Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I
Sentenza 17 gennaio 2018, n. 565

Presidente: Volpe - Estensore: Correale

FATTO

Con rituale ricorso a questo Tribunale, l'Automobile Club d'Italia (ACI) e l'Aci Informatica S.p.A. (Aci Informatica) chiedevano l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento in epigrafe concernente l'irrogazione, nei loro confronti e in solido, della sanzione amministrativa di euro 3.000.000 totali da parte dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM o "Autorità") per la riscontrata violazione degli artt. 20, comma 2, 23, comma 1, lett. l), e 62 del d.lgs. n. 206/2005 (Codice del Consumo, d'ora in avanti "Codice").

In particolare, l'AGCM, individuando le ricorrenti quali "professionisti" ai sensi dell'art. 18, comma 1, lett. b), del Codice, rispettivamente in qualità di ente pubblico non economico che gestisce la tassa automobilistica per conto delle Regioni convenzionate (ACI) e in qualità di società che espleta il servizio di riscossione di tale tassa con pagamento in "moneta elettronica" (Aci Informatica), su segnalazione di consumatori e di una relativa associazione, avviava in data 4 luglio 2016 il procedimento volto a rilevare se il comportamento posto in essere integrasse una fattispecie contraria ai dettami del Codice. Ciò perché era risultato che - in caso di pagamento del c.d. "bollo auto" sul sito internet dell'ACI con utilizzo di carta di credito (c.d. "Bollonet") o di pagamento con carta di debito sul circuito "PagoBancomat" presso le delegazioni ACI sul territorio - risultavano imposte spese ulteriori quale credit card surcharge. Inoltre, in relazione alla modalità "Bollonet", era risultato che i messaggi diffusi sul suddetto sito potevano presentare carattere di ingannevolezza, laddove pubblicizzavano l'assenza di commissioni bancarie per il pagamento online mentre, al termine della relativa operazione, ai consumatori non soci era richiesto un costo aggiuntivo.

Esaurito l'"iter del procedimento" - che aveva visto la presentazione di memorie da parte di ACI nonché la sua audizione - ed esaminate le argomentazioni difensive delle parti, l'AGCM giungeva alle considerazioni conclusive che propendevano per la censurabilità delle condotte riscontrate.

L'Autorità, premettendo che ACI, pur avendo affidato a Aci Informatica (sua società in house) il servizio di riscossione del "bollo auto" con "moneta elettronica", era titolare "di fatto" del servizio di riscossione in questione, che gestisce per conto delle Regioni convenzionate, evidenziava, in sintesi, quanto segue.

Per quanto riguardava la maggiorazione sulle transazioni con "moneta elettronica", l'AGCM evidenziava che il servizio è svolto in concorrenza con altri soggetti autorizzati (tabaccai, uffici postali, banche) e che, pur essendo previsto un costo generale del servizio a transazione pari a euro 1,87 (1,50 presso gli uffici postali) per tutti i suddetti canali in concorrenza, per quanto riguardava il "Bollonet" era stata applicata, a far data dal 1° gennaio 2009, una maggiorazione ulteriore dell'1,2% sulla somma pagata (dal 2000 la maggiorazione era stata del 2%) per i consumatori non soci ACI, maggiorazione poi ridotta allo 0,75% dall'ottobre 2016 per i pagamenti di importi superiore a euro 30. Presso le delegazioni ACI, invece, il pagamento tramite "bancomat" vedeva una maggiorazione in misura fissa di euro 0,20.

Ciò comportava la violazione dell'art. 62 del Codice (che aveva recepito l'art. 19 della c.d. direttiva "Consumer right"), che vieta l'imposizione da parte del professionista ai consumatori di spese per l'uso di un determinato strumento di pagamento senza alcuna deroga sul punto (perché non introdotta nell'ordinamento) e dando luogo, quindi, a un divieto "assoluto", a partire dalla data del 14 giugno 2014 individuata dall'Autorità.

Non rilevavano le osservazioni difensive delle parti, sulla necessità di coprire i costi del servizio e sulla natura di amministrazione pubblica di ACI, che avrebbe potuto configurare l'ipotesi di un danno erariale nella mancata copertura di suddetti costi, in quanto il servizio in questione non riguardava l'attività istituzionale dell'ente ma era offerto in concorrenza e ben poteva ACI rinnovare nel tempo le convenzioni con le Regioni.

Per quanto riguardava la seconda condotta contestata, relativa all'ingannevolezza del messaggio sul sito internet, l'AGCM rilevava che la prospettata possibilità per i soci ACI di non pagare maggiorazioni con il servizio "Bollonet" come caratteristica propria dell'offerta, in realtà presentava un diritto conferito ai consumatori dalla legge, con conseguenziale comportamento non conforme al livello di competenza e attenzione esigibile da un professionista in base ai canoni di correttezza e buona fede che dovrebbero informare le sue condotte commerciali.

