Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 4 gennaio 2016, n. 2
Presidente: Barra Caracciolo - Estensore: Lageder
FATTO E DIRITTO
1. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per la Lombardia dichiarava inammissibile, per carenza di interesse, il ricorso n. 1063 del 2013, proposto dalle imprese UNICA RETI s.p.a., AMIR s.p.a. e Società Italiana di Servizi - S.I.S. s.p.a. - nella loro qualità di società a capitale interamente pubblico, proprietarie delle reti e degli impianti afferenti al servizio idrico integrato (non anche gestori del servizio) - avverso la deliberazione dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas (AEEG) n. 585/2012/R/IDR del 28 dicembre 2012 ed il relativo allegato 'A', con la quale era stato approvato il metodo tariffario transitorio (MTT) per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato per gli anni 2012 e 2013, censurata con particolare riguardo all'art. 14, comma 2, del menzionato allegato, disciplinante il parametro tariffario riferito al «valore lordo delle immobilizzazioni di terzi».
Il T.a.r., a suffragio della declaratoria di carenza di un interesse attuale, personale e concreto a ricorrere in capo alle società ricorrenti, osservava quanto segue:
- le ricorrenti, per loro stessa ammissione, erano società a capitale interamente pubblico, proprietarie delle reti e degli impianti afferenti al servizio idrico integrato come definito dall'art. 141, comma 2, d.lga. n. 152 del 2006, costituenti beni demaniali ai sensi del successivo art. 143, ma non anche gestori del servizio;
- secondo l'art. 153 d.lgs. n. 152 del 2006, le infrastrutture di cui al citato art. 143 erano affidate in concessione d'uso gratuita al gestore del servizio idrico integrato per tutta la durata della gestione, con assunzione da parte di quest'ultimo dei relativi oneri;
- a norma dell'art. 154, comma 5, d.lgs. n. 152 del 2006, la tariffa era applicata dai soggetti gestori, i quali provvedevano alla relativa riscossione a titolo di corrispettivo del servizio svolto dai medesimi;
- l'impugnato art. 14, comma 2, dell'allegato 'A' alla deliberazione dell'AEEG n. 585/2012 concerneva i criteri per la valorizzazione delle immobilizzazioni di proprietà di soggetti diversi dal gestore, nell'ambito del complesso sistema introdotto dall'AEEG per la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, applicate dai gestori del servizio e non dai proprietari delle reti;
- non era, dunque, dato comprendere, quale utilità concreta le società ricorrenti potessero trarre dall'eventuale accoglimento dell'impugnazione della disciplina tariffaria, né le stesse erano state in grado di spiegare «come l'ipotetica inidoneità della tariffa alla copertura dei costi possa arrecare un danno diretto ed immediato al proprietario degli impianti, per i quali la legge prevede - fra l'altro - la concessione in uso gratuito ai gestori» (v. così, testualmente, l'impugnata sentenza);
- né i criteri per la valorizzazione delle immobilizzazioni, previsti dall'impugnato art. 14 del citato allegato 'A', incidevano sui valori da attribuire agli stessi immobili nei bilanci delle società, assoggettati ai comuni criteri civilistici.
