Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione II
Sentenza 4 giugno 2019, n. 823

Presidente: Trizzino - Estensore: Cacciari

1. Il dr. [omissis], dimorante presso il Comune di Firenze [i]n via [omissis], è stato denunciato per il reato di cui all'art. 73, comma 5, d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.

Il Prefetto di Firenze, con provvedimento 9 aprile 2019, prot. n. 0052287, ha disposto il divieto di stazionare nei seguenti diciassette luoghi della città, assurti a c.d. "zone rosse": area della Fortezza da Basso, nel Parco delle Cascine, via dei Servi, piazza dei Ciompi, via dell'Ariento, via Sant'Antonino, borgo San Lorenzo, piazza del Mercato Centrale, via Nazionale, largo Fratelli Alinari, piazza della Stazione, via Panicale, via Guelfa, via de' Benci, largo Pietro Annigoni, via dei Pandolfini e piazza San Jacopino. Il provvedimento è operante nei confronti delle persone cui è stata contestata la violazione della normativa sul commercio in area pubblica o che risultano denunciate per i reati di percosse, lesioni personali, rissa, danneggiamento o spaccio di sostanze stupefacenti. Ha durata trimestrale e prevede l'allontanamento dei trasgressori dalle aree sopraindicate. Detto provvedimento, in uno con gli atti presupposti, è stato impugnato dall'[omissis] con il presente ricorso notificato e depositato il 2 maggio 2019.

Con primo motivo il ricorrente lamenta che nel caso di specie mancherebbero i presupposti di legge per l'esercizio del potere di ordinanza di necessità e urgenza. L'atto impugnato presenterebbe una contraddizione tra la parte motivazionale e quella dispositiva poiché mentre nel preambolo si limita a richiamare l'esigenza di rendere più efficaci i servizi delle Forze dell'Ordine a fronte di una sicurezza che sarebbe già sostanzialmente garantita, poi dispone una grave limitazione delle libertà personale e di circolazione per un lasso di tempo di ben tre mesi dalla sua pubblicazione. Non sarebbe enunciata la presenza di alcun pericolo irreparabile ed imminente per l'ordine pubblico o la sicurezza urbana che non sia fronteggiabile con i mezzi ordinari stabiliti dall'ordinamento. Il provvedimento racconta infatti di situazioni presenti da tempo e del tutto prevedibili e prevenibili con gli strumenti tipicamente previsti dall'ordinamento quale l'intensificazione dei controlli delle Forze dell'Ordine o l'adozione di misure di prevenzione personali già normativamente previste. Esso sarebbe quindi sproporzionato in quanto misure meno invadenti potrebbero conseguire ugualmente lo scopo perseguito; d'altra parte il suo effetto sarebbe semplicemente quella di spostare la situazione relativa alle cosiddette zone rosse della città in altri luoghi del territorio comunale.

Con secondo motivo si duole che il Prefetto sia intervenuto a limitare libertà costituzionali per tutelare non esigenze di ordine pubblico, come postulato dagli artt. 2 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 - Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza e 13 della l. 1° aprile 1981, n. 121, ma di semplice sicurezza urbana, ovverosia agendo a tutela di interessi diversi da quelli di pubblica sicurezza quali la vita civile, il miglioramento delle condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile, la coesione sociale e il decoro urbano che devono essere tutelate dal Sindaco. Il Prefetto si sarebbe quindi illegittimamente sostituito al Sindaco nell'esercizio dei poteri di ordinanza previsti a suo favore dal Testo unico degli enti locali.

Con terzo motivo si duole che il provvedimento gravato immotivatamente ritenga che i soggetti denunciati dalle forze di polizia siano automaticamente responsabili di comportamenti incompatibili con la vocazione e la destinazione di diciassette aree della città: il semplice deferimento all'Autorità Giudiziaria non potrebbe infatti considerarsi, di per sé, sufficiente a motivare limitazioni della sfera giuridica personale in assenza di un accertamento autonomo sulla pericolosità del soggetto interessato.

