Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 1° ottobre 2015, n. 4598

Presidente: Maruotti - Estensore: Tarantino

FATTO E DIRITTO

1. L'odierno appellante adiva il TAR per la Basilicata al fine di ottenere l'annullamento:

- del verbale delle operazioni dell'Ufficio centrale elettorale a seguito del turno di ballottaggio del 9 giugno 2014 per l'elezione diretta del Sindaco e del Consiglio comunale di Potenza, nella parte in cui non si era proceduto all'assegnazione del premio di maggioranza alle liste collegate con il candidato Sindaco risultato eletto, essendosi, invece, proceduto alla proclamazione alla carica di consigliere comunale di candidati in liste non collegate al Sindaco eletto;

- di ogni altro atto preordinato, antecedente, susseguente, connesso e consequenziale con il predetto verbale;

e, ove occorra, l'annullamento in parte qua della delibera del consiglio comunale di Potenza dell'8 luglio 2014 di convalida dell'elezione a consigliere comunale dei controinteressati.

2. Il primo giudice respingeva entrambi i motivi di ricorso, qualificando il secondo come mera applicazione della prima doglianza, evidenziando che il comma 10 dell'art. 73 del TUEL dovesse interpretarsi nel senso che la proclamazione del Sindaco che avvenga al secondo turno comporta - in favore della lista o del gruppo di liste ad egli collegate che non abbia già conseguito almeno il 60% cento dei seggi consiliari - l'attribuzione del premio di maggioranza esclusivamente a condizione che al primo turno nessun'altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia già superato, in quello stesso turno, il 50% dei voti validi.

Di conseguenza le censure di esercizio "sviato", illogico, non motivato, del potere da parte dell'Ufficio elettorale venivano respinte, poiché la mancata attribuzione del premio di maggioranza in favore del candidato Sindaco De Luca all'esito del citato turno di ballottaggio rappresentava l'effetto dell'applicazione vincolata della legge.

Allo stesso modo il TAR valutava come manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale del citato art. 73, comma 10, argomentando sulla base delle indicazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale 4 marzo 1996, n. 107.

3. L'odierno gravame lamenta l'erroneità della sentenza di primo grado, in ragione del fatto che:

a) non avrebbe fatto corretta applicazione del principio giurisprudenziale espresso nella pronuncia di questo Consiglio, n. 1269/2011, secondo il quale il comma 10 dell'art. 73 del d.lgs. 267/2000 avrebbe configurato un sistema teso a garantire un ampio margine di governabilità negli enti locali anche nel caso in cui il sindaco ottenga un solo voto in più dei suoi concorrenti. Ed, infatti, in caso di ballottaggio occorrerebbe tenere in considerazione gli apparentamenti delle liste posti in essere dopo il primo turno, ed, inoltre, il comma 4 del citato art. 73 prevedrebbe che in caso di secondo turno di votazioni la suddivisione dei seggi andrebbe operata sulla base del risultato elettorale conseguito dopo il turno di ballottaggio. L'intenzione del legislatore di consentire un'ampia governabilità sarebbe, invece, contraddetta se i seggi venissero assegnati sulla base del risultato elettorale del primo turno a consiglieri collegati al candidato sconfitto in sede di ballottaggio. La pronuncia di prime cure non avrebbe correttamente interpretato la motivazione della sentenza della Corte costituzionale n. 107/1996, secondo la quale il principio di governabilità dell'ente locale, benché non costituisca un valore assoluto, può essere apprezzato discrezionalmente dal legislatore quale esigenza perseguibile a scapito del sistema proporzionale. In questo senso la giurisprudenza del Consiglio di Stato avrebbe chiarito come il comma 10 del citato art. 73 abbia voluto disporre un ampio margine di governabilità dell'ente locale, sicché il turno di ballottaggio non sarebbe stato previsto solo come modalità di elezione diretta del Sindaco, ma anche come metodo per la composizione dei consigli comunali. In questo senso sarebbe anche la sentenza della Corte cost. n. 275/2014, che evidenzierebbe il cambiamento di prospettiva nel turno di ballottaggio, poiché l'impossibilità di un voto disgiunto valorizzerebbe il collegamento, giustificando l'effetto di trascinamento, che consentirebbe l'attribuzione alla lista collegata al Sindaco del premio di maggioranza del 60% dei seggi consiliari;

b) con altra doglianza viene censurata la sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso, ritenendolo applicazione concreta del primo motivo di ricorso, sicché accertata l'infondatezza del primo ha concluso per l'infondatezza anche del secondo. A giudizio dell'appellante, infatti, l'Ufficio centrale elettorale avrebbe dovuto motivare in ordine all'attribuzione del premio di maggioranza, che sarebbe comunque avvenuto in modo non conforme alla disciplina legislativa.

