.

Si è costituito il Comune di Serravalle Pistoiese eccependo difetto di legittimazione passiva poiché non avrebbe partecipato in alcun modo al procedimento espropriativo di cui si tratta e per quanto riguarda la viabilità comunale, l'ampliamento di una sede stradale è stato effettuato dalla Provincia di Pistoia che non gli ha trasferito la nuova viabilità realizzata.

Si è costituita anche la Provincia di Pistoia eccependo difetto di giurisdizione a favore del Giudice Ordinario con riguardo alle pretese economiche avanzate dalla ricorrente e replicando, quanto all'acquisizione dei terreni utilizzati per ampliare la strada comunale, di essere stata sin dall'approvazione del progetto il soggetto attuatore dell'opera pubblica e autorità espropriante, sicché legittimamente le sarebbe spettata anche la competenza ad emanare il provvedimento di acquisizione sanante.

3. L'attuale ricorrente ha anche proposto ricorso innanzi all'Autorità Giudiziaria Ordinaria chiedendo la determinazione giudiziale sia dell'indennità di occupazione legittima, che del giusto indennizzo spettante per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale sofferto a seguito dell'acquisizione sanante, oltre interessi legali e compensativi.

4. Infine, con determinazione dirigenziale 3 giugno 2014, n. 611, la Provincia di Pistoia ha disposto di integrare la somma che intende attribuire alla ricorrente includendovi l'indennità di occupazione legittima. Tale provvedimento è stato impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, notificato il 22 settembre 2014 e trasmesso al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti l'8 ottobre 2014. A seguito di opposizione, il giudizio è stato trasposto innanzi a questo Tribunale Amministrativo con atto di costituzione notificato il 2 dicembre 2014 e depositato il 23 gennaio 2015, rubricato sub R.g. n. 2141/2014.

All'udienza del 6 maggio 2015 le cause sono state trattenute in decisione.

5. In via preliminare i ricorsi devono essere riuniti per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

6. La trattazione deve prendere le mosse dal ricorso sub R.g. n. 363/2014 rivolto avverso l'acquisizione sanante, poiché su questo provvedimento si concentra l'interesse attuale della ricorrente.

6.1. Deve essere respinto il primo motivo di gravame poiché il Comune di Serravalle non ha svolto alcun ruolo nella procedura contestata. I terreni per l'ampliamento della strada comunale sono stati espropriati dalla Provincia la quale, poi, non gli ha consegnato il tratto stradale realizzato. Queste circostanze non sono contestate e stando così le cose, deve ritenersi che la Provincia fosse competente all'emanazione del provvedimento de quo poiché era identificabile quale "autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio..." cui l'art. 42-bis, comma 1, del d.P.R. n. 327 riconosce il potere di disporre l'acquisizione sanante. Il primo motivo di gravame deve quindi essere respinto e deve essere estromesso dal processo il Comune di Serravalle, per difetto di legittimazione passiva.

6.2. Il ricorso, nella parte restante, contesta la quantificazione dell'indennizzo per l'ablazione effettuata dalla Provincia di Pistoia e a tale proposito, deve essere preliminarmente scrutinata l'eccezione di difetto di giurisdizione formulata da quest'ultima.

Il Collegio non ignora che esistono orientamenti diversificati in ordine all'individuazione del giudice competente a conoscere le controversie concernenti l'indennizzo previsto per l'ablazione disposta ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327.

Secondo un primo orientamento esso costituisce un risarcimento del danno cagionato da fatto illecito della Pubblica Amministrazione, con la conseguenza che le relative controversie rientrano a pieno titolo nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di liti intorno ad una pretesa qualificabile come risarcimento dei danni conseguenti ad un cattivo uso del potere espropriativo, al quale sopravvive l'esigenza dell'Amministrazione di (continuare a) trattenere il bene in considerazione della perdurante utilizzazione dello stesso nell'interesse pubblico. In tale ottica, quello di cui all'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 sarebbe un potere "rimediale", debitore dell'originario errore nell'esercizio del potere. Tale natura rimediale rispetto alla pregressa illegittimità si ripercuoterebbe sul modo in cui il (cosiddetto) indennizzo conseguente all'acquisizione sanante è disciplinato dal legislatore, essendo proiettato non al futuro in vista dell'ablazione del bene ma, al contrario, connesso all'illecito pregresso. La mancanza di un preventivo titolo idoneo, in questa concezione, priverebbe di giustificazione il sacrificio della posizione proprietaria del singolo sicché, in via eccezionale, l'equilibrio verrebbe ripristinato a posteriori garantendo il totale ed integrale ristoro del sacrificio, ivi compreso quello non patrimoniale derivante dalla autoritativa sottrazione della proprietà (C.d.S., IV, 3 marzo 2014, n. 993; 5 marzo 2015, n. 1114). Questa funzione riparatoria dell'illecito assegnata al (cosiddetto) indennizzo ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 determinerebbe la sua inclusione nella categoria del risarcimento, con conseguente devoluzione al giudice amministrativo delle controversie sulla sua quantificazione.

