Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
Reggio Calabria
Sentenza 5 ottobre 2017, n. 862

Presidente: Tropiano - Estensore: Fontana

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza del Tribunale di Reggio Calabria n. 2234 del 2016, il signor Giovanni Siclari è stato condannato alla pena di un anno di reclusione per il delitto di abuso d'ufficio, per una condotta connessa allo svolgimento delle sue funzioni, in precedenza svolte, di assessore del Comune di Villa San Giovanni.

2. Il giorno 11 giugno 2017, si [sono] svolte le elezioni per il rinnovo degli organi elettivi del Comune di Villa San Giovanni.

Al termine delle operazioni elettorali, l'Adunanza dei presidenti delle sezioni - con l'atto n. 14903 del 12 giugno 2017 - ha proclamato il medesimo signor Siclari quale Sindaco (che ha riportato il maggior numero di voti con la lista n. 1), nonché i consiglieri comunali.

3. Con l'atto n. 14904 del 12 giugno 2017, il signor Siclari - nella qualità di Sindaco - ha nominato la signora Maria Grazia Richichi, quale «assessore», «conferendole altresì l'incarico di Vicesindaco del Comune».

4. Il Prefetto di Reggio Calabria, con l'atto di protocollo in uscita n. 72000 del 13 giugno 2017, ha accertato nei confronti del signor Siclari «la sussistenza della causa di sospensione», prevista dall'art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 235 del 2012.

5. Con un manifesto elettorale dello stesso giorno 13 giugno 2017, il signor Siclari ha reso nota l'avvenuta proclamazione del Sindaco e dei consiglieri comunali.

6. Con l'atto n. 15640 del 19 giugno 2017, la signora Richichi ha convocato il consiglio comunale in seduta ordinaria, fissando al punto 1 dell'ordine del giorno l'«esame delle condizioni di eleggibilità e di compatibilità degli eletti alla carica di Sindaco e di consigliere comunale. Giuramento del Vicesindaco» e, al punto 3, la «comunicazione dei componenti della Giunta e presentazione delle linee programmatiche».

7. Col ricorso in esame (depositato il 29 giugno 2017), i signori indicati in epigrafe (nella loro variegata qualità di candidati alla carica di Sindaco per le liste nn. 3, 4 e 5, e alcuni dei quali sono stati eletti consiglieri comunali) hanno impugnato tutti gli atti sopra indicati (ad eccezione del provvedimento prefettizio di data 13 giugno 2017), proponendo due motivi di ricorso e lamentando, in particolare, la violazione dell'art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 235 del 2012, nonché dell'art. 46 del t.u. approvato con il d.lgs. n. 67 del 2000 e dell'art. 74 del regolamento comunale relativo all'elezione del Sindaco ed alla nomina della giunta.

Con il decreto n. 292 del 30 giugno 2017, il presidente di questo Tribunale ha disposto la notifica del ricorso, ai sensi dell'art. 130 del c.p.a. con le determinazioni conseguenti, ed ha fissato l'udienza di trattazione per il 4 ottobre 2017.

8. Nel corso del giudizio, si sono costituiti il signor Siclari ed il Comune di Villa San Giovanni.

Il signor Siclari, con la sua memoria depositata il 24 luglio 2017, ha eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione amministrativa, perché della controversia dovrebbe conoscere il giudice civile, nonché l'inammissibilità del secondo motivo del ricorso sotto vari profili (per violazione dell'art. 32 del c.p.a. sul divieto di cumulo di domande, per carenza di legittimazione e per carenza di interesse ad agire), ed ha comunque chiesto il rigetto del ricorso, perché infondato.

Il Comune di Villa San Giovanni, con la sua memoria depositata il 28 luglio 2017, ha anch'esso eccepito il difetto di giurisdizione ed ha chiesto il rigetto del ricorso, perché infondato.

9. Per il suo carattere preliminare, va esaminata l'eccezione del signor Siclari e del Comune di Villa San Giovanni, secondo cui vi sarebbe il difetto di giurisdizione amministrativa.