Era quindi disposta l'inibitoria alla diffusione e continuazione delle condotte ed era quantificata la relativa sanzione amministrativa, in solido nei confronti delle parti, pari a euro 2.800.000,00 per la violazione dell'art. 62 cit. e a euro 200.000,00 per la violazione degli artt. 20 e 23 citt.

Ripercorsi i presupposti di fatto ora riassunti e le tesi difensive esposte nel procedimento, le ricorrenti lamentavano nel gravame, in sintesi, quanto segue.

"I. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 3, della l. 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione dell'art. 7 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie adottato dall'AGCM in tema di termini per la conclusione del procedimento".

ACI e Aci Informatica evidenziavano che il procedimento risultava avviato il 4 luglio 2016, per cui si sarebbe dovuto concludere entro i successivi 150 giorni, vale a dire il 1° dicembre 2016. Il provvedimento conclusivo era invece intervenuto soltanto in data 14 dicembre 2016, non potendo valere la circostanza per la quale il procedimento risultava successivamente integrato nei confronti di Aci Informatica né potendosi applicare alcuna sospensione feriale dei termini, valida solo per i procedimenti giurisdizionali, rilevando unicamente la data di comunicazione al destinatario.

"II. Violazione ed erronea applicazione dell'art. 19 della Direttiva UE 2011/83/UE in tema di diritti dei consumatori e tariffe per l'utilizzo dei mezzi di pagamento. Violazione ed erronea applicazione dell'art. 62 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 recante il Codice del Consumo e, in particolare, di quanto ivi previsto in tema di tariffe per l'utilizzo di mezzi di pagamento. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17, comma 10 della l. n. 27 dicembre 1997, n. 449 in materia di riscossione, accertamento, recupero, rimborsi ed applicazione delle sanzioni relativo alle tasse automobilistiche. Eccesso di potere per sviamento di potere, ingiustizia manifesta e travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell'art. 23, comma 1, lett. l), del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 recante il Codice del Consumo e, in particolare, di quanto ivi previsto in tema di pubblicità ingannevole".

Secondo la ricostruzione delle ricorrenti, la posizione della Direttiva in epigrafe era chiara nello specificare come i costi discendenti dall'utilizzo di specifici strumenti di pagamento non possono essere addossati ai consumatori in misura "superiore" a quanto gli stessi professionisti siano tenuti a versare, con la conseguenza per la quale risulta esclusa l'imposizione di un pagamento ulteriore solo se maggiore di quanto il professionista in primis è tenuto a sostenere per ricorrere allo specifico mezzo di pagamento da lui prescelto.

La Direttiva in questione, quindi, impedisce soltanto di lucrare in ragione del costo specifico dello strumento di pagamento ma, al contempo, riconosce la possibilità per il professionista di non dover sopportare ed accollarsi i costi - terzi ed esterni alla propria attività imprenditoriale - discendenti dall'utilizzo dello specifico strumento di pagamento, costi da poter essere così equamente ripartiti ed addossati ad entrambe le parti del perfezionando sinallagma contrattuale, pur restando la piena libertà di mercato di operare "al ribasso", secondo determinate strategie commerciali da parte del professionista che decida di accollarsi tali costi ulteriori.

Tale interpretazione, per le ricorrenti, delineava un assetto di neutralità ed equilibrio tra le parti che non poteva non essere trasfuso anche nella corretta interpretazione dell'art. 62 del Codice.

La norma in questione, frutto di una modifica introdotta dal legislatore nazionale nel 2014 al fine di recepire l'art. 19 della suddetta Direttiva "Costumer rights", doveva essere correlata alla disciplina sovraordinata che non aveva imposto alcun tipo di divieto di natura assoluta, operante in maniera trasversale e acritica, alla possibilità per i professionisti di richiedere il pagamento del costo dagli stessi sostenuto per l'utilizzo di un determinato strumento di pagamento, per cui la lettura, definita "superficiale e semplicistica", dell'AGCM non poteva trovare condivisione.

Ciò perché, in primo luogo, il legislatore nazionale avrebbe di fatto effettuato un'indebita compressione della libertà di iniziativa imprenditoriale dei professionisti, sensi dell'art. 41, comma 3, Cost., del tutto ingiustificata e irragionevole, agendo in maniera del tutto sproporzionata e non necessaria a tutela dei consumatori nell'addossare sempre e comunque i costi del metodo di pagamento a carico integrale ed esclusivo di una sola delle parti.

In secondo luogo, laddove il consumatore risulti informato correttamente, in maniera chiara e trasparente, della presenza dell'onere aggiuntivo e a condizione che non esistano altre prescrizioni specifiche, il professionista ben può decidere di riservare le spese del costo degli strumenti di pagamento al consumatore stesso, non giustificandosi altrimenti la collocazione sistematica della norma in questione che, se interpretata secondo quanto indicato dall'Autorità, avrebbe avuto la necessità di un inserimento in un contesto normativo più generale ed esteso.