Con quarto motivo lamenta che il provvedimento impugnato sarebbe inutile rispetto agli interessi coinvolti e viziato da irragionevolezza nonché difetto di proporzionalità, anzitutto poiché sono state assimilate condotte eterogenee in termini di gravità ed equiparate le semplici denunce ai provvedimenti di giudizio o a quelli di condanna; detto vizio di irragionevolezza sarebbe predicabile anche in relazione alle tipologie di reato per i quali i soggetti interessati devono essere stati denunciati al fine di far scattare una presunzione assoluta di loro pericolosità sociale, con conseguente divieto di stazionamento nelle zone rosse. Sarebbe incomprensibile il criterio utilizzato per accomunare fattispecie eterogenee quali i reati di lesioni e percosse; di spaccio di sostanze stupefacenti e di danneggiamento e l'illecito amministrativo di commercio abusivo, mentre sono stati esclusi reati gravi contro la persona come le denunce per rapina, estorsione, usura ed omicidio volontario. Anche il bene giuridico del decoro non pare essere sotteso al provvedimento de quo poiché sono stati inspiegabilmente esclusi gli illeciti amministrativi previsti dagli artt. 688 c.p. ("Ubriachezza") e 726 c.p. ("Atti contrari alla pubblica decenza"). Sarebbe quindi oscuro il criterio utilizzato per accomunare fattispecie eterogenee quali i reati di lesioni e percosse, di spaccio, di danneggiamento e l'illecito amministrativo di commercio abusivo.

Sarebbe poi irrazionale la delimitazione dei soggetti destinatari dell'ordinanza ai "denunciati dalle Forze di Polizia". Le fattispecie procedibili a querela richiamate (il reato di percosse e, in certi casi, quello di lesioni) contrastano apertamente con la stessa previsione posto che, quand'anche la persona offesa dal reato fosse un pubblico ufficiale, non si potrebbe comunque parlare di "denuncia" proveniente dalle "Forze di Polizia" ma, al massimo, di querela proveniente da un pubblico ufficiale sporta a titolo personale.

Il provvedimento impugnato contrasterebbe anche con l'art. 329 c.p.p. in base al quale gli atti di indagine sono sottoposti a segreto istruttorio.

Il ricorrente, con quinto motivo, deduce che lo stesso contrasterebbe con i princìpi fondamentali dell'ordinamento e con le libertà garantite dalla Costituzione, dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dalla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo poiché a suo dire introduce limitazioni concernenti buona parte del centro cittadino alla libertà di circolazione senza che ricorrano effettive ragioni di urgenza e sicurezza, e consente l'applicazione di una misura limitativa della libertà personale in base a un rigido automatismo riconducibile alla mera denuncia dell'interessato, la quale potrebbe anche essergli ignota. Inoltre sancisce una presunzione di "pericolosità" in capo ad alcune categorie di soggetti sulla base di una selezione di reati irragionevole e contrasterebbe con il principio di riserva di legge assoluta di cui all'art. 25 Cost. (nonché, direttamente, di quella relativa prevista dall'art. 23 Cost.) in quanto tipizza una condotta penalmente sanzionabile, espressamente richiamata nell'ordinanza censurata, al di fuori dai casi consentiti dalla legge ed in assenza dei requisiti di specificità e determinatezza che devono caratterizzare il provvedimento amministrativo allorché vada ad integrare una c.d. "norma penale in bianco". Non sarebbe specificato né quali siano i destinatari del provvedimento, né quale sia la condotta che questi debbono tenere.

Atto di intervento ad adiuvandum è stato proposto dalla [omissis] e dall'associazione [omissis].

Si è costituita l'Avvocatura dello Stato per il Ministero dell'Interno chiedendo la reiezione del ricorso. La difesa erariale eccepisce difetto di interesse poiché quello impugnato sarebbe un atto amministrativo generale i cui destinatari potrebbero essere identificati solo al momento di adozione del provvedimento concreto ed attuativo dello stesso e, perciò, sarebbe insuscettibile di autonoma impugnazione.

Eccepisce poi difetto di legittimazione degli intervenienti e chiede la cancellazione dell'espressione contenuta a pag. 3, secondo paragrafo, dell'atto di intervento della [omissis] che qualifica l'atto gravato "e financo eversivo".

Eccepisce infine inammissibilità del ricorso nella parte in cui è rivolto avverso atti endoprocedimentali quali gli esiti della riunione di coordinamento delle Forze di Polizia e del Comitato Provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica.

