La nuova funzione consultiva
della Corte europea dei diritti dell'uomo
(appunti introduttivi)
Alessandro Oddi (*)
1. Il Protocollo n. 16 alla CEDU
Il Protocollo n. 16 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) - approvato dal Comitato dei ministri nella seduta del 10 luglio 2013 e aperto alla firma il successivo 2 ottobre - consente alle più alte giurisdizioni di un'Alta Parte contraente di richiedere alla Corte di Strasburgo «pareri consultivi su questioni di principio relative all'interpretazione o all'applicazione dei diritti e delle libertà definiti dalla Convenzione o dai suoi protocolli» (1).
Si tratta di una riforma importante, a lungo discussa, che estende la advisory jurisdiction della Corte (2), affinché questa - come si legge nel preambolo dell'atto - possa «interagire maggiormente con le autorità nazionali consolidando in tal modo l'attuazione della Convenzione, conformemente al principio di sussidiarietà». Non a caso, tale Protocollo è stato autorevolmente ribattezzato «protocole du dialogue» (3).
2. La procedura
2.1. Come si è già accennato, la richiesta di parere consultivo (advisory opinion) può provenire esclusivamente dalle «più alte giurisdizioni» («Highest courts and tribunals») di ciascuna Alta Parte contraente (secondo i rispettivi ordinamenti), indicate al momento della firma ovvero della ratifica, accettazione o approvazione del Protocollo (4). Tale indicazione può essere modificata in qualsiasi momento (5).
2.2. La richiesta è facoltativa e sempre revocabile (6); può essere formulata solo in pendenza di una causa e dev'essere motivata, anche con riguardo al contesto giuridico e fattuale in cui la causa s'inserisce (7). Tale richiesta, infatti, è strumentale ad una definizione della causa domestica che garantisca il rispetto della Convenzione e dei suoi Protocolli: sicché la Corte europea non può essere chiamata né a risolvere essa stessa la controversia, né a svolgere un sindacato astratto sulla legislazione nazionale (8).
In particolare, l'autorità richiedente dovrà chiarire l'oggetto del procedimento interno, i fatti rilevanti, le norme nazionali applicabili e le questioni che involgono la Convenzione europea, nonché fornire - se rilevante - una sintesi delle osservazioni delle parti nel procedimento interno e - se possibile ed opportuno - una relazione sulle proprie considerazioni e valutazioni in ordine alla questione (9). Com'è ovvio, tutto ciò presuppone che la causa sia stata sufficientemente istruita, se non che sia già matura per la decisione.
Il Protocollo non precisa in quale lingua debba essere redatta la richiesta. È da ritenere, perciò, che possa essere utilizzata - come nei ricorsi individuali - la lingua nazionale (10); nel qual caso, i costi della traduzione graverebbero sulla Corte europea (che tuttavia ha già manifestato la propria contrarietà al riguardo (11)).
2.3. La richiesta è innanzitutto vagliata da un collegio di cinque giudici della Grande Camera, che decide se accoglierla, motivando l'eventuale rigetto (12).
In caso di accoglimento, il parere consultivo è emesso dalla Grande Camera.
Il giudice eletto per l'Alta Parte contraente cui appartiene l'autorità giudiziaria che ha richiesto il parere è componente di diritto del collegio e della Grande Camera. Nell'ipotesi di assenza o impedimento, egli è sostituito da una persona scelta dal Presidente della Corte da una lista previamente sottoposta alla stessa Alta Parte (c.d. giudice ad hoc).
Il Commissario per i diritti dell'uomo del Consiglio d'Europa e l'Alta Parte contraente cui appartiene l'autorità giudiziaria che ha richiesto il parere hanno il diritto di presentare osservazioni per iscritto e di prendere parte alle udienze. Il Presidente della Corte può, nell'interesse di una buona amministrazione della giustizia, invitare anche altre Alte Parti contraenti o persone a presentare osservazioni per iscritto o a prendere parte alle udienze (13).