A ciò doveva aggiungersi che il professionista ben potrebbe agevolmente aggirare la norma esentando i consumatori dal pagamento delle spese di commissione ma riportando, contestualmente, quel costo sul prezzo finale del bene o del servizio, con evidenti ricadute negative sul consumatore stesso e in contrasto con le finalità generali del Codice.

In più, risultavano ancora più ingiustificatamente vincolati quei soggetti che, per natura giuridica propria o per il tipo di funzione svolta, come ACI, non potevano rimodulare e rideterminare le condizioni della propria offerta al fine di poter recuperare altrimenti i costi per l'utilizzo dei mezzi di pagamento e con la conseguenza di una inevitabile cessazione dell'esercizio del servizio da parte della sfera pubblica.

Le ricorrenti, poi, non condividevano la valutazione dell'AGCM sulla esaustività dell'importo fisso di euro 1,87 per coprire e remunerare le transazioni in questioni, secondo un adeguamento specifico risalente al 2009.

Sul punto, erano richiamate le circostanze per la quale il d.C.P.M. che aveva determinato tale importo finale si era fondato solo sulla verifica che fino a quel momento i soggetti abilitati alla riscossione avevano operato in condizioni svantaggiose e fuori dal mercato e, pertanto, era stato riconosciuto loro di operare in regime di neutralità dei costi sostenuti. Tale neutralità, secondo le ricorrenti, però risultava ancora attuale, in quanto i costi aggiuntivi contestati non costituivano in alcun modo un introito a beneficio dell'ente ma solo l'equivalente dei costi operativi sostenuti da Aci Informatica, nell'alveo - peraltro - delle convenzioni vincolanti sottoscritte da ACI con le Regioni e le Province Autonome, che autonomamente stabiliscono di porre o non porre a carico degli utenti i costi aggiuntivi in questione, nella qualità di effettivi titolari dell'onere della riscossione della tassa automobilistica, ai sensi dell'art. 17, comma 10, l. n. 449/1997.

Ne conseguiva che, semmai, erano le singole Regioni e Province Autonome, che avevano deciso di ribaltare i costi delle commissioni sull'utenza coinvolta, a dover essere i soggetti destinatari della sanzione.

Per quanto riguardava la condotta relativa alla ritenuta violazione dell'art. 23 del Codice, le ricorrenti evidenziavano che essa era diretta applicazione della non condivisa interpretazione del richiamato art. 62, per cui l'annullamento della relativa sanzione doveva essere consequenziale alla condivisione delle tesi da loro esposte.

"III. Violazione del principio di tutela della concorrenza per aver posto le basi per una sostanziale disparità di condizioni e costi operativi tra i professionisti del settore e la conseguente restrizione sostanziale del libero mercato".

La censurata interpretazione dell'art. 62 cit. introduceva condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, in violazione di uno dei pilastri del diritto della concorrenza europeo, dato che comunque era ben possibile, come riferito in precedenza, eludere la norma addossando direttamente agli utenti il costo del servizio sul prezzo finale dello stesso, cosa possibile - però - solo per i professionisti operanti in regime privatistico e senza alcun tipo di vincolo o imposizione di sorta provenienti da fonti normative o convenzionali di matrice pubblicistica, come invece accade per ACI, che quindi vedrebbe probabilmente la trasmigrazione degli oltre 18 milioni di utenti, che nel solo 2015 si erano a lei rivolti, verso altri operatori, nonostante la capacità delle ricorrenti stesse di garantire nell'immediato futuro un sensibile abbassamento dei costi di gestione.

"IV. Violazione e falsa applicazione dell'art. 60 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 in tema di competenza dell'AGCM e di mancato rispetto dell'ambito di applicazione delle disposizioni normative invocate a fondamento del provvedimento sanzionatorio. Eccesso di potere per sviamento di potere ed esercizio di funzioni pubbliche in assenza della causa tipica".

Le ricorrenti rimarcavano la circostanza per la quale l'Autorità non aveva tenuto conto delle specifiche convenzioni sottoscritte con le ricordate pubbliche amministrazioni, non essendo in alcun modo assimilabile all'attività di prestazione di un servizio rilevante quanto percepito, che consisteva in realtà nel ribaltamento dei meri costi dell'attività stessa.

A ciò doveva aggiungersi la considerazione per la quale l'intero corpus normativo del Codice trova ordinaria applicazione nell'ambito specifico della vendita di beni e servizi a beneficio degli utenti del libero mercato in relazione allo scambio di un prodotto di natura commerciale ma non, quindi, per quanto riguarda il pagamento di un tributo obbligatorio che le pubbliche amministrazioni sono tenute a riscuotere, tant'è che alcune di queste (INPS e Università) prevedono tariffe aggiuntive in ipotesi assimilabili a quella in esame.