10. Tale eccezione risulta infondata e va respinta.

10.1. È ben noto al Collegio che, con la ordinanza n. 11131 del 2015, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice civile, quando sia contestato il provvedimento con cui il Prefetto, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 235 del 2012 accerta la sussistenza dei presupposti della sospensione di diritto, nei confronti di chi sia stato condannato in primo grado per uno dei delitti che comportino la medesima sospensione.

In quel caso, le Sezioni Unite hanno preso in considerazione la controversia intentata proprio dal soggetto condannato in sede penale, che contestava la legittimità dell'atto del Prefetto, nonché la legittimità costituzionale della norma attributiva del potere prefettizio di sospensione.

Dunque, in quella fattispecie, era in discussione la legittimità dell'atto statale che, ad avviso delle Sezioni Unite, aveva inciso sul «diritto soggettivo... del ricorrente a ricoprire la carica di Sindaco» (v. il § 6 della motivazione di tale ordinanza): oggetto della controversia era proprio il "se" vi erano i presupposti per accertare la sussistenza della sospensione di diritto.

Del tutto diverso è il caso di specie, che si caratterizza per l'impugnazione degli atti emessi dal signor Siclari, nonché dell'atto precedente (dell'Adunanza dei presidenti delle sezioni) e di quello successivo (del Vicesindaco nominato il 12 giugno 2017), che sono stati contestati per la specifica ragione che il signor Siclari, in quanto condannato in primo grado per abuso d'ufficio, non poteva emettere alcun atto, in ragione della «sospensione di diritto».

Trattandosi di atti autoritativi concernenti l'individuazione degli organi da investire di funzioni pubbliche, ai sensi dell'art. 7 del c.p.a. sussiste la giurisdizione amministrativa non solo nella parte in cui il ricorso in esame ha contestato la legittimità del verbale di proclamazione degli eletti, ma anche nella parte in cui ha contestato gli atti del signor Siclari e quello del Vicesindaco da lui nominato, malgrado la «sospensione di diritto».

10.2. Neppure risultano condivisibili le osservazioni delle parti resistenti, secondo cui nella specie sarebbe in discussione il «diritto di elettorato passivo» del signor Siclari.

Infatti, nel presente giudizio non è in discussione la legittimità dell'atto del Prefetto di data 13 giugno 2017, che ha ravvisato la sussistenza dei presupposti della «sospensione di diritto», atto che del resto neppure risulta impugnato dall'interessato.

I ricorrenti non hanno posto in discussione la candidabilità o la eleggibilità del controinteressato: essi, più limitatamente, hanno lamentato che gli atti impugnati (anche quello dell'Adunanza dei presidenti delle sezioni) non abbiano rilevato gli effetti giuridici della precedente condanna e la conseguente situazione di «sospensione di diritto».

11. Risultano inoltre infondate le altre eccezioni formulate dal controinteressato ai sensi dell'art. 32 del c.p.a., da esaminare congiuntamente, per la loro stretta connessione.

11.1. Secondo tali eccezioni, i ricorrenti - pur legittimati ad impugnare il verbale di proclamazione degli eletti - non avrebbero potuto impugnare anche i successivi atti emanati dal signor Siclari, né quello del Vicesindaco, sia perché non vi sarebbe connessione tra le domande, sia perché non sarebbe possibile cumulare una domanda sottoposta al rito elettorale, con altre domande sottoposte al rito ordinario.

11.2. Ritiene il Collegio che tali eccezioni siano infondate e vadano respinte.

Tra tutti gli atti impugnati, vi è una stretta connessione, sia per petitum, che per causa petendi.

Secondo la prospettazione dei ricorrenti (sulla cui fondatezza si pronuncerà dopo il Collegio), l'illegittimità in parte qua del verbale di proclamazione degli eletti comporterebbe l'illegittimità derivata degli ulteriori atti emessi, nella qualità di Sindaco, dal signor Siclari, nonché del contestato atto del Vicesindaco.