Nel merito replica puntualmente alle deduzioni del ricorrente. Il divieto di stazionamento non sarebbe rivolto a chi tenga tout court un comportamento incompatibile con la vocazione e la destinazione delle aree qualificate come "zone rosse" ma solo a coloro i quali, attraverso tali comportamento "incompatibile", ne impediscono l'accessibilità e la fruizione. Il verificarsi della fattispecie contemplata dal divieto, secondo la difesa erariale, dovrà essere concretamente accertato caso per caso e contestato al potenziale trasgressore. Nel caso specifico non risulta che sia stato adottato alcun provvedimento il quale, dando concreta esecuzione all'ordinanza prefettizia, abbia disposto l'allontanamento del ricorrente dalle c.d. "zone rosse".

Alla camera di consiglio del 23 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via preliminare deve essere respinta la richiesta di cancellazione della frase ritenuta offensiva formulata dalla difesa erariale.

La sussistenza delle condizioni per la cancellazione di espressioni sconvenienti e offensive contenute negli scritti difensivi, prevista dall'art. 89 c.p.c., va ravvisata solo allorquando le espressioni in parola risultano dettate da un incomposto intento dispregiativo e rivelano, pertanto, un'esclusiva volontà offensiva nei confronti della controparte (o dell'ufficio), non bilanciata da alcun profilo di attinenza, anche indiretta, con la materia controversa. Nel caso di specie l'espressione "e financo eversivo" riferita al provvedimento impugnato, pur forte e di dubbio gusto, non integra tuttavia gli estremi per disporne la cancellazione in quanto non appare estranea alla materia del contendere in quanto tende a rafforzare la qualificazione negativa dell'atto per cui è causa. Non si tratta, quindi, di un'espressione dettata da esclusivo intento offensivo nei confronti della controparte ma attiene pur sempre all'oggetto del contendere ed è preordinata a dimostrare la fondatezza della tesi dell'interveniente circa la non conformità, nel massimo grado, del provvedimento impugnato ai principi generali dell'ordinamento (T.A.R. Lazio, Roma, II, 10 marzo 2017, n. 3365; T.A.R. Marche, I, 13 ottobre 2016, n. 559).

3. Sempre in via preliminare deve essere accolta la richiesta di estromettere gli intervenienti formulata dalla difesa erariale.

3.1. Quanto alla [omissis] il suo scopo, come disposto dall'articolo 2 dello statuto, consiste nella tutela del diritto di difesa (punto f) ma pur sempre nell'ambito del diritto penale, che costituisce il suo ambito di azione come indicato dal punto a) dello statuto che la chiama a promuovere (tra l'altro) la tutela dei valori fondamentali "del diritto penale" nei quali rientra, appunto, il diritto di difesa. Il punto d) dello statuto la impegna a promuovere studi e iniziative culturali e politiche volte a migliorare la giustizia penale. Come del resto indicato dalla stessa denominazione, scopo sociale è dunque garantire migliorare il diritto di difesa nell'ambito del processo penale mentre la presente fattispecie ha invece ad oggetto la regolamentazione di misure di prevenzione in ambito amministrativo, le quali intervengono prima e a prescindere dall'accertamento della responsabilità penale dell'interessato e, anzi, sono volte a prevenire la commissione di reati ed operano al di fuori dell'ambito penale.

3.2. L'associazione [omissis] ha come scopo sociale lo svolgimento di attività di riflessione e ricerca sociale sui temi dell'emarginazione sociale, della devianza, delle migrazioni, dell'esecuzione penale e del carcere e delle altre istituzioni penali, al fine di mettere a disposizione i risultati delle ricerche agli operatori sociali e agli studiosi. Essa inoltre intende collaborare con le istituzioni operanti in queste aree per il miglioramento dei servizi offerti. Si tratta quindi di una associazione avente lo scopo, essenzialmente, di svolgere ricerca in ordine alle tematiche citate e da un lato, queste ultime non appaiono incise dal provvedimento in discussione; dall'altro, l'associazione non ha quale scopo sociale la tutela della legalità nell'ambito delle misure di prevenzione a carattere amministrativo ed è quindi anch'essa priva di legittimazione all'intervento.

4. Ancora in via preliminare deve essere respinta eccezione della difesa erariale tendente alla declaratoria di inammissibilità del ricorso in quanto diretto contro un atto generale che non identifica compiutamente i propri destinatari.

