Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
Sezione I
Sentenza 17 marzo 2017, n. 656

Presidente: De Zotti - Estensore: Marongiu

FATTO E DIRITTO

1. La ricorrente, consigliere regionale della Regione Lombardia, ha presentato alla Giunta regionale istanza di accesso agli atti ai sensi dell'art. 112 del Regolamento generale del Consiglio regionale, volta ad acquisire, tra l'altro, copia del verbale della seduta del 17 marzo 2016 del Consiglio di Amministrazione di Arexpo S.p.A., società a partecipazione mista pubblico-privata (le cui quote di partecipazione, all'epoca dei fatti di causa, erano di proprietà della Regione Lombardia e del Comune di Milano, nell'eguale misura pari al 34,67%, nonché dell'Ente autonomo Fiera Internazionale di Milano, in misura pari al 27,66% e, per il restante 3%, della Città Metropolitana di Milano e del Comune di Rho).

L'interessata, avendo ricevuto dalla Regione soltanto copia del verbale in questione contenente "omissis" che, a suo dire, lo rendono illeggibile e incomprensibile, ha successivamente rivolto la stessa istanza - anche a seguito di indicazione in tal senso da parte della Regione - direttamente ad Arexpo S.p.A. Quest'ultima, tuttavia, ha negato l'accesso richiesto, ribadendo tale decisione pur dopo che l'interessata ha esperito ricorso, con esito favorevole, al Difensore regionale della Lombardia. Da ultimo, inoltre, Arexpo S.p.A. ha negato l'accesso anche al solo ordine del giorno del verbale di cui è causa, contenuto nella prima pagina dello stesso.

La ricorrente, quindi, con l'odierno ricorso (notificato anche alla Regione e al Difensore regionale, entrambi non costituiti) chiede:

- che venga annullato il provvedimento di diniego e disposta l'ostensione della documentazione richiesta;

- che sia accertato e dichiarato il diritto dell'interessata a ottenere copia integrale del verbale richiesto, comprensivo dell'ordine del giorno;

- che sia ordinata ad Arexpo S.p.A. l'esibizione dei documenti in questione, mediante visione e/o estrazione di copia;

- che Arexpo S.p.A. sia condannata alla rifusione delle spese del giudizio.

La ricorrente deduce l'illegittimità dell'operato di Arexpo S.p.A. per eccesso di potere, violazione di legge e falsa applicazione dell'art. 23 della l. n. 241/1990, del d.lgs. n. 33/2013, dell'art. 13, comma 5, dello Statuto regionale della Lombardia e dell'art. 112 del Regolamento generale del Consiglio regionale della Regione Lombardia.

Si è costituita la società Arexpo S.p.A., chiedendo la reiezione del ricorso ed eccependo l'irricevibilità e l'inammissibilità dello stesso.

Alla camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è in parte irricevibile e in parte fondato; al riguardo il Collegio osserva quanto segue.

2.1. Occorre tenere distinti, ai fini del decidere, il diniego relativo alla originaria istanza, con la quale la ricorrente ha richiesto l'accesso all'intero verbale del C.d.A. di Arexpo S.p.A. del 17 marzo 2016, e il diniego relativo all'ultima istanza presentata dalla ricorrente, volta ad ottenere l'accesso alla sola prima pagina del verbale, contenente l'ordine del giorno della seduta.

2.1.1. Con riferimento al primo diniego, è fondata l'eccezione di tardività sollevata da Arexpo S.p.A.

Sul punto, occorre rilevare che:

- la ricorrente, in data 13 maggio 2016, chiedeva ad Arexpo S.p.A. la copia conforme all'originale del verbale del Consiglio di Amministrazione del 17 marzo 2016 al fine di poterne visionare il suo contenuto in maniera integrale;

- in data 26 maggio 2016 il Presidente di Arexpo S.p.A. comunicava all'interessata di non poter soddisfare la richiesta di accesso in quanto la stessa non era circostanziata ad un oggetto specifico;

- in data 14 giugno 2016 la ricorrente presentava al Difensore regionale della Lombardia richiesta di riesame del diniego ex art. 25 della l. n. 241/1990;

- in data 30 giugno 2016 il Difensore regionale accoglieva il ricorso, invitando Arexpo S.p.A. a consegnare all'istante la documentazione richiesta in formato integrale;

- in data 14 luglio 2016 Arexpo S.p.A. formulava osservazioni con riguardo all'invito rivolto dal Difensore regionale, sostanzialmente ribadendo la non accoglibilità dell'istanza di accesso;

- la ricorrente insisteva per ottenere l'accesso integrale in data 6 settembre 2016 e in data 11 ottobre 2016, ricevendo in entrambi i casi conferma del diniego.