11.3. Quanto agli aspetti del rito, rileva il Collegio che l'art. 32, comma 1, del c.p.a. (per il quale, «se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV») ha preso testualmente in considerazione - col richiamo al «Titolo V» - il caso in cui siano proposte anche domande soggette a «riti abbreviati relativi a speciali controversie», con le relative disposizioni, tra cui quella sul dimezzamento di tutti i termini processuali (ai sensi dell'art. 119, comma 2).

Una analoga disposizione (sulla applicabilità del rito ordinario nei suoi rapporti con un rito speciale) non è contenuta nell'art. 32 quando si tratti dei rapporti tra il rito ordinario con quello sul «Contenzioso sulle operazioni elettorali».

In assenza di una specifica norma legislativa sui rapporti tra il rito ordinario e quello speciale sul «Contenzioso sulle operazioni elettorali», non può che prevalere (quando sussista la connessione tra gli atti impugnati) il rito su tale «Contenzioso», ispirato ad una logica di particolare rapidità dei giudizi.

Va infatti fatta applicazione del principio, affermato dal Consiglio di Stato (Sez. V, 17 febbraio 2014, n. 755, § 30), secondo cui - quando una controversia comunque riguarda la materia elettorale - rileva la «necessità di definire rapidamente quali siano le autorità titolari di poteri pubblici nell'assetto costituzionale»: questo principio si applica anche quando sono stati contestualmente impugnati altri atti per illegittimità derivata, di cui si prospetti una sostanziale unicità procedimentale.

Ciò comporta che - stante la sopra rilevata connessione, con la deduzione del vizio di illegittimità derivata avverso gli atti conseguenti - risulta rituale la proposizione di un solo ricorso, avente per oggetto il verbale dell'Adunanza dei presidenti di sezione, gli atti del signor Siclari quale Sindaco e del Vicesindaco.

Costituiscono poi altre questioni, da esaminare in occasione dello scrutinio dei singoli motivi proposti, quella sulla ammissibilità delle singole censure, nonché quelle di merito sul se davvero il medesimo verbale sia affetto da una illegittimità e sul se vi sia una sostanziale unicità procedimentale tra i vari atti impugnati, giustificativa in ipotesi dell'illegittimità derivata degli altri atti impugnati.

12. Passando all'esame del primo motivo del ricorso, osserva il Collegio che esso si struttura sostanzialmente in due parti.

Con la prima (da p. 5 a p. 8), è lamentata l'illegittimità del verbale di proclamazione, redatto dall'Adunanza dei presidenti di sezione, poiché esso avrebbe dovuto dare atto della condanna riportata dal signor Siclari, comportante la «sospensione di diritto» dalla carica di Sindaco (così come già aveva comportato la sua «sospensione di diritto» dalla carica di assessore, prima che fossero indette le elezioni svoltesi l'11 giugno 2017).

Ad avviso dei ricorrenti, il verbale avrebbe dovuto dare atto di tale condanna, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 235 del 2012.

Con la seconda parte del motivo (da p. 8 a p. 9), i ricorrenti hanno poi aggiunto che, «tuttavia, è certo che l'illegittima proclamazione a sindaco del dott. Siclari, in costanza dello status di sospensione, non potesse consentire al destinatario di esercitare una qualsiasi attività connessa alle funzioni conferite al Sindaco».

Essi hanno rilevato che:

- il signor Siclari - in ragione della «sospensione di diritto» - non avrebbe potuto compiere alcun atto immediatamente dopo la sua proclamazione, pur se soltanto successivamente il Prefetto di Reggio Calabria - con la nota di data 13 giugno 2017, spedita il successivo 14 - ha accertato la sussistenza della sua «sospensione di diritto», a causa della sentenza di condanna riportata in primo grado;

- «la comunicazione prefettizia del 14 giugno 2017 non rileva ai fini della decorrenza della causa ostativa suddetta, sia perché ricalca il contenuto della originaria comunicazione ricognitiva del 12 novembre 2016, sia perché si tratta di una sorta di atto confermativo di una pregressa condizione sospensiva che discende di diritto dalla norma (art. 11 primo comma) del d.lgs. 235/2012, a seguito della sentenza di condanna n. 2234/2016».