2. Avverso tale sentenza interponevano appello le originarie ricorrenti, deducendo l'erronea declaratoria del difetto dell'interesse a ricorrere in capo ad esse appellanti, da ritenersi per contro titolari di un interesse attuale, personale e concreto ad impugnare i criteri per la determinazione della tariffa transitoria stabiliti in relazione alla componente tariffaria contemplata dagli artt. 8 e 14 dell'allegato 'A' della deliberazione AEEG n. 585/2012, in quanto:
- la stessa deliberazione impugnata, nella parte in cui comprendeva quale componente tariffaria il valore da attribuire ad impianti e reti, con criteri inidonei a garantirne l'effettiva valorizzazione, per un verso, legittimerebbe le società proprietarie «a percepire dal gestore il costo per l'uso delle loro infrastrutture», e, per altro verso, comporterebbe «riflessi immediati e diretti sulle immobilizzazioni stesse in termini di attribuzione del relativo valore» (v. così, testualmente, il ricorso in appello), con conseguente interesse ad impugnare detti criteri da parte delle società proprietarie delle reti ed infrastrutture di cui sopportavano i costi;
- opinando diversamente, «le appellanti verrebbero onerate dei costi per la manutenzione e l'adeguamento delle reti di cui sono titolari, in luogo del gestore, senza avere alcuna remunerazione in sede tariffaria, invece percepita dal gestore» (v. p. 11 del ricorso in appello);
- in altri termini, «la corretta valorizzazione delle immobilizzazioni e, quindi, l'appropriato valore delle infrastrutture idriche pubbliche riportato in tariffa, comprende oneri finanziari, fiscali e le quote di restituzione dell'investimento ovvero costi direttamente riferibili e sopportati dai titolari delle reti e degli impianti, non già del soggetto gestore del SII che li ha in concessione d'uso» (v. p. 13 del ricorso in appello);
- pertanto, «la tariffa, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR per la Lombardia circa la concessione d'uso gratuita di reti e impianti al gestore, dovendo coprire tutti i costi del servizio, deve anche prevedere una componente per i costi di investimento che sono quelli presenti nei bilanci dei terzi proprietari delle infrastrutture, società di capitali a partecipazione pubblica quali le odierne appellanti» (v. p. 16-17 del ricorso in appello);
- «La parte della delibera impugnata non attiene al corrispettivo per la concessione d'uso dei beni delle ricorrenti ai gestori che è e rimane gratuita, bensì a quella parte dell'art. 14, laddove nella formulazione testuale della delibera, malamente riconosceva il valore lordo delle immobilizzazioni di terzi. L'interesse all'impugnativa dell'erronea determinazione di questo valore, che ha originato l'attuale ricorso, deriva dal successivo art. 27 il quale riconosce, sul valore lordo delle immobilizzazioni di terzi (cioè le ricorrenti appellanti quali società di capitali a totale partecipazione pubblica), il costo per l'uso di infrastrutture di terzi (...)» (p. 8 del ricorso in appello);
- le argomentazioni di cui sopra troverebbero conferma nella deliberazione successiva dell'AEEG n. 643/2013 che, a decorrere dal 2014, consentirebbe ai terzi proprietari delle infrastrutture idriche di dimostrare l'effettivo valore da attribuire alle loro immobilizzazioni «e, quindi, di valorizzarle correttamente (...) ai fini del calcolo della tariffa che il gestore applica e riscuote dagli utenti e che poi versa, per questa componente, alle proprietarie delle infrastrutture» (v. p. 17 del ricorso in appello).
Le appellanti chiedevano pertanto la riforma della declaratoria di carenza d'interesse e, nel merito, riproponevano i motivi dedotti in primo grado avverso l'impugnata deliberazione dell'AEEG n. 585/2012, laddove non consentiva una corretta valorizzazione delle immobilizzazioni.
3. Si costituiva in giudizio l'AEEG, contestando la fondatezza dell'appello e chiedendone la reiezione.
4. All'udienza pubblica del 29 settembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione, con successiva pubblicazione del dispositivo della sentenza (su richiesta della difesa di parte appellata).
5. L'appello è infondato.
Occorre premettere, in linea di diritto, con riguardo alla disciplina legislativa vigente all'epoca di adozione dell'impugnata deliberazione (correttamente ricostruita nell'impugnata sentenza), che:
- ai sensi dell'art. 143 d.lgs. n. 152 del 2006 le infrastrutture idriche, segnatamente gli acquedotti, le fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di proprietà pubblica, fino al punto di consegna e/o misurazione, fanno parte del demanio ai sensi degli artt. 822 ss. cod. civ. e sono inalienabili (con la precisazione che, secondo l'art. 113, comma 13, d.lgs. n. 267 del 2000, gli enti locali possono conferire la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico);
- l'art. 153 d.lgs. n. 153 del 2006, rubricato «Dotazioni dei soggetti gestori del servizio idrico integrato», prevede che: a) «Le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai sensi dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione e dal relativo disciplinare» (comma 1); b) «Le immobilizzazioni, le attività e le passività relative al servizio idrico integrato, ivi compresi gli oneri connessi all'ammortamento dei mutui oppure i mutui stessi, al netto degli eventuali contributi a fondo perduto in conto capitale, e/o in conto interessi, sono trasferiti al soggetto gestore, che subentra nei relativi obblighi. Di tale trasferimento si tiene conto nella determinazione della tariffa, al fine di garantire l'invarianza degli oneri per la finanza pubblica» (comma 2);
- l'art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006 statuisce che «la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia», con la precisazione che «tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo» (comma 1) e che «la tariffa è applicata dai soggetti gestori» (comma 5);
- la qui impugnata deliberazione dell'AEEG n. 585/2012 fissa i criteri di determinazione della tariffa (per gli anni 2012 e 2013), che ha natura di corrispettivo e viene applicata e percetta dal gestore del servizio.
