Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione IV-bis
Sentenza 11 aprile 2024, n. 7026

Presidente: Tricarico - Estensore: Fanizza

FATTO E DIRITTO

La società Beacom s.r.l. ha impugnato e chiesto l'annullamento del decreto di esclusione dai benefici di cui all'art. 23, comma 3, della l. 223/1990 per l'anno 2012, emesso in data 7 aprile 2017 dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento per l'informazione e l'editoria, Ufficio per il sostegno all'editoria, e ciò per le testate Sesta Rete e Telealto Veneto, "per non aver inviato entro il termine decadenziale del 30 settembre 2013 la documentazione a corredo delle istanze, come previsto all'art. 8, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 2010 n. 223"; di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale, anche se non conosciuto, inclusa la nota del 15 febbraio 2017, contenente il preavviso di diniego.

In sintesi è accaduto: che la ricorrente ha presentato in data 30 gennaio 2013 e 31 gennaio 2013 due distinte domande per l'ottenimento dei benefici oggetto del contendere, riferiti all'anno 2012, e ciò rispettivamente per le testate Sesta Rete e Telealto Veneto; che, una volta avviati i procedimenti, l'Ufficio per il sostegno all'editoria ha chiesto integrazioni documentali secondo la disciplina di cui all'art. 8, comma 2, del d.P.R. 223/2010; che, tuttavia, non essendo pervenuta tale documentazione entro il termine decadenziale (nella specie scaduto il 30 settembre 2013), l'Amministrazione procedente ha espresso parere negativo all'accoglimento delle domande, conseguentemente notificando alla ricorrente il preavviso di diniego in data 12 maggio 2014 e, infine, disponendo espressamente il diniego con decreto del 24 luglio 2014; che, però, la ricorrente ha impugnato tali dinieghi innanzi a questo Tribunale, che con sentenza n. 11988 del 20 ottobre 2015 ha respinto il ricorso: pronuncia avverso la quale la ricorrente ha proposto appello, accolto dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4545 del 28 ottobre 2016, nella quale si è rilevato che non sarebbero state esplicitate "in via procedimentale, le ragioni ostative all'accoglimento della sua domanda", nel senso che "l'Amministrazione non ha dimostrato che tale violazione sia stata ininfluente ai fini della definizione dell'assetto sostanziale degli interessi di cui alla determinazione finale adottata. Dalla prospettazione delle parti e dai documenti in atti risultano oggettive incertezze in ordine al contenuto e alle modalità con cui si è stata spedita, ricevuta e protocollata la domanda di finanziamento della società indirizza all'amministrazione. Gli aspetti non chiari della vicenda avrebbero potuto essere oggetto di contradditorio procedimentale, con possibilità anche di un più agevole accesso al fatto e alla documentazione necessaria per chiarire come si sia concretamente svolta la vicenda in esame".

Di conseguenza, i procedimenti sono stati rinnovati, ma l'istruttoria ha nuovamente condotto all'adozione di provvedimenti di diniego, preceduti da relativi preavvisi in data 15 febbraio 2016 e dalla trasmissione di osservazioni che non hanno condotto ad un esito positivo per le ragioni della ricorrente.

Quest'ultima, nel presente giudizio, ha, pertanto, dedotto l'illegittimità dei decreti impugnati per i seguenti motivi:

1) violazione di legge ed eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti;

2) nullità dei provvedimenti impugnati e/o annullabilità degli stessi per violazione dell'art. 21-septies della l. 241/1990, dell'art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a. in relazione al giudicato;

3) violazione di legge ed eccesso di potere per inosservanza delle norme procedimentali di cui alla l. 241/1990, violazione del principio del legittimo affidamento;

4) violazione di legge ed eccesso di potere per l'esercizio di un potere non più nella disponibilità dell'Amministrazione alla luce della consumazione determinatasi per effetto del giudicato;

5) violazione dell'art. 43, comma 1, del d.P.R. 445/2000.

Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri, unitamente al Ministero dello sviluppo economico (28 luglio 2017).

In vista dell'udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 22 marzo 2024, le Amministrazioni resistenti hanno depositato una memoria (9 febbraio 2024) nella quale hanno, preliminarmente, eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e, nel merito, hanno opposto, comunque, l'infondatezza dei motivi di ricorso sul presupposto che "il mancato invio della prescritta documentazione istruttoria determina, ai sensi di legge, la decadenza automatica dalle provvidenze richieste e che, in ogni caso, trattandosi di attività vincolata dell'Amministrazione, posta in essere in presenza di requisiti e condizioni predeterminati dalla legge, l'eventuale vizio del procedimento, ai sensi dell'art. 21-octies della legge n. 241 del 1990 e s.m., non determina l'annullabilità dell'atto, ove lo stesso non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello adottato" (cfr. pag. 8); a tali assunti la ricorrente ha motivatamente replicato nella memoria del 29 febbraio 2024; a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.

In accoglimento dell'eccezione preliminare opposta dalle Amministrazioni resistenti, il ricorso dev'essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.

Inequivoche e consolidate indicazioni, sul punto, provengono dalla giurisprudenza di questo Tribunale ed anche dal Consiglio di Stato.