13. Con il secondo motivo (v. pp. 9-11), i ricorrenti hanno lamentato la violazione dell'art. 46 del testo unico sugli enti locali, approvato col t.u. n. 267 del 2000, per il quale «Il Sindaco e il Presidente della Provincia nominano i componenti della Giunta tra cui un vicesindaco e un vicepresidente e ne danno comunicazione al Consiglio nella prima seduta successiva alla elezione».

Essi lamentano che, con la nomina dell'assessore Vicesindaco, che a sua volta ha convocato il consiglio comunale per la nomina dei componenti della giunta, vi è stata una sostanziale elusione dell'art. 46, mediante una illegittima nomina dell'assessore Vicesindaco, alla quale è stato «illegittimamente trasferito» il potere di convocare il consiglio e di nominare la giunta.

14. Ritiene il Collegio che tali censure si possano esaminare congiuntamente, per la loro stretta connessione.

15. Risultano infondate le censure di cui alla prima parte del primo motivo, con cui è stata lamentata l'illegittimità del verbale di proclamazione degli eletti, nella parte in cui non si è dato atto della circostanza che il signor Siclari, risultato eletto quale Sindaco, versava in una situazione di «sospensione di diritto», ai sensi dell'art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 235 del 2012.

Infatti, nessuna disposizione prevede che il verbale debba necessariamente dare atto di tale circostanza e comunque nessuna disposizione prevede alcun potere esercitabile dalla Assemblea dei presidenti di sezione, pur quando espressamente risulti che il candidato proclamato eletto sia «sospeso di diritto».

Sulla base dei principi generali, sul contenuto tipico degli atti amministrativi, nonché delle specifiche previsioni dell'art. 72 e 73 del testo unico approvato con il d.P.R. n. 570 del 1960, il verbale di proclamazione degli eletti deve dare atto necessariamente soltanto delle specifiche circostanze prese in considerazione dalla normativa sulle operazioni elettorali, tra cui anche le risultanze su eventuali «cause di ineleggibilità da parte degli eletti», ai sensi del medesimo art. 73.

Tali disposizioni non prevedono, dunque, che il verbale debba riguardare altri aspetti, pur giuridicamente rilevanti, delle singole posizioni soggettive dei candidati risultati eletti.

Neppure dall'art. 11 del d.lgs. 235 del 2012 si può desumere il dovere di dare atto nel verbale della «sospensione di diritto», conseguente ad una precedente condanna penale.

Infatti, tale art. 11 riguarda la diversa situazione della «condizione di incandidabilità» e comunque attribuisce unicamente al Prefetto il potere-dovere di «accertare la sussistenza di una causa di sospensione» e di «notificare il relativo provvedimento agli organi che hanno convalidato le elezioni o deliberato la nomina».

Pertanto, l'annotazione nel verbale di tale circostanza (pur di per sé consentita, perché lato sensu concernente l'esito della competizione elettorale) non può che avere una semplice funzione "neutra" e di "segnalazione", poiché l'Assemblea dei presidenti di sezione deve solo effettuare le proclamazioni previste dalla legge e non ha, per contro, alcun potere inibitorio delle funzioni riferibili alle cariche per le quali ha disposto le proclamazioni.

Pertanto, risultano infondate le censure di illegittimità del verbale di proclamazione degli eletti, nonché quelle degli altri atti in ragione di una illegittimità derivata, in realtà insussistente.

16. Per quanto riguarda le residue censure dei ricorrenti, proposte con la seconda parte del primo motivo e con il secondo motivo, osserva il Collegio che esse sono rivolte specificamente avverso gli atti dettagliatamente elencati in epigrafe, posti in essere dal signor Siclari a seguito della sua proclamazione e dall'assessore Vicesindaco, nominato dal signor Siclari.

L'impugnazione di tali atti risulta rituale, poiché essi sono stati dettagliatamente indicati, con la deduzione di specifiche censure, basate sulla preclusione del signor Siclari di emettere atti quale Sindaco, in ragione della «sospensione di diritto» derivante dalla sentenza di condanna di primo grado del Tribunale di Reggio Calabria.

