Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 17 luglio 2017, n. 17620

Presidente: Rordorf - Estensore: Armano

FATTI DI CAUSA

La Confederazione italiana per la proprietà edilizia (Confedilizia), per quello che qui ancora interessa, ha proposto distinti ricorsi al Tar Toscana impugnando con il ricorso n. 2 del 2013 il provvedimento in data 5 dicembre 2012 del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica presso la Prefettura di Firenze di sospensione dell'assistenza della forza pubblica per l'esecuzione degli sfratti per il periodo dal 10 dicembre 2012 all'11 gennaio 2013; con il ricorso n. 73 del 2014 il provvedimento del Prefetto di Firenze in data 4 dicembre 2013 di sospensione dell'assistenza della forza pubblica dal dicembre 2013 al gennaio 2014; il provvedimento del Prefetto di Firenze in data 13 gennaio 2014 che differiva la concessione della forza pubblica fino al 10 febbraio 2014, il provvedimento del Prefetto di Firenze in data 28 febbraio 2014 che differiva la sospensione della concessione della forza pubblica fino al 28 febbraio 2014.

Riunite le impugnazioni, il Tar Toscana ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in quanto tutti i provvedimenti dell'autorità amministrativa in materia di graduazione degli sfratti, ed in particolare quelli che consistono nel diniego o nel differimento della concessione dell'assistenza della forza pubblica, incidono sul diritto soggettivo del proprietario locatore e sullo svolgimento del relativo procedimento esecutivo e sono sindacabili dallo stesso giudice dell'esecuzione civile in via incidentale ai fini della disapplicazione.

Il Consiglio di Stato, con sentenza depositata il 27 marzo 2015, ha confermato la decisione del Tar.

Avverso questa decisione propone ricorso la Confedilizia con un motivo illustrato da successiva memoria.

Si sono difesi ai fini della partecipazione alla discussione orale il Ministero dell'Interno e UTG Prefettura di Firenze.

Non presentano difese il Comune di Firenze e la Regione Toscana.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l'unico motivo di ricorso si censura l'illegittimo diniego della giurisdizione del giudice amministrativo ex art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

Sostiene la ricorrente che gli atti impugnati sono atti a carattere sostanzialmente normativo della Pubblica Amministrazione emessi come provvedimenti di autorità, autosufficienti a produrre gli effetti caratteristici dell'atto amministrativo, incidendo su situazioni soggettive che hanno la consistenza non già di diritti soggettivi, ma di interessi legittimi al corretto esercizio di pubblici poteri amministrativi e come tali rimessa alla tutela del giudice amministrativo.

2. Il motivo è fondato.

Il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del Tar in ordine al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo riportandosi ai principi affermati dalla decisione delle Sezioni unite n. 5233 del 1998 che ha ritenuto la giurisdizione del giudice ordinario e, pur dando atto che tale decisione fa riferimento all'atto specifico con cui la forza pubblica viene concessa per attuare nel singolo caso concreto l'ordine di rilascio contenuto nel provvedimento giurisdizionale, ha ritenuto che i principi enunciati valgono anche per gli atti preordinati e programmatici, e cioè quelli rispettivamente della speciale commissione consultiva del Comitato provinciale per l'ordine [e] la sicurezza pubblica e quelli del Prefetto, con i quali in via generale [e] astratta si programma un certo ordine di graduazione degli sfratti o si dispone la sospensione della concessione dell'assistenza della forza pubblica. Riguardo a tali atti preordinati e programmatici, la decisione in esame, pur affermando di non volersi pronunciare sul carattere di atti amministrativi, osserva che la loro natura andrebbe correttamente individuata privilegiando il carattere meramente ausiliario e strumentale del provvedimento rispetto a quelli strettamente giurisdizionali del processo esecutivo, sicché la sua eventuale illegittimità non dovrebbe rilevare ex se.

3. Questa Corte osserva che la sentenza delle Sezioni unite n. 5233 del 1998 a cui fa riferimento il Consiglio di Stato, e tutta la successiva giurisprudenza che in materia si è adeguata, riguarda l'atto specifico con cui la forza pubblica viene concessa o negata per attuare nel singolo caso concreto l'ordine di rilascio contenuto in un provvedimento giurisdizionale. Si osserva che il provvedimento di concessione o di diniego in concreto della forza pubblica per un singolo atto si connota, come affermano le Sezioni unite sopracitate, come singolo momento del più complesso procedimento di esecuzione così che la sua eventuale illegittimità, intingendo posizioni di diritto soggettivo, trova il suo giudice naturale nel giudice delle esecuzioni.

L'impugnazione in oggetto riguarda invece gli atti con cui la Commissione provinciale ed il Prefetto hanno deciso la sospensione della concessione dell'assistenza della forza pubblica per l'esecuzione [di] tutti gli sfratti per un certo periodo, coincidente con il periodo di fine anno e di inizio dell'anno successivo.

4. La Confedilizia non ha impugnato un singolo atto che nega la concessione della forza pubblica per una procedura di sfratto determinata, ma i provvedimenti che in via generale negano la forza pubblica per tutte le esecuzioni degli sfratti per un certo periodo dell'anno, lamentando che così si viene a determinare un'effettiva sospensione degli sfratti in danno della generalità dei proprietari di immobili facenti parte dell'associazione.

La ricorrente censura i motivi posti a fondamento dei provvedimenti, basati su una prassi consolidata fondata sulle accresciute esigenze di prevenzione e controllo del territorio in tale periodo dell'anno, che si risolvono nella sostanza all'effetto imposto autoritativamente di vietare per il periodo prefissato l'utilizzazione della forza pubblica per eseguire qualunque genere di sfratti astratta l'intero territorio provinciale.

5. Questa Corte ritiene che la posizione giuridica soggettiva fatta valere dalla ricorrente in sede amministrativa è una situazione di interesse legittimo, attesa la finalizzazione della domanda all'accertamento dell'annullamento dei provvedimenti, impugnati in ragione del fatto che gli stessi hanno leso l'interesse generale di tutti i proprietari degli immobili all'esecuzione degli sfratti e la circostanza che gli atti impugnati sono comunque volti al fine pubblico di prevenzione e controllo del territorio, e che conseguentemente gli atti che impongono la sospensione della concessione della forza pubblica per l'esecuzione degli sfratti costituiscono espressione di attività pubblicistica provvedimentale, in relazione a cui sussiste la giurisdizione dell'AGA (v. Cass., Sez. un., nn. 5593 e 5595 del 2007).

Tale valutazione è conforme all'oggetto stesso del giudizio ed al quadro di pubblico interesse in cui tutto il procedimento si inquadra, al petitum ed anche la causa petendi sottesi al procedimento giudiziario che concordano con l'accertamento della posizione giuridica di cui si chiede la tutela come interesse legittimo.

In conformità all'avviso espresso dal P.G. nelle sue conclusioni, deve pertanto affermarsi la giurisdizione dell'AGA.

La novità della questione proposta induce il collegio [a] disporre la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.

Compensa le spese fra le parti.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della l. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.