"V. Violazione e falsa applicazione dell'art. 11 della l. 24 novembre 1981, n. 689 in tema di determinazione dell'importo delle sanzioni amministrative. Violazione e falsa applicazione dell'art. 15 della l. 10 ottobre 1990, n. 270 in ragione del mancato esercizio del potere di riduzione della sanzione accordata all'AGCM a causa della mancata valutazione della qualificata collaborazione prestata dei ricorrenti, nonché del mancato apprezzamento della scarsa gravità della condotta e dell'assenza di intenzioni di lucro. Eccesso di potere per difetto di proporzionalità, travisamento dei fatti, disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta".

Da ultimo, le ricorrenti contestavano anche l'importo della sanzione, che non aveva tenuto conto della incisione in misura irrisoria sul patrimonio del singolo utente a fronte dell'evidente vantaggio riconoscibile alla praticità del metodo di pagamento esaminato. Inoltre, non era stato considerato che le ricorrenti si erano attivate per il miglioramento delle condizioni di operatività e per l'abbassamento dei relativi costi per l'utenza, senza alcuna finalità lucrativa o forma di guadagno di altro genere.

Sproporzionata era poi la sanzione finale pari a 3 milioni di euro, in relazione ai costi complessivi addebitati all'utenza per le maggiorazioni in questione, pari a poco più di 2 milioni e mezzo di euro.

Si costituiva in giudizio l'intimata Autorità, chiedendo la reiezione del ricorso.

Si costituiva in giudizio anche il Codacons, insistendo in conclusioni analoghe a quelle della resistente e rilevando - in più - l'inammissibilità del ricorso per mancata notificazione all'associazione di consumatori che aveva segnalato la fattispecie per la quale l'AGCM aveva avviato il procedimento poi concluso con il provvedimento impugnato nella presente sede.

Con l'ordinanza cautelare indicata in epigrafe, in relazione essenzialmente al pregiudizio dedotto, questa Sezione accoglieva la domanda cautelare, fissando contestualmente, ai sensi dell'art. 55, comma 11, c.p.a., la data di discussione nel merito per il 6 dicembre 2017, in prossimità della quale le parti depositavano memorie illustrative delle rispettive tesi (le ricorrenti anche "di replica").

Alla suddetta data, quindi, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, al non più sommario esame di cui all'art. 55 c.p.a. e non rilevando in questa sede le ragioni di pregiudizio valorizzate con la relativa ordinanza in epigrafe, ritiene di concludere per l'infondatezza del ricorso.

Preliminarmente, però, non può esimersi dal rilevare la non condivisibilità dell'eccezione di inammissibilità dello stesso - per mancata notifica a controinteressato - sollevata dal costituito Codacons.

In disparte, infatti, la replica delle ricorrenti che evidenziavano come il ricorso fosse stato comunque autonomamente notificato a tale associazione, il Collegio osserva che il soggetto "denunciante" della fattispecie che ha dato avvio al procedimento antitrust ha una posizione qualificata solo allorquando subisce una lesione dei propri interessi, con la conseguenza per cui, come ha osservato la giurisprudenza, sono impugnabili da parte sua i c.d. "provvedimenti negativi", con cui l'Autorità antitrust archivia una determinata denuncia o comunque rifiuta di intervenire.

Nell'ipotesi speculare, in cui l'AGCM conclude per la sussistenza della condotta censurata, lo stesso soggetto segnalante non assume alcuna posizione qualificata che comporti l'obbligo di chiamata in giudizio quale controinteressato in senso tecnico, ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a., potendo semmai intervenire nel giudizio secondo le regole generali ma non potendosi considerare, quindi, come parte necessaria cui va notificato il ricorso a pena di inammissibilità.

Passando all'esame dei motivi di ricorso, il Collegio rileva l'infondatezza del primo.

Le stesse ricorrenti, evidenziando i termini di adozione dei provvedimenti, ricordano che l'avvio del procedimento risale al 4 luglio 2016 e che ad esso si applicava il termine di 150 giorni per la relativa conclusione.

Ebbene, il provvedimento sanzionatorio finale in questa sede impugnato è stato adottato nell'adunanza dell'Autorità del 30 novembre 2016, e quindi anteriormente alla scadenza del termine del procedimento, del 1° dicembre 2016.

Valga, in argomento, la regola generale enunciata dall'art. 2 della l. 7 agosto 1990, n. 241, che in modo inequivoco richiama l'"adozione" di un provvedimento espresso, con la conseguenza che non può assumere alcun rilievo la (ovvia) posteriorità, rispetto al termine di conclusione del procedimento, della comunicazione del provvedimento al destinatario, che attiene - come noto - non già al perfezionamento della fattispecie provvedimentale ma solo alla sua attitudine a dispiegare la propria efficacia e ad essere portata a esecuzione, anche indipendentemente ed eventualmente contro la volontà del destinatario, ossia al carattere della "esecutorietà".