17. Con riferimento a tali residue censure, va esaminata l'eccezione di inammissibilità, formulata dal signor Siclari.

Egli ha dedotto che, poiché non si tratta della impugnazione di atti del procedimento elettorale, non è sufficiente la qualità di mero candidato alla carica di consigliere comunale, per giustificare la sussistenza della legittimazione e dell'interesse ad agire.

18. Ritiene il Collegio che tale eccezione vada solo in parte accolta.

Risulta dal verbale di proclamazione degli eletti che, tra i ricorrenti:

a) sono risultati eletti consiglieri comunali i signori Domenico Aragona, Cristian Riccardo Aragona, Antonio Salvatore Ciccone ed Angela Vilardi;

b) i signori Silvia Lottero, Domenico Antonio Neri, Emanuela Floccari, Anna Bellantone, Natale Isgrò, Patrizia Liberto Vincenzo Gambareri e Claudia Lofaro non sono invece risultati eletti.

Per i ricorrenti ora elencati alla lett. b), non si possono applicare le regole sui ricorsi in materia elettorale, sicché - non risultando un loro specifico interesse ad agire - le censure vanno dichiarate inammissibili.

Di tale inammissibilità parziale si dà pertanto atto nel dispositivo della presente sentenza.

L'eccezione di inammissibilità va invece respinta, quanto ai ricorrenti indicati alla lett. a).

Quali titolari dello status di consigliere comunale, è evidente che essi hanno interesse ad impugnare gli atti mediante i quali vi è la nomina degli assessori comunali: ogni consigliere comunale - pur se eletto in una lista diversa da quella che ha condotto alla elezione del Sindaco - ha interesse a contestare gli atti con i quali sono stati individuati coloro che fanno parte della giunta.

19. Così determinati i ricorrenti legittimati a contestare gli atti del signor Siclari e del Vicesindaco da lui nominato, ritiene il Collegio che le loro residue censure sono fondate e vanno accolte.

19.1. L'art. 11, comma 1, del d.lgs. n. 235 del 2011 [recte: 2012 - n.d.r.] dispone la sospensione «di diritto» di coloro che abbiano riportato in primo grado una condanna per il delitto di abuso d'ufficio.

Tale sospensione opera «di diritto», nel senso che inibisce lo svolgimento delle funzioni pubbliche pur se essa non è dichiarata in sede giudiziaria o in sede amministrativa.

Si tratta di un effetto legale tipico della sentenza penale di condanna, che di per sé inibisce lo svolgimento delle funzioni pubbliche.

L'art. 11, comma 5, dispone che «A cura della cancelleria del tribunale o della segreteria del pubblico ministero i provvedimenti giudiziari che comportano la sospensione sono comunicati al prefetto, il quale, accertata la sussistenza di una causa di sospensione, provvede a notificare il relativo provvedimento agli organi che hanno convalidato l'elezione o deliberato la nomina».

Va sottolineato che tale comma 5 non dispone che l'atto di «accertamento» vada notificato a chi versi nella situazione di «sospensione di diritto»: la sospensione di diritto, infatti, produce effetto nel momento stesso in cui vi è la proclamazione degli eletti e inibisce l'esercizio delle pubbliche funzioni a chi sia stato già condannato in sede penale.

In altri termini, l'inibizione all'esercizio delle pubbliche funzioni non discende dall'atto del Prefetto (che accerta la sussistenza della causa di sospensione, al fine di renderlo noto «agli organi che hanno convalidato l'elezione o deliberato la nomina»), tanto che neppure l'atto va notificato all'interessato, ma dipende dalla preclusione derivante di per sé dalla condanna di primo grado.

19.2. Diversamente opinando, e cioè se si ammettesse che, prima dell'emanazione dell'atto del Prefetto, il candidato risultato eletto possa porre in essere atti nella qualità conseguente alla proclamazione, si verificherebbe una elusione delle disposizioni dell'art. 11 del d.lgs. n. 235 del 2012.