4. Costituitisi in giudizio, i signori Savino Giannizzari e Gianpaolo Caretta hanno chiesto la conferma della sentenza di primo grado.

5. L'appello è infondato e va respinto.

Premesso che le doglianze da esaminare sono quelle già proposte con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado che vanno a definire il thema decidendi, senza poter essere ulteriormente dilatate in secondo grado, occorre chiarire che nella fattispecie in esame, come correttamente rilevato dal TAR, al primo turno elettorale le liste collegate al candidato Sindaco Luigi Petrone, sconfitto nel turno di ballottaggio, hanno riportato una percentuale di voti superiore alla soglia del 50%, circostanza quest'ultima non adeguatamente valorizzata nel gravame in esame, che in questo modo sostiene la presenza di un orientamento di questo Consiglio favorevole alla sua tesi che, proprio in ragione di questo evento non può, invece, utilmente essere invocato.

In sede di ballottaggio occorre rammentare come il signor Petrone non fosse eletto alla carica di Sindaco, risultando vincitore il candidato Sindaco Dario De Luca.

La disciplina di riferimento per l'elezione del Sindaco nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è contenuta nell'art. 73, d.lgs. 267/2000, il cui comma 10 dispone che: «Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreché nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi. Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreché nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate al primo turno abbia già superato nel turno medesimo il 50 per cento dei voti validi».

Questo articolo disciplina sia il caso in cui il candidato Sindaco sia eletto al primo turno, sia il caso in cui risulti necessario procedere al turno di ballottaggio.

Nella prima ipotesi il 60 per cento dei seggi viene assegnato al candidato Sindaco che abbia riportato almeno il 40 per cento dei voti validi, sempre che nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi.

Nella seconda ipotesi, invece, il premio del 60 per cento viene assegnato a condizione che non sia già stato conseguito almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio e nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate al primo turno abbia già superato nel turno medesimo il 50 per cento dei voti validi.

6. Una corretta esegesi della disposizione in esame attorno alla quale ruota l'intero appello non può prescindere dalle indicazioni offerte dalla Corte costituzionale nelle pronunce n. 107/1996 e n. 275/2014.

La prima delle citate sentenze ha affrontato la questione della legittimità costituzionale dell'abrogato art. 7, comma 6, l. 81/1993, esaminando le censure di costituzionalità formulate avverso il diverso operare del meccanismo del premio di maggioranza nel primo turno e nel turno di ballottaggio. Nel primo turno, che si concluda con l'elezione diretta del Sindaco che consegua la maggioranza assoluta dei voti, la Corte ha valutato in linea con i principi costituzionali il meccanismo che consente l'elezione di un Sindaco collegato a liste che non ottengano la maggioranza assoluta, ritenendo che ricada nella discrezionalità del legislatore ordinario prevedere un voto disgiunto, che nell'ipotesi appena descritta costringa il Sindaco a ricercare quella maggioranza consiliare, non raggiunta nelle urne, all'interno, invece, del Consiglio comunale.

Del pari costituzionalmente legittimo è stato qualificata la modesta correzione, operante nel caso di elezione che si concluda al primo turno, rappresentata da un premio di maggioranza sia pure con le condizioni previste dal citato art. 7.

Nel turno di ballottaggio, invece, la Corte precisa che: «Non c'è più la possibilità di voto disgiunto, perché si vota soltanto il candidato sindaco collegato ad una o più liste. L'elettore quindi non può più esprimere il consenso al candidato, contemporaneamente, però, bocciando il collegamento dal medesimo prescelto: la sua manifestazione di volontà è necessariamente unica e quindi più non sussiste alcun ostacolo intrinseco a valorizzare il collegamento - nuovamente espresso in questo secondo turno mediante l'abbinamento grafico tra il nome del candidato sindaco ed i simboli delle liste a lui collegate - al fine di introdurre un più rigido effetto di trascinamento attribuendo alla lista collegata al sindaco la maggioranza assoluta dei seggi nella percentuale del 60% come premio di maggioranza. Salva solo in questo caso l'ipotesi del già avvenuto conseguimento, nel primo turno, della maggioranza assoluta da parte di una lista non collegata al sindaco, eccezione questa che rappresenta la residua proiezione, anche nel turno di ballottaggio, dell'esigenza di tener conto del voto disgiunto».

La ratio di tale sistema è da rinvenire nell'esigenze di riparare situazioni nelle quali il voto si presenta frammentato attraverso meccanismi però che devono contemperare il principio di rappresentatività con quello di governabilità dell'ente locale.