In tal senso, d'altro canto, è pacificamente orientata la giurisprudenza amministrativa (cfr., proprio per i provvedimenti sanzionatori dell'AGCM: T.A.R. Lazio, Sez. I, 7 settembre 2011, n. 7129; 14 marzo 2011, n. 2274, nonché 16 settembre 2008, n. 8339; più in generale: C.d.S., Sez. VI, 6 marzo 2001, n. 1254 e 25 marzo 2003, n. 1054), per cui la censura dedotta dalle ricorrenti è destituita di fondamento.

Analogamente deve concludersi per quanto il riguarda il "nucleo" della contestazione dell'AGCM, come affrontato nel secondo motivo di ricorso.

Vale ricordare, sul punto, che il c.d. divieto di payment card surcharge risulta introdotto nell'ordinamento nazionale già nel 2010, con la previsione di cui all'art. 3, comma 4, d.lgs. 11/2010, il quale ha recepito la direttiva 2007/64/CE relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, stabilendo che "Il beneficiario non può applicare spese al pagatore per l'utilizzo di un determinato strumento di pagamento...".

Si osserva, inoltre, che tale direttiva lasciava agli Stati membri la possibilità di recepire il provvedimento applicandolo in modo più o meno restrittivo nel vietare in senso assoluto, o meno, la surcharge fee, e il legislatore italiano, al fine di favorire la diffusione e l'utilizzo degli strumenti di pagamento elettronici, ha optato per la via più rigorosa di adozione del divieto di applicazione di tali costi.

Così pure, l'art. 21, comma 4-bis, del Codice - introdotto dall'art. 15, comma 5-quater, d.l. n. 179/2012, conv. in l. n. 221/2012 - ha incluso tra le pratiche ritenute "scorrette" quella che richieda al consumatore "... un sovrapprezzo dei costi per il completamento di una transazione elettronica con un fornitore di beni o servizi".

Da ultimo, opera in senso generale la disciplina di cui all'art. 62 del Codice, come novellato in seguito dell'entrata in vigore degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, del d.lgs. n. 21/2014, di recepimento dell'art. 19 della direttiva 2011/83/UE.

In merito, l'art. 62 in questione dispone espressamente che: "Ai sensi dell'art. 3, comma 4, del D.Lgs. n. 11/2010, i professionisti non possono imporre ai consumatori, in relazione all'uso di determinati strumenti di pagamento, spese per l'uso di detti strumenti, ovvero nei casi espressamente stabiliti, tariffe che superino quelle sostenute dal professionista".

Ebbene, il Collegio ritiene che, come pure evidenziato dall'Autorità, la ratio della norma deve essere individuata nella volontà del legislatore italiano di rinforzare la tutela dei consumatori, prevedendo un divieto - che non può che individuarsi come generale - di imporre costi di qualunque genere per l'uso di un determinato strumento di pagamento.

L'inserimento della previsione nel Codice (del Consumo), testimonia quindi la volontà di dare alla previsione una connotazione esaustiva per quanto riguarda l'ambito di applicazione, proprio al fine di impedire che la scelta di un metodo di pagamento possa gravare sul consumatore esponendolo a costi imprevedibili derivanti dall'utilizzo o meno di un determinato mezzo di pagamento, al fine proprio di incentivare - o quantomeno parificare - l'uso della c.d. "moneta elettronica", evitando di porre il consumatore nelle condizioni di optare per un determinato metodo, meno oneroso o gratuito, sacrificando così la libertà di scelta di quello più conforme alle sue esigenze.

Tale divieto ha dunque una portata ben generale e non può che applicarsi, quindi, a qualsiasi strumento di pagamento, dal denaro contante alle carte di pagamento di debito o di credito.

Sostengono le ricorrenti che l'art. 19 della citata direttiva, secondo cui "Gli Stati membri vietano ai professionisti di imporre ai consumatori, in relazione all'uso di determinati strumenti di pagamento, tariffe che superino quelle sostenute dal professionista per l'uso di detti strumenti", si limitava solo a vietare l'addossamento ai consumatori di costi discendenti dall'utilizzo di specifici mezzi di pagamento in misura "superiore" a quelli sostenuti dal professionista, ben potendo quest'ultimo, quindi, accollare costi in misura pari o inferiore, senza lucrare in alcun modo ma neutralizzando i costi, terzi ed esterni - derivanti dall'utilizzo in questione.

Il Collegio osserva, però, che la stessa direttiva, al "considerando" 54, ha esplicitamente previsto che, "Ai sensi dell'articolo 52, paragrafo 3, della direttiva 2007/64/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, gli Stati membri dovrebbero essere in grado di vietare o limitare il diritto dei professionisti di imporre costi ai consumatori tenendo conto della necessità di incoraggiare la concorrenza e di promuovere l'uso di strumenti di pagamento efficaci. Ai professionisti dovrebbe in ogni caso essere vietato di imporre ai consumatori commissioni che superano il costo sostenuto dal professionista per l'uso di un dato mezzo di pagamento".