In linea di fatto, si osserva che la presupposizione della concessione degli impianti in uso gratuito ai gestori, posta dal T.a.r. a base del decisum non solo in astratto, ma con specifico riguardo alla fattispecie concreta dedotta in giudizio (v. p. 5 della sentenza), non solo non risulta specificamente impugnata nell'atto d'appello, ma ivi risulta espressamente non contestata - segnatamente nel più sopra citato passaggio testuale dell'atto d'appello che recita: «La parte della delibera impugnata non attiene al corrispettivo per la concessione d'uso dei beni delle ricorrenti ai gestori che è e rimane gratuita, bensì a quella parte dell'art. 14, laddove nella formulazione testuale della delibera, malamente riconosceva il valore lordo delle immobilizzazioni di terzi» -, sicché la contestazione al riguardo formulata nella memoria di replica del 17 settembre 2015, oltre ad essere espressione di una linea difensiva intrinsecamente ambigua e contraddittoria, deve, ormai, ritenersi preclusa [peraltro, nell'appellata sentenza puntualmente è stato osservato che «nulla è detto (...) del rapporto intercorrente fra le società proprietarie e i relativi gestori, né altri spunti sono stati offerti nel corso della discussione orale all'udienza del 20.2.2014»].
Orbene, le previsioni legislative (i) della concessione in uso gratuito delle reti ed impianti ai gestori del servizio idrico integrato, per tutta la durata della gestione, (ii) del trasferimento, agli stessi gestori, delle immobilizzazioni, delle attività e delle passività relative al servizio idrico integrato, ivi compresi gli oneri connessi all'ammortamento dei mutui oppure i mutui stessi, al netto degli eventuali contributi a fondo perduto in conto capitale, e/o in conto interessi, e (iii) del subentro dei gestori nei relativi obblighi, giustificano l'inclusione dei connessi costi quale componente della tariffa del servizio idrico integrato (ripetesi, applicata e percetta esclusivamente dai gestori), la quale resta relegata alla sfera del rapporto intercorrente tra gestore ed utente del servizio idrico integrato, cui è estraneo il rapporto di concessione d'uso tra proprietario e gestore, minimamente intaccato dalla disciplina tariffaria.
Ne consegue, sul piano processuale, che l'interesse a ricorrere avverso i criteri di determinazione delle componenti tariffarie contemplanti i costi delle immobilizzazioni ed i relativi parametri di valorizzazione può ravvisarsi esclusivamente in capo ai gestori e non anche in capo ai proprietari delle reti, esulando il rapporto concessorio dalla disciplina tariffaria e restando l'assetto patrimoniale delle società proprietarie assoggettato ai principi di diritto comune (così, nell'impugnata sentenza puntualmente è stato rilevato che i censurati criteri per la valorizzazione delle immobilizzazioni, previsti dalla deliberazione dell'AEEG, ineriscono esclusivamente alla determinazione delle tariffe, ma non incidono minimamente sui valori da attribuirsi agli stessi immobili nei bilanci delle società proprietarie, che continuano ad essere assoggettati alla comune disciplina civilistica).
Per le esposte ragioni, s'impone la conferma dell'impugnata statuizione d'inammissibilità per difetto di interesse a ricorrere, con la conseguenze che, a fronte del carattere pregiudiziale della qui confermata pronuncia assolutoria in rito, resta impedito l'ingresso delle questioni di merito.
6. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 4471 del 2014), lo respinge e, per l'effetto, conferma l'impugnata sentenza; dichiara le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
Ordina che il presente dispositivo sia eseguito dall'autorità amministrativa.