Si ammetterebbe cioè che il candidato risultato eletto, pur se sospeso di diritto dall'esercizio delle funzioni, potrebbe ugualmente disporre una nomina di carattere fiduciario, di per sé avente una decisiva incidenza sulla designazione di tutti gli assessori, ciò che urterebbe con le ragioni poste a base della sospensione di diritto (cioè la sussistenza di una "indegnità" tale da comportare l'assenza di un requisito essenziale per ricoprire l'ufficio, sulla base di una valutazione del legislatore, considerata ragionevole dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 236 del 2015).

19.3. Poiché la sospensione di diritto rileva pur se l'atto del Prefetto di cui al comma 5 dell'art. 11 non è ancora emesso e non è stato notificato a chi versa in tale situazione, risultano fondate le censure di violazione dell'art. 11 del d.lgs. n. 235 del 2012 e dell'art. 46 del testo unico sugli enti locali, approvato col t.u. n. 267 del 2000, per il quale «Il Sindaco e il Presidente della Provincia nominano i componenti della Giunta tra cui un vicesindaco e un vicepresidente e ne danno comunicazione al Consiglio nella prima seduta successiva alla elezione».

Infatti, con la nomina dell'assessore Vicesindaco, disposta in data 12 giugno 2012, il signor Siclari ha emanato un atto riferibile allo status di Sindaco, le cui funzioni non poteva esercitare, perché sospeso di diritto a seguito della condanna riportata in sede penale, ed ha consentito la nomina della giunta sulla base di un procedimento diverso da quello previsto dal citato art. 46 del testo unico, per il quale il Sindaco nomina i componenti della giunta, e non il Vicesindaco designato da un Sindaco cui è inibito l'esercizio delle funzioni.

20. Per le ragioni che precedono, il ricorso in parte risulta infondato (nella parte rivolta contro il verbale di proclamazione degli eletti), in parte risulta inammissibile (quanto alle censure rivolte dai signori sopra indicati al § 18, lett. b, avverso gli atti del signor Siclari e del Vicesindaco), mentre risulta fondato e va accolto, quanto alle censure rivolte dai signori indicati al § 18, lett. a), avverso gli atti del Signor Siclari e del Vicesindaco.

Vanno pertanto annullati:

- l'atto n. 14904 del 12 giugno 2017, con cui il signor Siclari ha nominato la signora Maria Grazia Richichi, quale «assessore», «conferendole altresì l'incarico di Vicesindaco del Comune»;

- il manifesto elettorale del 13 giugno 2017, con cui il signor Siclari ha reso nota l'avvenuta proclamazione del Sindaco e dei consiglieri comunali;

- l'atto n. 15640 del 19 giugno 2017, emesso dalla signora Richichi.

Quanto alle spese, la complessità e la novità delle questioni giustifica la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

Il Collegio dispone che, a cura della Segreteria di questo Tribunale, copia della presente sentenza sia trasmessa al Prefetto di Reggio Calabria, per le determinazioni di sua competenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 406 del 2017, come in epigrafe proposto, così provvede:

a) respinge l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

b) respinge, perché infondate, le censure rivolte da tutti i ricorrenti avverso il verbale di proclamazione degli eletti prot. n. 14903 del 12 giugno 2017;

c) dichiara inammissibili le censure avverso gli altri atti impugnati, come proposte dai signori Silvia Lottero, Domenico Antonio Neri, Emanuela Floccari, Anna Bellantone, Natale Isgrò, Patrizia Liberto Vincenzo Gambareri e Claudia Lofaro;

d) accoglie le censure proposte dai signori Domenico Aragona, Cristian Riccardo Aragona, Antonio Salvatore Ciccone ed Angela Vilardi avverso gli altri atti impugnati ed annulla:

- l'atto n. 14904 del 12 giugno 2017 ed il manifesto elettorale del 13 giugno 2017, sottoscritti dal signor Siclari;

- l'atto n. 15640 del 19 giugno 2017, sottoscritto dalla signora Richichi;

e) dispone che, a cura della Segreteria di questo Tribunale, copia della presente sentenza sia trasmessa al Prefetto di Reggio Calabria, per le determinazioni di sua competenza nonché al Sindaco del Comune di Villa San Giovanni;

f) compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.