Ne consegue che agli Stati membri - al fine di incoraggiare la concorrenza e promuovere l'uso di strumenti di pagamento efficaci - non è precluso vietare tout court il diritto dei professionisti di imporre costi ai consumatori ("... dovrebbero essere in grado di vietare... di imporre costi ai consumatori..."). Il legislatore dell'Unione ha quindi rappresentato un'esigenza imprescindibile, corrispondente al divieto assoluto di imporre al consumatore costi superiori a quelli sostenuti ma, al contempo ha consentito agli Stati membri di impedire comunque l'addossamento ai consumatori di qualunque costo "... tenendo conto della necessità di incoraggiare la concorrenza e di promuovere l'uso di strumenti di pagamento efficaci".

Ne deriva che lo Stato italiano ben poteva quindi adottare una normativa - come quella confluita nell'art. 62 cit. - in cui, oltre a recepire esplicitamente il divieto di imporre tali costi "superiori", si impediva di addossare sul consumatore spese di qualunque genere per l'uso di determinati strumenti di pagamento.

Inoltre, la norma di cui all'art. 62 cit. prevede "nei casi espressamente stabiliti" la possibilità per il professionista di applicare una maggiorazione che non superi i costi sostenuti dal professionista stesso ma, ad oggi, detta previsione non è mai stata concretizzata da alcuna deroga specifica e, pertanto, ne deriva che, allo stato, non si riscontra alcuna eccezione al divieto di applicare sovrapprezzi, ferma restando - in astratto - la possibilità per il professionista di proporre sconti sugli importi applicati ai beni e servizi.

In sostanza, il regime di "neutralità" invocato dalle ricorrenti, nel quadro della legislazione vigente, opera in misura sostanziale nei vantaggi legati all'utilizzo stesso della moneta elettronica, che evita ai consumatori e ai professionisti, in egual modo, di portare con sé o trattenere somme ingenti in contanti, più facilmente esposte a smarrimenti, furti, rapine, sia presso i consumatori sia presso gli esercizi in cui si offre il servizio.

Non si vede, poi, perché solo ACI debba fruire della possibilità di addossare quelli che definisce costi "terzi ed esterni" ai consumatori, laddove non risulta che gli altri esercizi in concorrenza applichino uguale payment card surcharge per il pagamento tramite "moneta elettronica".

Ne consegue che quella definita dalle ricorrenti come lettura "superficiale e semplicistica" della norma in questione operata dall'AGCM appare invece lineare e condivisibile, né in contrasto con la normativa nazionale o dell'Unione.

Né si comprende, inoltre, come l'applicazione della norma, nel senso rappresentato dall'Autorità, possa avere conseguenze sull'intera attività imprenditoriale delle ricorrenti, che se ne lamentano, dato che ormai l'uso della "moneta elettronica" è diffuso capillarmente sul territorio per la vendita e/o fornitura di beni e di servizi e i costi per sostenerla sono comunque a carico anche dei consumatori, attraverso il pagamento in genere di quote annuali, "bilanciate" dai vantaggi su ricordati collegati all'eliminazione della presenza di contanti sulla persona e nei locali in cui offre il bene o servizio.

Non risulta dimostrata, quindi, la paventata lesione alla libertà di iniziativa economica a fini sociali, di cui all'art. 41, comma 3, Cost.

Così pure l'altra affermazione delle ricorrenti, secondo cui la norma potrebbe essere facilmente aggirata con l'innalzamento dei costi del "prodotto finale" a carico del consumatore, non rileva, sia per il caso concreto, ove il costo del "bollo auto" è predeterminato, come riconosciuto dalle stesse ricorrenti (pag. 29 ricorso), sia in generale per quel che riguarda ogni altro operatore commerciale, di cui una siffatta iniziativa ben potrebbe essere oggetto di analoghi interventi da parte dell'AGCM.

Le ricorrenti, poi, non possono essere seguite neppure laddove affermano che la riscossione in questione, derivando da rapporti pubblicistici e non privatistici, sarebbe estranea alla sfera di operatività della normativa applicata.

Proprio sotto tale profilo e in considerazione degli aspetti di sinallagmaticità, ancorché peculiarmente atteggiati, che si instaurano tra concessionaria e utente, la giurisprudenza ha già riconosciuto la sottoposizione, in parte qua, dell'attività della concessionaria alla disciplina del Codice (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 5 gennaio 2015, n. 41 e 20 aprile 2011, n. 3954; più in generale, sulla necessità di una valutazione sostanziale dell'attività svolta e della teorica riconducibilità alla nozione di professionista, rilevante ai sensi del codice del consumo e della correlata normativa comunitaria, anche degli enti pubblici e della Pubblica Amministrazione, v. C.d.S., Sez. VI, 22 luglio 2014, n. 3897).