Anche se, indubbiamente, è vero che il provvedimento di acquisizione sanante interviene a porre rimedio ad una situazione di illiceità provocata dalla stessa amministrazione, tuttavia il Collegio non concorda con la ricostruzione sopradescritta, così reputando di aderire al secondo orientamento, per il quale la somma che l'Autorità espropriante deve corrispondere a seguito dell'acquisizione ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327, viene corrisposta a titolo indennitario per ristorare i danni conseguenti a un fatto lecito, e non a titolo risarcitorio (C.d.S., IV, 4 settembre 2013, n. 4445; T.A.R. Toscana, I, 22 luglio 2013, n. 1145).

Il risarcimento del danno consegue all'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa (o al mancato esercizio di quella obbligatoria), ai sensi dell'art. 30, c.p.a., ma nel caso di specie siamo di fronte ad un atto emanato secondo legge. Il punto debole della teoria risarcitoria sopradescritta risiede nella circostanza che ricollega all'agire illecito dell'amministrazione anche il rimedio finale previsto dall'art. 42-bis (ritenuto recentemente legittimo da Corte cost. n. 71/2015), consistente nell'emanazione del provvedimento di acquisizione sanante. Questo non è affatto illegittimo (nella configurazione legislativa) rendendo invece conforme a legge una vicenda che, dal momento di scadenza del termine dell'occupazione legittima, è divenuta illecita. Si vuole dire che l'oggetto del contendere nella presente controversia non è il complessivo operato pregresso, contra jus, dell'Amministrazione Provinciale intimata, bensì il provvedimento di acquisizione sanante che essa ha emanato e di cui, con la reiezione dell'unico motivo tendente a contestare l'esercizio del potere amministrativo, è assodata la legittimità in concreto. La vicenda pubblicistica finisce a questo punto, con l'acclaramento della legittimità del provvedimento di acquisizione sanante, e nello stesso punto cessa la giurisdizione amministrativa poiché la giurisdizione esclusiva in materia trova il proprio limite nella determinazione e corresponsione dell'indennità conseguente all'adozione di atti espropriativi o ablativi.

Una volta verificata la legittimità del provvedimento acquisitivo emesso dalla Provincia di Pistoia, non vi è più luogo a giudicare sul potere esercitato da quest'ultima e i motivi di ricorso di cui ora si discute, sui quali è formulata l'eccezione di difetto di giurisdizione, riguardano unicamente questioni indennitarie rispetto alle quali la ricorrente vanta un diritto soggettivo. Esse pertanto debbono essere conosciute dall'autorità Giudiziaria Ordinaria come previsto dalla norma di cui all'art. 133, comma 1, lett. g), del c.p.a.

Il ricorso, per questa parte, deve quindi essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e le parti vengono rimesse avanti al Giudice Ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 11 c.p.a.

7. Deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione anche il ricorso sub R.g. n. 2141/2014. Il provvedimento ivi impugnato, ossia la determinazione dirigenziale della Provincia di Pistoia 3 giugno 2014, n. 611, ha rettificato la determinazione n. 1344/2013 includendovi la voce relativa all'indennità di occupazione legittima e le contestazioni della ricorrente riguardano esclusivamente questioni indennitarie la cui cognizione, ex art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. indubitabilmente spetta al Giudice Ordinario avanti al quale le parti sono rimesse, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 11 c.p.a.

8. Il ricorso sub R.g. n. 682/2012 deve essere respinto.

Acclarata la legittimità degli atti con cui la Provincia ha disposto l'acquisizione sanante dei terreni della ricorrente, segue che la domanda restitutoria dalla stessa formulata con il gravame in trattazione deve essere rigettata, poiché mediante tali provvedimenti i suoi terreni sono stati legittimamente acquisiti dalla Provincia stessa.

9. In conclusione, il Comune di Serravalle deve essere estromesso dal processo; il ricorso R.g. n. 363/2014 deve essere in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile con rimessione delle parti al Giudice Ordinario ex art. 11 c.p.a.; il ricorso sub R.g. n. 2141/2014 deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione con rimessione delle parti al Giudice Ordinario ex art. 11 c.p.a., e deve essere respinto il ricorso sub R.g. n. 682/2012.

Le spese processuali possono essere integralmente compensate tra le parti attesa la complessità della fattispecie e le incertezze giurisprudenziali in ordine all'individuazione del plesso giurisdizionale competente a giudicare sulle liti indennitarie ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce ed estromette dal processo il Comune di Serravalle; in parte respinge e in parte dichiara inammissibile il ricorso R.g. n. 363/2014; dichiara inammissibile il ricorso sub R.g. n. 2141/2014 e respinge il ricorso sub R.g. n. 682/2012. Rimette le parti al Giudice Ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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