Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 9 gennaio 2017, n. 22

Presidente: Lipari - Estensore: Deodato

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio annullava, in accoglimento del ricorso proposto dai segretari comunali Gloria D.V. e Antonella V., il decreto del Ministero dell'interno e del Ministro dell'economia e delle finanze in data 23 maggio 2012, di inquadramento nei ruoli del Ministero dell'interno del personale dipendente dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali (AGES), in esito alla sua soppressione, disposta dall'art. 7, comma 31-ter, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, nella parte in cui aveva pretermesso, nella ricognizione del personale da trasferire nei ruoli del Ministero, le ricorrenti, segretari comunali assegnate alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale (SPAL), ente strumentale dell'AGES.

Avverso la predetta decisione proponeva appello il Ministero dell'interno, sostenendo il difetto della giurisdizione amministrativa nella presente controversia, contestando, nel merito, la correttezza della statuizione gravata, là dove si fonda sull'erronea considerazione della necessità dell'inclusione nel processo di trasferimento anche del personale non inquadrato nei ruoli dell'AGES (purché assegnato, anche temporaneamente, all'Agenzia), e domandando la riforma della sentenza impugnata e la conseguente reiezione del ricorso di primo grado.

Resistevano le originarie ricorrenti, eccependo, in rito, l'irricevibilità dell'appello, difendendo, nel merito, la correttezza della decisione impugnata dal Ministero dell'interno e chiedendone la conferma.

Con ordinanza in data 14 aprile 2016 veniva respinta l'istanza di sospensione dell'esecutività della sentenza appellata.

Il ricorso veniva successivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 15 dicembre 2016.

2. Il rispetto dell'ordine logico nella trattazione delle questioni impone di principiare dall'esame dell'eccezione pregiudiziale con cui le appellate hanno dedotto l'irricevibilità dell'appello, siccome notificato dopo la scadenza del termine di decadenza prescritto dall'art. 92, comma 3, c.p.a. e, in ogni caso, in difetto dell'osservanza dell'onere processuale prescritto dall'art. 93, comma 2, c.p.a.

2.1. L'eccezione è fondata e va accolta.

2.2. Deve premettersi, in fatto, che l'appello era stato, dapprima, notificato il 24 giugno 2015 (e, quindi, entro il termine perentorio di sei mesi dalla pubblicazione della sentenza, che scadeva il 30 giugno 2015), che, tuttavia, tale notifica non si era perfezionata, in quanto indirizzata al vecchio domicilio del procuratore costituito in primo grado (che si era, infatti, medio tempore trasferito presso un altro studio) e che il Ministero aveva rinnovato la notifica presso il nuovo domicilio del procuratore delle appellate il 2 luglio 2015 (e, quindi, dopo la scadenza del termine di decadenza per la proposizione dell'appello), ma senza la previa richiesta al Presidente del Consiglio di Stato dell'assegnazione di un termine perentorio per la rinnovazione della notificazione.

2.3. Orbene, la fattispecie dell'esito negativo della notificazione dell'impugnazione a causa del trasferimento del domicilio dichiarato nel giudizio di primo grado, ma senza la comunicazione del trasferimento alle altre parti, risulta espressamente contemplata e chiaramente disciplinata dall'art. 93, comma 2, c.p.a., che, nella situazione di fatto appena descritta, esclude che il mancato perfezionamento della notifica produca, di per sé, l'effetto dell'irricevibilità dell'appello, ma esige che la parte appellante, ai fini della rinnovazione della notificazione presso il nuovo domicilio del procuratore della parte appellata, chieda al Presidente del Consiglio di Stato l'assegnazione di un (nuovo) termine perentorio.

2.4. Così identificata la disposizione processuale alla cui stregua dev'essere esaminata e risolta la questione preliminare in esame, occorre decifrarne la ratio, che resta agevolmente individuabile nell'esigenza di sostituire al termine perentorio stabilito dal codice per la proposizione dell'impugnazione (e, ormai, scaduto, ma per una causa ritenuta ad essa non imputabile) un nuovo termine di decadenza (questa volta assegnato, su istanza della parte interessata, dal Presidente del Consiglio di Stato), in riferimento al quale dev'essere verificata la tempestività della nuova notificazione.

La finalità della disposizione, in altri termini, è ravvisabile nell'esigenza di apprestare un meccanismo processuale che assicuri, in ogni caso, la fissazione di un termine perentorio entro il quale dev'essere perfezionata la notificazione dell'impugnazione, allo scopo di assicurare la certezza della validità della costituzione del rapporto processuale nel giudizio di secondo grado.