La fattispecie rientra pertanto sicuramente nella previsione dell'art. 18, comma 1, lettere da a) a d), del d.lgs. 206/2005, a norma del quale "si intende per: a) "consumatore": qualsiasi persona fisica che, nelle pratiche commerciali oggetto del presente titolo, agisce per fini che non rientrano nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale; b) "professionista": qualsiasi persona fisica o giuridica che, nelle pratiche commerciali oggetto del presente titolo, agisce nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale e chiunque agisce in nome o per conto di un professionista; c) "prodotto": qualsiasi bene o servizio, compresi i beni immobili, i diritti e le obbligazioni; d) "pratiche commerciali tra professionisti e consumatori" (di seguito denominate: "pratiche commerciali"): qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale ivi compresa la pubblicità e la commercializzazione del prodotto, posta in essere da un professionista, in relazione alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori".

Né può rilevare pure l'altra considerazione esposta dalle ricorrenti, secondo cui incorrerebbero in un danno erariale nel non recuperare il credit card surcharge in questione, dato che tale ipotesi non prende in considerazione la conclusione, richiamata dall'AGCM sia nel provvedimento impugnato che nel presente giudizio, per la quale l'agente che si attiene ad una previsione di legge (nel caso di specie il divieto di applicare sovrapprezzi per l'utilizzo di determinati strumenti di pagamento) non può essere chiamato per ciò solo a rispondere della violazione di altre norme dell'ordinamento.

Esula dalla presente fattispecie, inoltre, la considerazione delle ricorrenti riguardo alla ritenuta insufficienza della somma di euro 1,87, di cui al d.P.C.M. 12 novembre 2009, n. 186, comunque riconosciuta a tutti i soggetti che forniscono il servizio di riscossione del "bollo auto", dato che oggetto della sanzione contestata è solo il payment card surcharge applicato alla specifica modalità di pagamento e non il valore dello stesso, se congruo o meno a sostegno di invocati maggiori costi, somma peraltro - a quel che consta - non contestata da tutti gli altri operatori in concorrenza.

A ciò si aggiunga che se le ricorrenti affermano che il credit card surcharge in questione sia un mero recupero di costi effettivamente sostenuti e che non costituisce un introito a beneficio dell'ente, non si comprende per quale ragione sia stata creata un'apposita società di capitali (Aci Informatica), in quanto tale notoriamente a scopo di lucro, per la gestione dei pagamenti in questione in via telematica e per quale ragione, nel sistema "Bollonet" sia applicata una percentuale correlata all'importo pagato e non "specifica".

Per quanto riguarda poi l'esistenza di convenzioni con Regioni e Province autonome, il Collegio rileva che la convenzione con la Regione Piemonte depositata in giudizio dalle stesse ricorrenti, al relativo art. 5, comma 7, prevede solo che il soggetto convenzionato "può" porre a carico del contribuente, che ne deve essere preventivamente informato, un importo "forfettario" (e già qui striderebbe l'applicazione percentuale sul valore dell'importo, di cui al "Bollonet") a ristoro dei soli oneri corrisposti in conseguenza del pagamento "elettronico", con la conseguenza che non si desume quindi alcuna obbligatorietà imposta dalla Regione e considerando che comunque tale convenzione risulta datata 23 dicembre 2013 ed è quindi anteriore all'entrata in vigore del ricordato d.lgs. n. 21/2014.

Anche a voler concedere che alcune convenzioni (come quella con la Regione Basilicata pure depositata in atti) non usano l'espressione "può" di cui sopra, ferma restando la loro modificabilità come ricordata dall'AGCM, non emerge in esse alcun cenno alla modalità di riscossione con "POS" fisici presso le delegazioni ACI sul territorio, per cui l'applicazione del credit card surcharge in questione è interamente riconducibile a ACI stessa, come rilevato anche nelle sue difese dall'AGCM.

A ciò si aggiunga che se è vero che il d.m. Finanze n. 418/98, concernente il "Regolamento recante norme per il trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni in materia di riscossione, accertamento, recupero, rimborsi e contenzioso relative alle tasse automobilistiche non erariali", prevede che la riscossione delle tasse automobilistiche è effettuata direttamente dalle Regioni, anche ricorrendo all'istituto dell'avvalimento, ciò non può consentire la deroga a fonti normative sovraordinate, ben potendo l'ACI sollecitare la modifica delle convenzioni suddette al fine del rispetto di quest'ultime, laddove le convenzioni (ma non tutte, come visto) sembrino imporre costi in contrasto con l'art. 62 cit.

Tutto ciò ribadendo, come osservato dall'Autorità con argomentazioni che nel ricorso non appaiono scalfite dalle ricorrenti, che esse sono frutto di libera contrattazione tra le parti e ben possono formare oggetto di modifica, generalmente tramite addendum.

Quanto finora esposto, pertanto, consente di ritenere legittima anche la riscontrata violazione dell'art. 23, comma 1, lett. l), del Codice, in quanto risultano pubblicizzate modalità di esenzione di pagamento in realtà corrispondenti alla clausola generale di legge e non a una caratteristica propria dell'offerta.