È ben noto al Collegio il principio secondo il quale l'autonoma impugnativa degli atti a contenuto generale è configurabile solo quando sussiste una lesione immediata e diretta delle posizioni dei destinatari che determina l'insorgenza di un attuale interesse al ricorso, mentre se l'incertezza del loro contenuto dà luogo a dubbi interpretativi tali che non possa esserne desunta chiaramente l'immediata e concreta lesività, il ricorso è ammissibile unicamente avverso gli atti applicativi che incidono nella sfera degli interessati (C.d.S., Ad. plen., 29 gennaio 2003, n. 1; T.A.R. Piemonte, I, 7 febbraio 2013, n. 171). Facendo applicazione del principio al caso di specie, ne segue l'infondatezza dell'eccezione.

Nella parte dispositiva il provvedimento impugnato testualmente prevede, al primo periodo, "il divieto di stazionare" in determinate aree cittadine e al secondo periodo stabilisce che "sarà considerato responsabile" dei comportamenti che impediscono la fruizione di dette aree "chiunque sia stato denunciato dalle Forze di Polizia per il compimento nel Comune di Firenze" di determinati reati, tra cui rientra quello per il quale il ricorrente è stato denunciato. Il provvedimento impugnato ha quindi carattere di atto generale ma i suoi destinatari ben possono essere identificati anche in assenza di atto applicativo, mediante il ricorso ai criteri precisi e vincolanti che esso stesso pone e che non lasciano margini di discrezionalità all'autorità amministrativa nell'applicazione ai casi concreti. L'attualità dell'interesse quindi deve ritenersi già sussistente poiché l'applicazione concreta dell'atto gravato costituisce attività meramente esecutiva e vincolata per l'Amministrazione.

5. Nel merito il ricorso è fondato, nei termini che seguono.

5.1. Deve essere scrutinato con priorità il secondo motivo, con cui si lamenta l'ingerenza dell'Autorità prefettizia delle competenze proprie del Sindaco.

Il motivo deve essere respinto poiché come correttamente replica la difesa erariale il Sindaco, nell'esercitare i poteri di ordinanza previsti dall'articolo 54 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, agisce quale rappresentante dell'Autorità statale. I commi 4 e 4-bis dell'articolo citato, che prevedono e regolamentano detto potere, espressamente stabiliscono che il Sindaco, nell'adottare provvedimenti atti a prevenire ed eliminare i pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, agisce "quale Ufficiale del Governo". Il sistema disegnato dal legislatore in materia è quello, assimilabile allo schema del servizio pubblico nazionale, nel quale diverse autorità, a diversi livelli, intervengono nella tutela di tali interessi pubblici. In questo contesto non si può tracciare un confine netto tra competenze prefettizie e sindacali e deve invece ipotizzarsi un coordinamento dell'azione dell'una e dell'altra Autorità.

Non è inoltre possibile delineare una netta distinzione, come il ricorrente pretende, tra ordine pubblico da un lato e sicurezza urbana dall'altro poiché il mantenimento del primo è presupposto del secondo: in assenza di ordine pubblico non può certo darsi alcuna urbana sicurezza. Ne segue, come correttamente dedotto dalla difesa erariale, che la materia della "sicurezza urbana" può essere considerata come espressione della "sicurezza pubblica" in quanto ne costituisce uno degli aspetti in cui quest'ultima si articola.

Il motivo deve pertanto essere respinto.

5.2. Le altre censure sono fondate, nei termini che seguono.

Pacifico che il provvedimento di cui si tratta è stato emanato in base all'art. 2 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza e trattasi quindi di atto adottato nell'esercizio di poteri di urgenza o grave necessità pubblica, il Collegio rileva che nel caso di specie manca la dimostrazione, da parte dell'Amministrazione, dell'insufficienza dei mezzi ordinariamente messi a disposizione dell'ordinamento per affrontare la situazione rilevata (C.d.S., IV, 1° giugno 1994, n. 467; T.A.R. Sicilia, Palermo, I, 20 marzo 2009, n. 537).

