Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I
Sentenza 20 giugno 2016, n. 7076

Presidente: Volpe - Estensore: Correale

FATTO

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la B.N.L. S.p.A. (BNL) chiedeva l'annullamento del provvedimento con il quale l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) aveva sanzionato una (ritenuta) intesa restrittiva della concorrenza in relazione ad alcune gare bandite dall'Inail per il proprio servizio di cassa e le aveva irrogato, oltre ad altri tre istituti bancari coinvolti, la sanzione pecuniaria di euro 50.000.

Con atto di opposizione ai sensi dell'art. 10 d.P.R. n. 1199/1971, Unicredit Banca di Roma S.p.A. (Unicredit), quale notificataria del ricorso straordinario e impresa pure sanzionata dall'AGCM per la medesima fattispecie, chiedeva la trasposizione del giudizio presso questo Tribunale.

Con rituale atto di costituzione in giudizio, quindi, BNL riproponeva l'impugnativa avanti a questo Tribunale, ove, riportando i principali profili dell'istruttoria avanti all'Autorità, della Comunicazione delle Risultanze Istruttorie (CRI) nonché delle proprie difese procedimentali, proponeva quattro, articolati, motivi di ricorso lamentando vari profili di violazione di legge ed eccesso di potere e chiedendo, in subordine, la riduzione dell'entità della sanzione irrogata.

Si costituiva in giudizio Unicredit e così faceva anche l'AGCM, depositando una corposa memoria illustrativa delle proprie tesi in prossimità dell'udienza pubblica, fissata ex art. 82 c.p.a. dopo decreto di perenzione. Anche la ricorrente depositava una breve memoria di replica.

Alla pubblica udienza del 4 maggio 2016 la causa era trattenuta in decisione, dopo discussione orale delle parti in seguito ad avviso alle medesime, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., concernente che il Collegio aveva rilevato una possibile ragione di inammissibilità del gravame, risultando la trasposizione richiesta da soggetto "cointeressato" e non "controinteressato", nei sensi considerati dall'art. 10 d.P.R. n. 1199/1971.

DIRITTO

Il Collegio deve quindi soffermarsi preliminarmente sulla ragione di inammissibilità prospettata in udienza pubblica ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., in quanto la trasposizione del ricorso straordinario è stata chiesta da Unicredit, soggetto che riveste indubbiamente una posizione di "cointeressato" all'annullamento del medesimo provvedimento impugnato da BNL, tanto da aver autonomamente proposto ricorso giurisdizionale, per la parte di sanzione che la riguardava, in decisione alla medesima udienza del 4 maggio 2016.

Si evidenzia, infatti, che l'art. 10 d.P.R. n. 1199/1971 - rubricato proprio "Opposizione dei controinteressati" - prevedeva che solo costoro potevano richiedere, con rituale atto notificato al ricorrente e all'organo emanante, che il ricorso fosse deciso in sede giurisdizionale.

Ebbene, sul punto il Collegio richiama la giurisprudenza più recente che ha precisato più volte come "la facoltà di opporsi alla decisione in via amministrativa del ricorso al Capo dello Stato, con trasposizione dello stesso in sede giurisdizionale, spett(i) unicamente ai controinteressati che, entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso, possono richiedere, con atto notificato al ricorrente e all'organo che ha emanato l'atto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale" (T.A.R. Toscana, sez. II, 22 aprile 2013, n. 663 e sez. III, 7 dicembre 2012, n. 2007 nonché: C.d.S., sez. V, 20 maggio 2008, n. 2356; T.A.R. Veneto, sez. II, 11 ottobre 2011, n. 1538).

Tale principio è stato ulteriormente ribadito di recente proprio da questo Tribunale (T.A.R. Lazio, sez. II-bis, 27 gennaio 2016, n. 1209), che ha avuto modo di precisare che "La giurisprudenza è pacifica nel ritenere che la trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale amministrativa è oggetto di una facoltà riconosciuta al solo controinteressato in senso proprio, negandosene l'esercizio a coloro che siano titolari del medesimo interesse, o di interessi coincidenti, con quello del ricorrente all'annullamento del provvedimento impugnato (da ultimo, cfr. T.A.R. Firenze, sez. III, 13 gennaio 2015, n. 29, secondo cui "la legittimazione a domandare la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato discende dalla qualificazione di controinteressati sostanziali, cioè portatori di un interesse giuridico alla conservazione dell'atto gravato", cfr. anche T.A.R. Molise, sez. I, 4 giugno 2013, n. 395; T.A.R. Toscana, sez. II, 22 aprile 2013, n. 663; C.d.S., V, n. 3369/2015)."

La motivazione di tale conclusione è significativamente sintetizzata dal T.A.R. Campania, allorquando chiarisce che il cointeressato non può chiedere che il ricorso sia trasposto in sede giurisdizionale, "... in quanto la sua richiesta, se avanzata dopo lo spirare del termine di impugnazione, potrebbe costituire un espediente per eludere quest'ultimo, mentre, se avanzata prima, non avrebbe senso, dato che il principio di alternatività non opera allorquando i due tipi di gravame siano proposti da soggetti diversi" (T.A.R. Campania, sez. VIII, 11 febbraio 2016, n. 790).

Non vi è dubbio - osserva il Collegio - che, tornando al caso di specie, Unicredit nel giudizio in sede "straordinaria" non rivestiva in alcun modo la qualifica di "controinteressato", sia in senso formale ma soprattutto sostanziale, avendo tutto l'interesse a "non" conservare nell'ordinamento l'atto gravato che irrogava sanzione pecuniaria - peraltro assai più elevata di quella irrogata a BNL - anche nei suoi confronti.