Così nel caso in cui una lista abbia già conseguito la maggioranza assoluta al primo turno, ma ciò non abbia riportato all'elezione diretta del Sindaco, il legislatore intende favorire forme di aggregazione del voto, senza però giungere a porre nel nulla l'indicazione elettorale espressa al primo turno in modo così consistente, da far guadagnare ad una lista la maggioranza assoluta dei seggi consiliari.

In definitiva, la governabilità non si pone quale esigenza assoluta del sistema e ciò secondo la citata pronuncia del giudice delle leggi è dimostrato «dall'ipotesi, che può verificarsi e della cui legittimità non si dubita, della maggioranza assoluta conseguita (al primo turno) dalla lista contrapposta, o comunque non collegata, al candidato eletto sindaco. In questo caso (in cui il rischio della c.d. "ingovernabilità" è massimo) il sindaco, salva la facoltà di dimettersi così provocando lo scioglimento del consiglio, deve convivere con una maggioranza a sé contrapposta; ma ciò è conseguenza della divaricazione del consenso espresso dall'elettorato con il voto disgiunto, divaricazione, che il legislatore intende rispettare per non premiare (se non proprio penalizzare, come si è prima ricordato: paragrafo 2.2) il sindaco che si è collegato alla lista che non riscuote sufficienti consensi».

6.1. La sentenza n. 275/2014 della Corte costituzionale ha rilevato la legittimità costituzionale dell'art. 87, comma 1, lett. h), del decreto del Presidente della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 1° febbraio 2005, n. 1/L, disposizione quest'ultima che disciplina l'elezione dei Comuni trentini al di sopra dei 3.000 abitanti.

La disciplina ivi contenuta, però, si differenzia significativamente per quanto rileva nel presente giudizio rispetto a quella contenuta nel comma 10 dell'art. 73 t.u.e.l., dal momento che la legislazione regionale non prevede il voto disgiunto, che è invece ammesso dal t.u.e.l., e, a differenza di quella statale, ha introdotto una clausola che fissa, in ogni caso, a non più del 70 per cento la quota di seggi assegnati alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato eletto sindaco. La mancata previsione del voto disgiunto fa sì che, nella legislazione trentina, fa sì che non vi sia bisogno, in Trentino-Alto Adige, di escludere l'assegnazione del premio di maggioranza nel caso in cui un'altra lista o gruppo di liste abbia già superato, al primo turno, il 50 per cento dei voti validi, secondo quanto disposto dal medesimo art. 73, comma 10, del t.u.e.l.

Pertanto, le considerazioni svolte dalla Corte cost. nella sentenza n. 275/2014 sono in linea di continuità con il proprio precedente del 1996, che risulta, peraltro, espressamente citato ed appaiono chiaramente in contrasto con la tesi sostenuta dall'odierno appellante.

7. Da ciò deriva che non risulta fondata la tesi sostenuta nell'odierno gravame e che se accolta vanificherebbe quell'equilibrio tra principio di rappresentatività e di governabilità individuato dal legislatore nel porre dei limiti all'attribuzione del premio di maggioranza e che la Corte costituzionale ha ritenuto costituzionalmente legittimo.

Peraltro, questo Consiglio con la sentenza n. 4680/2013 ha rilevato che rientra nella discrezionalità del legislatore - per la disciplina delle elezioni locali - bilanciare l'interesse alla rappresentanza politica e quello alla governabilità, alla luce dei possibili rapporti tra il candidato sindaco e le liste ad esso collegate.

8. Quanto al secondo motivo di gravame, chiarito che lo stesso viene esaminato nei soli limiti nei quali è stato rappresentato in prime cure, appare evidente che esso sia infondato, poiché da un lato nessun obbligo di motivazione incombe sull'Ufficio centrale elettorale, che applica un metodo aritmetico assolutamente vincolato nell'effettuare la proclamazione degli eletti, dall'altro la censura inerente i presunti errori in cui sarebbe incorso l'suddetto Ufficio nella proclamazione poggia sulla tesi dell'appellante del modo di operare del premio di maggioranza, che è stata ritenuta infondata.

Sicché è del tutto infondata anche la censura di esercizio sviato ed illogico del potere in capo all'Ufficio centrale elettorale.

9. L'appello deve, quindi, essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e, poste a carico dell'appellante, sono liquidate in complessivi euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, dei quali 1.500,00 (millecinquecento/00) euro in favore delle parti difese dall'avvocato Gianpaolo Carretta e 1.500,00 (millecinquecento/00) euro in favore delle parti difese dagli avvocati Arnaldo Lomuti, Michele Riccio, Mattia Crucioli.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 171 del 2015, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Le spese del secondo grado sono regolate come in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.