Dalla piana ricostruzione dei fatti, quindi, emerge che Arexpo S.p.A. ha confermato il proprio diniego all'accesso con la nota del 14 luglio 2016, in risposta alla pronuncia del Difensore regionale; da tale data, pertanto, decorreva il termine di 30 giorni per proporre ricorso ex art. 116 c.p.a.

La ricorrente, tuttavia, ha notificato il ricorso soltanto in data 24 novembre 2016, quindi ben oltre il termine di legge (pur detraendo dal computo il periodo di sospensione feriale dei termini).

Pertanto, il ricorso è in parte qua irricevibile.

2.1.2. Quanto al secondo diniego, relativo all'istanza con la quale la ricorrente, in data 18 ottobre 2016, ha richiesto l'accesso alla sola prima pagina del verbale del Consiglio di Amministrazione di Arexpo S.p.A. del 17 marzo 2016, contenente l'ordine del giorno dello stesso, il ricorso è fondato.

2.1.2.1. Va chiarito, in primo luogo, che con l'istanza in questione la ricorrente ha chiaramente evidenziato la necessità di conoscere "almeno gli argomenti posti all'ordine del giorno", in maniera tale da poter "meglio specificare e orientare la richiesta di accesso agli atti per argomenti determinati". L'interessata, in altri termini, non si è limitata a circoscrivere l'oggetto della propria richiesta, ma ha anche formulato una distinta motivazione della stessa; per tale ragione, l'istanza de qua non può ritenersi meramente riproduttiva delle istanze precedenti, così come, simmetricamente, il diniego opposto da Arexpo S.p.A. in data 9 novembre 2016, non può essere qualificato come una mera conferma dei precedenti dinieghi, aventi ad oggetto un'istanza di diverso tenore.

Vanno, pertanto, respinte le eccezioni sollevate da Arexpo S.p.A.

2.1.2.2. Ciò posto, risulta dirimente, ai fini della decisione, l'inequivoco tenore testuale delle disposizioni contenute nell'art. 13, comma 5, dello Statuto della Regione Lombardia e nell'art. 112, comma 1, del Regolamento generale del Consiglio regionale della Lombardia.

Il citato art. 13, comma 5, dello Statuto regionale stabilisce, infatti, che "I consiglieri, secondo le procedure stabilite dal regolamento generale, hanno diritto di esercitare l'iniziativa delle leggi e di ogni altro atto di competenza del Consiglio, di formulare interrogazioni, interpellanze e mozioni, di ottenere direttamente dagli uffici regionali, da istituzioni, enti, aziende o agenzie regionali, dalle società e fondazioni partecipate dalla Regione, informazioni e copia di atti e documenti utili all'esercizio del loro mandato sui quali sono tenuti al segreto nei casi previsti dalla legge".

L'art. 112, comma 1, del Regolamento generale del Consiglio regionale della Lombardia, inoltre, dispone che "Ai sensi dell'art. 13, comma 5, dello Statuto i consiglieri regionali ottengono direttamente dagli uffici regionali, da istituzioni, enti, aziende o agenzie regionali, dalle società e fondazioni partecipate dalla Regione, informazioni e copia di atti e documenti utili all'esercizio del loro mandato, sui quali sono tenuti al segreto nei casi previsti dalla legge".

Le norme richiamate, dunque, attribuiscono espressamente ai consiglieri regionali il diritto di accedere ad atti e documenti delle società partecipate dalla Regione - senza che possa attribuirsi alcun rilievo, nel silenzio della norma, all'entità di tale partecipazione - ritenuti utili all'esercizio del loro mandato.