Il Collegio non ignora che sussiste una limitata posizione giurisprudenziale - peraltro più risalente di quella ora evidenziata - richiamata nel corso della discussione orale alla pubblica udienza da parte del legale di BNL, secondo cui è possibile ritenere l'ammissibilità di una "trasposizione" effettuata su opposizione ex art. 10 cit. di una parte "cointeressata", se quest'ultima ha già svolto autonoma impugnativa in sede giurisdizionale, allo scopo - sostanzialmente - di impedire la contemporanea pendenza davanti ad organi diversi di più gravami concernenti lo stesso indivisibile oggetto (per tutte: T.A.R. Sardegna, sez. II, n. 128 e T.A.R. Liguria, sez. I, 1° febbraio 2002, n. 79) ma ritiene di non condividere tale conclusione per diverse ragioni.

In primo luogo, si osserva che la figura processuale del "cointeressato" cui obbligatoriamente notificare il ricorso, sia esso "straordinario" ovvero "ordinario", non è prevista dall'ordinamento, per cui si legittimerebbe ad una iniziativa processuale una parte che non avrebbe alcun onere di essere chiamata o di essere comunque presente nel giudizio da trasporre.

In secondo luogo, per quel che riguarda il caso di specie e in relazione alla su richiamata sentenza del T.A.R. Sardegna, il gravame in esame non ha un oggetto "indivisibile", avendo ciascun istituto bancario un autonomo interesse all'annullamento della sanzione per la parte che lo riguarda direttamente, come infatti risulta dalla specifica domanda proposta in sede ordinaria da Unicredit con l'altro ricorso pure in decisione alla pubblica udienza del 4 maggio 2016.

In terzo luogo, a tutela delle posizioni giuridiche di parti sostanzialmente "cointeressate", l'ordinamento prevede l'istituto dell'"intervento in giudizio" (nel caso di specie c.d. "ad adiuvandum") che legittimerebbe - eventualmente - la parte che lo propone ad un'impugnazione ai sensi dell'art. 102 c.p.a. se vanta una posizione giuridica autonoma per le parti della sentenza di primo grado che la concernono (da ultimo: C.d.S., sez. III, 8 giugno 2016, n. 2451).

Si rammenta, infatti, che l'istituto della opposizione-trasposizione, nel regime anteriore al codice del processo amministrativo, era posto unicamente a tutela della parte controinteressata che sarebbe rimasta altrimenti priva di una tutela in sede giurisdizionale, non per scelta a lei riconducibile ma per "scelta" del ricorrente con posizione giuridica a lei contrapposta.

Nel caso di specie - come detto - ciò non accade appunto perché Unicredit ha comunque proposto impugnazione autonoma nel termine di decadenza avanti a questo Tribunale.

In quarto luogo, ben potrebbe - in ipotesi - il ricorrente in sede straordinaria recuperare il termine di decadenza di sessanta giorni, proponendo ulteriori censure che possono essergli "sfuggite", mediante l'impugnativa nel più lungo termine per il ricorso ex art. 9 d.P.R. n. 1199/1971 e confidare in una trasposizione richiesta da un mero "cointeressato" cui ha scelto di notificare, senza alcun obbligo di legge, l'impugnativa avanti al Presidente della Repubblica.

Non condivisibili, infine, perché manifestamente infondate, sono le doglianze di incostituzionalità della norma in esame in relazione agli artt. 24 e 117 Cost., pure evidenziate dal difensore di BNL alla pubblica udienza.

Non si vede, infatti, come possa ritenersi violato l'art. 24 Cost., in quanto - in assenza della allegazione di elementi in senso contrario da parte del ricorrente - la decisione di dare luogo a impugnativa in sede "straordinaria" - peraltro ormai sempre più qualificata in termini di attività "paragiurisdizionale" - è riconducibile ad una sua libera iniziativa che non incide sulla scelta delle altri parti coinvolte, le quali liberamente, come accaduto, possono proporre impugnativa autonoma avanti al T.A.R.

Così pure non risulta alcuna violazione dell'art. 117 Cost., in quanto, dall'interpretazione sistematica ora rappresentata, non risultano vincoli di alcun tipo, anche a livello dell'Unione europea, che impediscano la libera scelta di strategia processuale delle parti al fine di indirizzare un'impugnativa nei rapporti con l'Autorità e con i provvedimenti da essa adottati.

Alla luce di quanto dedotto, quindi, l'atto di trasposizione deve essere dichiarato inammissibile, con conseguente restituzione del fascicolo per la prosecuzione del giudizio in sede straordinaria, ai sensi dell'art. 48, comma 3, del c.p.a.

Le spese del giudizio possono eccezionalmente compensarsi per la peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara l'inammissibilità dell'atto di opposizione ex art. 10, del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 e della relativa costituzione in giudizio, nei sensi di cui in motivazione, e, per l'effetto, dispone la restituzione del fascicolo, ai sensi dell'art. 48, comma 3, c.p.a., per la prosecuzione del giudizio in sede straordinaria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

L. Carbone, F. Caringella, G. Rovelli

Manuale dei contratti pubblici

Dike Giuridica, 2024

L. Della Ragione, R. Muzzica

La riforma del processo penale

Neldiritto, 2024

M. Bencini e al. (curr.)

Delitti di corruzione

Giuffrè, 2024