Il Protocollo non prevede che anche le parti della causa domestica possano presentare osservazioni per iscritto e prendere parte alle udienze; il che lascia alquanto perplessi. Benché, infatti, debba ritenersi che esse «saranno invitate a prendere parte al procedimento» (14), sarebbe stato opportuno - al fine di garantire il contraddittorio - attribuire loro il diritto di sostenere le proprie ragioni davanti alla Corte.
2.4. Il parere è motivato; ciascun giudice può allegarvi la propria opinione concorrente o dissenziente (15).
Esso è trasmesso all'autorità giudiziaria che l'ha richiesto e all'Alta Parte contraente cui tale autorità appartiene, ed è pubblicato nelle lingue ufficiali della Corte (inglese e francese) (16).
2.5. Il parere consultivo non è vincolante (not binding) (17): compete all'autorità che l'ha richiesto stabilire se, ed in che misura, darvi attuazione (ma riesce difficile pensare che essa lo disattenda).
Peraltro, il recepimento del parere non preclude alle medesime parti in causa la possibilità di presentare in seguito ricorso individuale alla Corte europea (18); nel qual caso, però, il ricorso, ove riproponga questioni già affrontate nel parere, dovrebbe ritenersi in parte qua inammissibile ex art. 35, § 3, lett. (a), CEDU.
I pareri consultivi, ancorché non siano vincolanti per le autorità che li richiedono e non esplichino alcun effetto diretto sugli eventuali ricorsi successivi (da chiunque proposti), entrano tuttavia a far parte della giurisprudenza della Corte europea, assumendo così il rilievo di precedenti (19).
3. L'entrata in vigore del Protocollo n. 16 alla CEDU e la sua ratifica da parte dell'Italia
Il Protocollo entrerà in vigore tre mesi dopo la decima ratifica. Ad oggi, esso è stato ratificato da Albania (22 luglio 2015), Finlandia (7 dicembre 2015), Georgia (6 luglio 2015), Lituania (2 settembre 2015), San Marino (16 febbraio 2015) e Slovenia (26 marzo 2015); mentre è stato sottoscritto, ma non ancora ratificato, da Armenia (2 ottobre 2013), Estonia (17 febbraio 2014), Francia (2 ottobre 2013), Italia (2 ottobre 2013), Norvegia (27 giugno 2014), Paesi Bassi (7 novembre 2013), Repubblica Slovacca (2 ottobre 2013), Romania (14 ottobre 2014), Turchia (20 dicembre 2013) e Ucraina (20 giugno 2014) (20).
Quanto all'Italia, il Consiglio dei Ministri ha approvato il disegno di legge di ratifica il 1° dicembre 2014, presentandolo il successivo 30 dicembre alla Camera dei deputati, dove tuttora giace (C-2801) (21). Nel disegno si prevede che le richieste di parere consultivo possano essere formulate dalla Corte di cassazione, dal Consiglio di Stato, dalla Corte dei conti e dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (22), e che il giudice possa (id est: ha facoltà di) sospendere il processo fino alla ricezione del parere (art. 3) (23).
Dunque il nostro Paese - a differenza di altri (Albania, Georgia, Romania e Slovenia) (24) - ha scelto di non includere la Corte costituzionale fra le più alte giurisdizioni legittimate a rivolgersi ai giudici di Strasburgo. Eppure - com'è ben noto - nell'ambito dei giudizi di legittimità costituzionale le previsioni della Convenzione europea - «nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione» - assumono il rango di "norme interposte" ex art. 117, primo comma, Cost. (25); sicché non si vede perché mai la Consulta debba essere privata della possibilità di "partecipare al dialogo", allorquando lo reputi opportuno.