2.1.2.3. Al riguardo, il Collegio ritiene applicabili anche alla fattispecie di cui è causa i principi già elaborati dalla giurisprudenza amministrativa con riferimento al diritto di accesso attribuito ai consiglieri comunali e provinciali dall'art. 43, comma 2, del T.U. Enti locali - d.lgs. n. 267/2000 (secondo cui: "I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla Legge").

In particolare, la giurisprudenza (C.d.S., Sez. V, n. 5879/2005) ha chiarito che:

- il diritto (soggettivo pubblico) codificato da tali disposizioni è direttamente funzionale non tanto ad un interesse personale del consigliere, quanto alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato conferito;

- i consiglieri hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento del loro mandato, ciò anche al fine di permettere di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, anche nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale; il diritto di accesso riconosciuto ai consiglieri, pertanto, ha una ratio diversa da quella che contraddistingue il diritto di accesso ai documenti amministrativi che è riconosciuto a chiunque sia portatore di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso" (cfr. gli art. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990);

- la finalizzazione dell'accesso all'espletamento del mandato costituisce, al tempo stesso, il presupposto legittimante l'accesso ed il fattore che ne delimita la portata; le disposizioni richiamate, infatti, collegano l'accesso a tutto ciò che può essere effettivamente funzionale allo svolgimento dei compiti del singolo consigliere e alla sua partecipazione alla vita politico-amministrativa dell'Ente;

- a differenza dei soggetti privati, il consigliere non è tenuto a motivare la richiesta, né l'Ente ha titolo per sindacare il rapporto tra la richiesta di accesso e l'esercizio del mandato, altrimenti gli organi dell'amministrazione sarebbero arbitri di stabilire essi stessi l'ambito del controllo sul proprio operato (C.d.S., Sez. V, n. 528/1996; id., n. 940/2000, id., n. 5109/2000);

- il diritto di avere dall'Ente tutte le informazioni che siano utili all'espletamento del mandato non incontra alcuna limitazione derivante dalla loro natura riservata, in quanto il consigliere è vincolato all'osservanza del segreto (C.d.S., n. 940/2000, cit.; C.d.S., Sez. V, n. 2716/2004);

- gli unici limiti all'esercizio di tale diritto si rinvengono nel fatto che l'esercizio del diritto stesso avvenga in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici dell'Ente e che non si sostanzi in richieste assolutamente generiche o meramente emulative, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto di accesso dei consiglieri (C.d.S., Sez. IV, n. 846/2013).

2.1.2.4. Sotto diverso profilo, non è condivisibile l'assunto di Arexpo S.p.A., secondo cui costituirebbero un limite normativo all'accesso dei consiglieri regionali le previsioni contenute nell'art. 2422 c.c. La norma in questione, infatti, si limita ad attribuire ai soci il "diritto di esaminare i libri indicati nel primo comma, numeri 1) e 3) dell'art. 2421 c.c." (ossia il libro dei soci e il libro delle adunanze e delle deliberazioni delle assemblee), senza che da ciò possa desumersi un generale divieto che ad altri soggetti (nella specie i consiglieri regionali) venga attribuito da altre norme (nella specie dello Statuto regionale e del Regolamento generale del Consiglio regionale) il diritto di accedere ad altri atti societari (nella specie i verbali del consiglio di amministrazione della società).

2.1.2.5. Alla luce delle disposizioni e dei principi enunciati deve ritenersi sussistente il diritto di accesso della ricorrente all'ordine del giorno del verbale del 17 marzo 2016 del Consiglio di Amministrazione di Arexpo S.p.A.

2.2. Ciò considerato, il ricorso deve essere in parte dichiarato irricevibile e in parte accolto, con conseguente condanna della società Arexpo S.p.A. a rilasciare, mediante estrazione di copia, la documentazione richiesta dalla ricorrente con l'istanza in data 18 ottobre 2016.

2.3. Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti costituite, tenuto conto della novità e della particolarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara irricevibile e in parte lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l'effetto ordina ad Arexpo S.p.A. di rilasciare alla ricorrente, mediante estrazione di copia, la prima pagina del verbale del 17 marzo 2016 contenente i punti all'ordine del giorno trattati nella relativa seduta, entro il termine di 15 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.