2.5. In coerenza con le esigenze di certezza sottese alla disposizione in esame, la stessa dev'essere interpretata ed applicata come prescrittiva di un onere processuale, nel senso che, fermo restando che la notificazione dell'appello nel domicilio non più attuale del procuratore costituito nel precedente grado di giudizio non determina l'irricevibilità dell'appello, la rinnovazione della notificazione postula, per la sua validità, la previa richiesta dell'assegnazione di un nuovo termine perentorio.

2.6. La diversa interpretazione per cui è sufficiente, ai fini del rispetto del termine di decadenza e della valida costituzione del rapporto processuale nel giudizio di secondo grado, la rinnovazione della notificazione nel nuovo domicilio del procuratore della parte appellata, anche in difetto della previa assegnazione di un termine perentorio da parte del Presidente del Consiglio di Stato, dev'essere, peraltro, rifiutata in quanto finirebbe per privare di qualsivoglia utilità ed efficacia la norma in esame, in violazione del canone ermeneutico che preclude un'esegesi che impedisca alla disposizione di produrre ogni effetto.

La predetta regola ermeneutica, espressamente codificata all'art. 1367 c.c. per l'interpretazione dei contratti, deve intendersi, infatti, applicabile, per la sua evidente valenza logica e generale, anche all'esegesi delle leggi (Cass. civ., sez. un., 5 giugno 2014, n. 12644), con la conseguenza che tra più opzioni interpretative possibili dev'essere preferita quella che consente alla norma di produrre qualche effetto, rispetto alla lettura secondo cui il precetto resterebbe privo di ogni utilità.

2.7. La lettura sopra preferita della disposizione processuale di riferimento si rivela, peraltro, coerente con i principi affermati dalle Sezioni unite della Cassazione (Cass. civ., sez. un., 18 febbraio 2009, n. 3818; 19 febbraio 2009, n. 3960) secondo cui, pur in assenza di una disposizione analoga nell'ordinamento processuale civile, nel caso in cui la notificazione dell'impugnazione presso il procuratore costituito non si sia perfezionata per l'avvenuto trasferimento di questi (e senza che tale esito negativo sia imputabile alla parte ricorrente), il notificante deve chiedere al giudice ad quem, depositando contestualmente l'attestazione dell'omessa notifica, la fissazione di un termine perentorio per la rinnovazione della notifica (con un evidente conferma che con l'art. 93, comma 2, c.p.a. è stata codificata tale regola, di matrice giurisprudenziale).

2.8. Non solo, ma la codificazione del relativo onere deve intendersi prevista a favore della parte appellante, atteso che prima dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo si era consolidato un indirizzo secondo il quale "ove la notifica dell'atto venga tentata nel domicilio eletto in primo grado, ma non sia eseguita per avvenuto trasferimento del difensore, l'appello va dichiarato irricevibile, ove notificato a termine ormai scaduto nel nuovo domicilio" (C.d.S., sez. III, 21 febbraio 2012, n. 917; sez. V, 21 luglio 1998, n. 475; sez. VI, 14 gennaio 2009, n. 141).

Ne consegue che il rigore della conseguenze decadenziali dell'omissione dell'onere processuale in questione deve intendersi, comunque, bilanciata dal favore accordato alla parte appellante che, pur non essendosi avveduta (usando l'ordinaria diligenza) dell'avvenuto trasferimento del domicilio del procuratore costituito, evita la declaratoria dell'irricevibilità dell'appello, per effetto del solo esito negativo della notificazione dell'impugnazione, a condizione, ovviamente, che chieda al Presidente del Consiglio di Stato (con l'imposizione di un adempimento che non appare sproporzionato, né eccessivamente gravoso) l'assegnazione di un nuovo temine perentorio per la rinnovazione della notifica presso il domicilio corretto.

2.9. In coerenza con il paradigma appena indicato, l'art. 93, comma 2, c.p.a. dev'essere, in definitiva, interpretato come impositivo di un adempimento processuale la cui inosservanza implica il consolidamento della decadenza della parte appellante dal potere di impugnazione.

3. Alla stregua delle considerazioni che precedono l'appello del Ministero dev'essere, quindi, dichiarato irricevibile.

4. La natura della pronuncia autorizza la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile e compensa le spese processuali del presente grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.