4. Osservazioni conclusive
In dottrina, il Protocollo n. 16 alla CEDU ha suscitato valutazioni contrastanti. Da un lato, v'è chi ritiene che esso possa effettivamente contribuire a migliorare l'implementazione dei diritti e delle libertà sanciti dalla Convenzione europea, rafforzando il ruolo della Corte (anche in una prospettiva "costituzionale" (26)) e responsabilizzando le giurisdizioni nazionali. Dall'altro, v'è chi sottolinea invece come la nuova procedura, tanto più in quanto destinata a sfociare in un parere non vincolante, corra il serio rischio di aggravare il (già pesante) carico di lavoro della Corte (27) e di ritardare la definizione delle controversie nazionali (con buona pace del principio di ragionevole durata del processo ex art. 6 CEDU); senza considerare l'eventualità di sovrapposizioni col rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea (art. 267 TFUE) (28).
La medesima Corte EDU, del resto, pur accogliendo con favore l'estensione della advisory jurisdiction, non ha mancato di metterne in luce i risvolti problematici (sia sostanziali sia procedurali) e - specie nel breve termine - i presumibili inconvenienti per il proprio funzionamento (29). Essa, inoltre, ha posto l'accento sulla necessità di assicurare una «harmonious co-existence between the Court's advisory jurisdiction and its jurisdiction in individual applications», seguendo l'esempio di altre esperienze internazionali: come la Corte interamericana dei diritti umani, la quale «has used its discretion to refuse requests for advisory opinions, in particular, in order to ensure that its advisory jurisdiction did not prejudge or undermine in any way its jurisdiction in contentious cases» (30).
Spetterà soprattutto ai giudici di Strasburgo, dunque, gestire sapientemente la nuova competenza, in modo da evitare che il dialogo si trasformi in confusione.
Note
(*) Dottore di ricerca in diritto costituzionale nell'Università degli studi di Ferrara.
(1) Cfr. art. 43, § 2, CEDU.
(2) V. artt. 47, 48 e 49 CEDU. V. anche Rules of Court, 82-90 (nel testo in vigore dal 1° gennaio 2016). In dottrina, cfr. P. BENVENUTI, Artt. 47, 48 e 49, in S. BARTOLE, B. CONFORTI, G. RAIMONDI (a cura di), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, Padova, 2001, 696 ss.
(3) La definizione è di Dean Spielmann, presidente della Corte EDU dal 1° novembre 2012: v. il discorso pronunciato il 27 giugno 2013, in occasione della 78esima riunione della Corte.
(4) Non è indispensabile che la più alta giurisdizione sia un'autorità alla quale presentare un ricorso che esaurisca i rimedi interni ex art. 35, § 1, CEDU.
(5) Cfr. Rapporto esplicativo, § 8.
(6) Cfr. Rapporto esplicativo, § 7.
(7) In altri termini, la questione o le questioni di principio, sottoposte alla Corte con la richiesta di parere, devono essere rilevanti rispetto alla risoluzione della controversia nazionale.
(8) Cfr. Rapporto esplicativo, §§ 10 e 11.
(9) Cfr. Rapporto esplicativo, § 12.
(10) Cfr. Rapporto esplicativo, § 13. V. anche Rules of Court, 34.
(11) V. ECHR, Opinion of the Court on Draft Protocol No. 16 to the Convention extending its competence to give advisory opinions on the interpretation of the Convention, 6 maggio 2013, § 14: «The Court is opposed to the proposal that it should be for it to ensure translations of such requests and accompanying documents. Even if it can understand the thinking behind this, the result is to impose on the Court a costly burden of translation. At paragraph 23 the explanatory report points out that in many legal systems the domestic proceedings can be resumed only once the opinion has been made available in the language of those proceedings. Here again the Court has hesitations about what is meant by the suggestion that the Court would "co-operate" with the national authorities in the timely preparation of such translations. The Court is of the view that this could involve a considerable increase in its workload and, in fact, raises the question of who should pay for the translation. It is obvious that if the Court should assume the responsibility for the translations, the corresponding budgetary resources must be made available to it».