Infondato è anche il terzo motivo di ricorso.

In primo luogo, dall'impostazione stessa della censura, si rileva che le ricorrenti ritengono di operare "nel mercato" di riferimento e non, quindi, sotto la veste "istituzionale" invocata in precedenza.

A ciò si aggiunga quanto sopra già anticipato, nel senso che non rileva l'eventualità per cui gli operatori di mercato potrebbero aggirare la norma addossando sui consumatori gli oneri in questione, sia per la struttura del caso concreto, ove il costo del "bollo auto" è predeterminato, sia, in generale, per quel che riguarda ogni altro operatore commerciale, di cui una siffatta iniziativa ben potrebbe essere oggetto di analoghi interventi da parte dell'AGCM.

Non è spiegato dalle ricorrenti, poi, perché l'eliminazione del credit card surcharge in questione comporterebbe la fine della riscossione di parte di ACI, in vigenza di convenzioni comunque modificabili, e la perdita degli oltre 18 milioni di utenti che a essa si sono rivolti, laddove tutti gli esercizi in concorrenza non si avvalgono di tale elemento aggiuntivo sulla specifica modalità di pagamento e continuano a operare in tal senso.

Infondato è anche il quarto motivo di ricorso, secondo il quale l'art. 62 cit. non si applicherebbe alla fattispecie.

In esame, infatti, è un "servizio" di riscossione in concorrenza con altri operatori, rientrante, in quanto tale, nell'ambito di applicazione dell'art. 62 del Codice, ai sensi della chiara dizione dell'art. 60, comma 2, secondo il quale "Gli articoli 62, 64 e 65 si applicano ai contratti di vendita, ai contratti di servizio e ai contratti di fornitura di acqua, gas, elettricità, teleriscaldamento o contenuto digitale". Si tenga anche conto che tale art. 60 è stato sostituito dall'art. 1, comma 1, d.lgs. n. 21/2014 e non può non essere letto in correlazione con tutta l'impostazione di cui al richiamato strumento legislativo di recepimento della richiamata Direttiva UE.

Che poi altri enti svolgenti attività di riscossione di tipo pubblicistico possano aver effettuato eguali forme di addossamento all'utenza di somme correlate al pagamento in forma "elettronica" non è circostanza che può rilevare, data la non sovrapponibilità delle fattispecie e, semmai, la possibilità dell'AGCM di approfondire l'esame delle stesse al fine di ritenere ugualmente violato, o meno, l'art. 62 cit.

Da ultimo, infondato è anche il quinto motivo di ricorso, sull'entità della sanzione.

Le stesse ricorrenti affermano che, nel periodo preso in considerazione, l'importo relativo ai costi addebitati è stato pari a euro 2.512.783,00 per cui la sanzione di euro 3.000.000,00 totali appare proporzionata, al fine di garantire l'effettiva efficacia deterrente della sanzione alla dimensione economica e importanza del professionista, capillarmente presente sul territorio ed esercitante la riscossione anche tramite la rete internet (per tutte: T.A.R. Lazio, Sez. I, 5 maggio 2016, n. 5259).

A ciò si aggiunga, che, diversamente dalla disciplina antitrust, in materia di tutela del consumatore la sanzione non è parametrata al fatturato realizzato dall'impresa: il Codice definisce infatti chiaramente solo un massimo e un minimo edittale, da tradurre concretamente in sanzione in base ai criteri indicati nell'art. 11 della l. 689/1981, tra cui - appunto - la dimensione economica del soggetto agente e la durata dell'infrazione, nel caso di specie pluriennale, senza alcun riferimento al prodotto di volta in volta coinvolto nella condotta accertata (C.d.S., Sez. VI, 5 agosto 2013, n. 4085 e T.A.R. Lazio, Sez. I, 9 marzo 2015, n. 3918).

Su tale base, l'importo della sanzione sopra indicata rappresenta, inoltre, una percentuale pari allo 0,7% del fatturato complessivo delle ricorrenti relativo al 2015, condannate in solido e non autonomamente.

Né vale allo scopo la richiamata irrisorietà dell'importo a carico dell'utente, rilevando invece il conteggio finale generale del costo addebitato, la pervasività dei mezzi utilizzati e la durata della condotta.

Sulla mancata considerazione dell'apporto collaborativo nei confronti dell'AGCM nel corso del procedimento istruttorio, poi, essa non assume rilievo rispetto alla gravità e durata dell'infrazione commessa e comunque non risulta che le ricorrenti abbiano modificato immediatamente la modalità di riscossione contestata, preannunciando, tutt'al più, anche in questa sede, una mera riduzione del costo ulteriore addebitato al consumatore.

Alla luce di quanto illustrato, quindi, il ricorso non può trovare accoglimento.

Le spese di lite possono eccezionalmente compensarsi tra tutte le parti costituite per la novità e peculiarità della fattispecie e per l'esito della fase cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

G. Ferrari (cur.)

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