La parte motivazionale del provvedimento fa riferimento ad una riunione di coordinamento delle Forze di polizia svolta il 20 marzo 2019, di cui peraltro non sono prodotti gli atti, nella quale è stata condivisa l'esigenza di garantire una più efficace azione di messa in sicurezza di alcune aree della città di Firenze ma né nel provvedimento stesso, né nel verbale della seduta del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica del 27 marzo 2019 è dato evincere una valutazione di insufficienza dei mezzi ordinari per far fronte alla situazione di rischio per la sicurezza urbana, conseguente ai flussi turistici che, nella stagione primaverile, si incrementano notevolmente. Eppure è nozione di comune esperienza che la città fiorentina (così come, peraltro, altre città italiane importanti sotto il profilo storico-culturale) è interessata da flussi turistici particolarmente rilevanti nella stagione primaverile. Trattasi, in altri termini, di situazione non imprevedibile la quale, in linea generale ed astratta, potrebbe essere affrontata con una programmazione di interventi volti al controllo dei territori e delle zone cittadine che presentano maggiori rischi per la sicurezza urbana. Il provvedimento avrebbe dovuto essere assistito dalla rappresentazione delle difficoltà ad utilizzare gli strumenti ordinari per affrontare questa situazione, ad esempio per carenza di risorse umane o strumentali ai fini del controllo del territorio, con conseguente necessità di adottare strumenti extra ordinem.

È appena il caso di precisare che lo strumento (di prevenzione) del divieto di stazionare in determinate aree urbane non può essere utilizzato in via ordinaria poiché, in tal caso, dovrebbe essere previsto da una specifica norma di legge come stabilisce l'art. 16, primo comma, della Costituzione.

Va inoltre rilevato che il provvedimento di cui si tratta, nella sua dizione testuale, stabilisce una irragionevole automaticità tra la denuncia per determinati reati e l'essere responsabile di "comportamenti incompatibili con la vocazione e la destinazione" di determinate aree. Detta automatica equiparazione appare irragionevole poiché non è dato evincere un nesso di consequenzialità automatica tra il presupposto e la conseguenza. In altri termini non è predicabile in via automatica un comportamento di tal genere in capo a chi sia solamente denunciato per determinati reati. Le pregevoli deduzioni della difesa erariale, tendenti a fornire un'interpretazione secondo legge del provvedimento impugnato, non possono essere considerate rilevanti in quanto estranee al contenuto del medesimo. Un provvedimento di tal fatta, fermo restando quanto esposto al precedente punto 5.1, avrebbe dovuto essere formulato in maniera tale da colpire quei soggetti non solo denunciati ma che, per i loro comportamenti, possa ritenersi che concretamente ostacolino l'accessibilità e la fruizione di determinate zone cittadine. Si può fare riferimento, sotto tale profilo, a persone che costantemente stazionano in determinati punti della città per vendere sostanze stupefacenti o che abitualmente ivi si ritrovano e mettano in atto comportamenti violenti.

Al fine di legittimamente disporre misure incidenti sul libertà costituzionalmente garantite è cioè necessario che alla denuncia del soggetto interessato (presupposto imprescindibile) si aggiungano altri elementi qualificanti la sua pericolosità, i quali siano concretamente desumibili da precedenti di polizia o altri elementi incontrovertibili.

Devono essere invece respinte le censure con cui il ricorrente si duole della selezione di reati che possono legittimare l'adozione della misura di cui si tratta e quelle con cui lamenta l'inefficacia del provvedimento impugnato rispetto al conseguimento dei suoi scopi, poiché finirebbe con lo spostare la situazione relativa alle cosiddette zone rosse della città in altri luoghi del territorio comunale. Si tratta infatti di valutazione attinenti al merito dell'azione amministrativa che non possono essere scrutinate nella presente sede di legittimità.

6. In conclusione, previa estromissione degli intervenienti, il ricorso deve essere accolto e, per l'effetto, deve essere annullato il provvedimento prefettizio 9 aprile 2019, prot. n. 0052287, salve restando le ulteriori determinazioni dell'Autorità amministrativa. L'annullamento non si estende agli atti presupposti impugnati, ossia i verbali e gli atti adottati all'esito della Riunione di Coordinamento delle Forze di Polizia del 20 marzo 2019 e dal Comitato Provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica nel corso della seduta del 27 marzo 2019, poiché come correttamente eccepito dalla difesa erariale si tratta di atti istruttori e preparatori che non presentano autonoma lesività.

Le spese processuali possono essere integralmente compensate tra le parti in ragione della novità della questione affrontata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, estromette gli intervenienti dal processo e lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, e per l'effetto annulla il provvedimento prefettizio 9 aprile 2019, prot. n. 0052287.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

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