(12) Cfr. art. 43, § 2, CEDU (il quale, però, non prevede che il rigetto della domanda debba essere motivato). In proposito, v. ECHR, Opinion of the Court, cit., § 9: «The Court welcomes the fact that, under the terms of the draft, the Grand Chamber Panel will have discretion as to whether to accept a request. The draft Protocol would require the Court to give reasons for refusing a request. This goes against the opinion expressed by the Court in its reflection paper. The Court expressed a preference for issuing general guidelines on the scope and functioning of its advisory jurisdiction, rather than being obliged to give reasons for every refusal. The Court however accepts that it may be useful to give reasons. Such an approach would enhance the aim of creating a constructive dialogue with the national courts. The Court envisages that such reasons will normally not be extensive».
(13) Cfr. art. 36, §§ 2 e 3, CEDU.
(14) Rapporto esplicativo, § 20.
(15) Cfr. Rules of Court, 88: «1. Reasoned decisions and advisory opinions shall be given by a majority vote of the Grand Chamber. They shall mention the number of judges constituting the majority. // 2. Any judge may, if he or she so desires, attach to the reasoned decision or advisory opinion of the Court either a separate opinion, concurring with or dissenting from the reasoned decision or advisory opinion, or a bare statement of dissent».
(16) Sicché il parere dovrà poi essere tradotto nella lingua ufficiale dell'autorità giudiziaria che l'ha richiesto, in modo che questa possa riprendere il procedimento sospeso (cfr. Rapporto esplicativo, § 23).
(17) Del pari non vincolanti - com'è noto - sono i pareri consultivi della Corte internazionale di giustizia (ICJ), della Corte interamericana dei diritti umani (IACHR) e della Corte africana dei diritti dell'uomo e dei popoli (AfCHPR).
(18) Cfr. ECHR, Opinion of the Court, cit., § 12: «Firstly, it is in the nature of a dialogue that it should be for the requesting court to decide on the effects of the advisory opinion in the domestic proceedings. Secondly [...], it will be open to a dissatisfied party to bring an application to Strasbourg once a final decision has been given at national level».
(19) Cfr. Rapporto esplicativo, §§ 25, 26 e 27.
(20) Cfr. http://www.coe.int/it/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/214/signatures.
(21) Alla data di pubblicazione del presente lavoro, il disegno di legge risulta assegnato alle Commissioni riunite II (Giustizia) e III (Affari Esteri): v. http://www.camera.it/leg17/126?tab=1&leg=17&idDocumento=2801
(22) È da ritenere che il Consiglio di Stato, la Corte dei conti ed il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana possano richiedere pareri consultivi esclusivamente in sede giurisdizionale (quivi compresi il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e il ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana).
(23) Non configurandosi nella specie alcun rapporto di pregiudizialità necessaria, nulla esclude che il giudice ritenga di non sospendere il processo (ad esempio, perché questo coinvolge soggetti in stato di detenzione); oppure ritenga di revocare la sospensione e definire la controversia senza attendere il parere (ad esempio, perché la Corte si è pronunciata medio tempore su un caso identico o analogo), con conseguente improcedibilità - deve ipotizzarsi - della relativa istanza.
(24) In Finlandia non esiste una Corte costituzionale. San Marino ha designato solamente il Tribunale della Repubblica (escludendo, quindi, il Collegio garante della costituzionalità delle norme).
(25) Cfr., in particolare, Corte cost., sentt. 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349 (la citazione è tratta dal «Considerato in diritto» della prima sentenza), nonché, fra le più recenti, le sentt. 23 luglio 2015, n. 184, e 5 giugno 2015, n. 96.
(26) Cfr. Report of the Group of Wise Persons to the Committee of Ministers, 15 novembre 2006, CM(2006)203, § 81: «[...] the Group considers that it would be useful to introduce a system under which the national courts could apply to the Court for advisory opinions on legal questions relating to interpretation of the Convention and the protocols thereto. This is an innovation which would foster dialogue between courts and enhance the Court's "constitutional" role».
(27) V. http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=reports.