Nella sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, n. 9107 del 7 novembre 2012 si è osservato che "pur dovendosi dare atto di una iniziale incertezza giurisprudenziale in ordine all'individuazione del giudice competente in materia di concessione di contributi per l'editoria, può considerarsi ormai jus receptum tanto nella giurisprudenza del Consiglio di Stato quanto della Corte di cassazione che in materia di contributi sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo solo i casi in cui la legge demandi all'Amministrazione una previa valutazione discrezionale o nell'an o nel quantum del contributo. Laddove, invece, come nella fattispecie in esame, venga in rilievo un atto di diniego del contributo in questione, si è in presenza di un atto paritetico che si rapporta ad una situazione di diritto soggettivo che la legge stessa riconosce, deputando l'Amministrazione ad una attività di mera verifica dei presupposti giuridici e fattuali non caratterizzata da alcuna discrezionalità, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Giova al riguardo rilevare come le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno recentemente ribadito, con sentenza 11 gennaio 2011, n. 397, che in tema di contributi a imprese concessionarie di trasporto pubblico, gli atti con cui l'Amministrazione provvede alla determinazione di un contributo che non comportano alcuna valutazione comparativa degli interessi privati e pubblici in gioco e non sono connotati da discrezionalità amministrativa, essendo meramente ricognitivi dei presupposti della erogazione e, così, meramente applicativi di un parametro di natura normativa, attengono a situazioni qualificabili come di diritto soggettivo, con la conseguenza che nel caso di pretesa fatta valere dalla parte che assume le sia dovuto il contributo richiesto, contestando la corretta applicazione del parametro normativo, la controversia è assoggettata alla giurisdizione del giudice ordinario (anche Cass., Sez. un., 1° giugno 2010, n. 13338, e, in sede giurisdizionale amministrativa, C.d.S., Sez. V, 14 maggio 2010, n. 3020, in tema di contributi per ricostruzione a seguito eventi sismici; C.d.S., Sez. IV, 27 ottobre 2011, n. 5757, in materia di contributi per l'editoria)".

Analoghe statuizioni sono rinvenibili nella sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV-bis, n. 7734 dell'8 maggio 2023, nella quale si è dato atto che "per orientamento consolidato (cfr. da ultimo Cass., Sez. un., n. 15370/2022) il contributo di sostegno all'editoria configura un diritto soggettivo posto che l'Amministrazione, accertata la sussistenza dei requisiti normativi, è tenuta all'erogazione del contributo; sicché le controversie relative ai medesimi contributi ricadono nella giurisdizione del Giudice ordinario".

E, non dissimilmente, anche nella sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, n. 10258 del 15 giugno 2023 si è evidenziato che "la controversa questione della giurisdizione dei contributi all'editoria concessi per legge è stata risolta, da ultimo, dalle Sezioni unite della Corte di cassazione che, con sentenza 13 maggio 2022, n. 15370, hanno dichiarato sussistere la giurisdizione del giudice ordinario. Come, peraltro ben evidenziato dal Tribunale, nella erogazione del contributo, ove ricorrano i presupposti di legge, l'Amministrazione non esercita alcun potere implicante discrezionalità. Accertata, con giudizio di discrezionalità tecnica vincolata, la sussistenza dei requisiti, il contributo deve essere erogato. Principio, questo, più volte enunciato dalle Sezioni unite in materia di contributi (Sez. un., n. 397 dell'11 gennaio 2011 e n. 13338 dell'1 giugno 2010, n. 22621 dell'8 novembre 2010 per i trasporti; Sez. un., n. 1776 del 25 gennaio 2013 per la predisposizione d'impianti nell'ambito del patto territoriale). Si è anche chiarito che la controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione della controversia al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico (Sez. un., n. 16457, 30 luglio 2020, Rv. 658338; conf. Sez. un., n. 3166/2019)".

Tali pronunce hanno dato seguito a quanto statuito nella sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato n. 5619 dell'1 ottobre 2018, la quale ha richiamato l'orientamento dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 29 gennaio 2014, n. 6, la quale "ormai costantemente afferma i seguenti principi: sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione (cfr. Cass., Sez. un., 7 gennaio 2013, n. 150, cit.); qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (cfr. Cass., Sez. un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776, cit.); viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario" (cfr. C.d.S., Sez. V, 1° ottobre 2018, n. 5619; 30 aprile 2018, n. 2592; Sez. III, 9 agosto 2017, n. 3975; Sez. V, 11 luglio 2016, n. 3051; Cass. civ., Sez. un., 11 luglio 2014, n. 15941; 17 febbraio 2016, n. 3057)".

Ad avviso del Collegio non sono ravvisabili ragioni per disattendere posizioni così determinate nella giurisprudenza, né, tantomeno, può in senso contrario rilevare la formazione del giudicato per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 4545/2016, la quale non si è, peraltro, pronunciata su profili giuridici sostanziali, quanto, piuttosto, sulla violazione delle prerogative di partecipazione procedimentale della ricorrente; senza contare che il difetto di giurisdizione "è rilevato, anche d'ufficio, in qualunque stato e grado del processo", e ciò "fino a quando sul punto non si sia formato il giudicato esplicito o implicito" (cfr. Cass., Sez. un., 12 aprile 2012, n. 5762): profilo, quello relativo alla giurisdizione, che, tuttavia, non ha minimamente costituito oggetto del giudizio precedentemente intercorso tra le parti.

In conseguenza della dichiarata inammissibilità del ricorso, la ricorrente dovrà riassumere la causa innanzi al giudice ordinario nel rispetto della disciplina di cui all'art. 11 c.p.a.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, [l]o dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando quale giudice dotato di giurisdizione il giudice ordinario, innanzi al quale la causa dovrà essere riassunta, nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.