(28) Fra gli autori italiani, v. G. ASTA, Il protocollo N. 16 alla CEDU: chiave di volta del sistema europeo di tutela dei diritti umani?, in Comunità int., 2013, 773 ss.; E. LAMARQUE (a cura di), La richiesta di pareri consultivi alla Corte di Strasburgo da parte delle più alte giurisdizioni nazionali. Prime riflessioni in vista della ratifica del Protocollo 16 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Torino, 2015; N. POSENATO, Il protocollo n. 16 alla CEDU e il rafforzamento della giurisprudenza sui diritti umani in Europa, in Dir. pubbl. comp. eur., 2014, 1421 ss.; R. ROMBOLI, Corte di giustizia e giudici nazionali: il rinvio pregiudiziale come strumento di dialogo, in A. CIANCIO (a cura di), Nuove strategie per lo sviluppo democratico e l'integrazione politica in Europa, Roma, 2014, 431 ss. (spec. § 12); A. RUGGERI, Ragionando sui possibili sviluppi dei rapporti tra le Corti europee e i giudici nazionali (con specifico riguardo all'adesione dell'Unione alla CEDU e all'entrata in vigore del prot. 16), in Rivista AIC, 2014/1. Fra gli autori stranieri, v. J.-P. COSTA, P. TITIUN, Les avis consultatifs devant la Cour européenne des droits de l'homme, in J.-F. AKANDJI-KOMBÉ (a cura di), L'homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruxelles, 2013, 605 ss.; K. DZEHTSIAROU, N. O'MEARA, Advisory Jurisdiction and the European Court of Human Rights: A Magic Bullet for Dialogue and Docket-Control?, in Legal Studies, 2014, 34, 444 ss.; J. GERARDS, Advisory Opinions, Preliminary Rulings, and the New Protocol No. 16 to the European Convention of Human Rights. A Comparative and Critical Appraisal, in Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2014, 21, 630 ss.; L.R. GLAS, Dialogue in the European Convention on Human Rights System: inspiration, added-value and means, in European Journal of Human Rights, 2015, 3, 247 ss.; P. GRAGL, (Judicial) Love is Not a One-Way Street: The EU Preliminary Reference Procedure as a Model for ECtHR Advisory Opinions under Draft Protocol No. 16, in European Law Review, 2013, 38, 229 ss.; N. O'MEARA, Reforming the European Court of Human Rights: The Impacts of Protocols 15 and 16 to the ECHR, in K. ZIEGLER, E. WICKS, L. HODSON (edited by), The UK and European Human Rights. A Strained Relationship?, Oxford-Portland, 2015, 71 ss.; B. THORARENSEN, The advisory jurisdiction of the ECtHR under Protocol n. 16: enhancing domestic implementation on human rights or a symbolic step?, in O.M. ARNARDÓTTIR, A. BUYSE (edited by), Shifting Centres of Gravity in Human Rights Protection. Rethinking Relations between the ECHR, EU, and National Legal Orders, London-New York, 2016, 79 ss.
(29) V. ECHR, Reflection paper on the proposal to extend the Court's advisory jurisdiction, 20 febbraio 2012, n. 3853038.
(30) ECHR, Reflection paper, cit., § 46. V. anche ECHR, Opinion of the Court on the Wise Persons' Report, 2 aprile 2007, § II.4: «The objective pursued by this proposal - fostering dialogue with the highest national courts - is certainly a valid one. The advantages of such a system are that it reinforces the subsidiary nature of the system, and allows an international court to rule on points of law in a non-contentious setting, i.e. without condemning a particular State. Integrating such a mechanism into the existing system based on the adjudication of individual cases calls for careful reflection, however. The extent to which these two procedures could co-exist needs to be studied in the light of the experience of other international courts that give such opinions, particularly the Inter-American Court of Human Rights. // As an advisory jurisdiction would obviously entail more work for the Court, it considers that this is a proposal to be reserved for future consideration, when the current problems of the system will have been resolved through the necessary reforms. At that point, it could be useful to assess Article 47 of the Convention also».
