Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 21 agosto 2020, n. 5170

Presidente: Contessa - Estensore: Sabbato

FATTO E DIRITTO

1. L'oggetto del presente giudizio è rappresentato dal permesso di costruire n. 1555/08 Prot. 24313 del 12 febbraio 2009, rilasciato dal Comune di Rimini a favore dei signori Gino C. e Vera F. per la costruzione di un nuovo fabbricato residenziale da realizzare in zona agricola, previa demolizione del manufatto preesistente.

2. Avverso tale atto abilitativo, aveva proposto il ricorso innanzi al T.a.r. per l'Emilia Romagna, sede di Bologna, la signora Barbara V., proprietaria di un'area limitrofa, chiedendone l'annullamento per la dedotta violazione della norma (art. 31.1.4. delle N.T.A. del P.R.G.) che consente l'incremento di una sola unità immobiliare (in luogo delle tre previste in progetto) rispetto a quella esistente.

3. Costituitisi l'Amministrazione comunale ed i controinteressati, tutti al fine di resistere, il Tribunale adìto (Sezione I) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha preliminarmente respinto l'eccezione d'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente;

- ha accolto il ricorso e, per l'effetto, ha annullato il permesso di costruire impugnato;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

- l'eccezione è infondata, in quanto la ricorrente vanta "una posizione differenziata non solo in qualità di comproprietaria delle particelle 20-21, ma anche della particella 24, confinante con quella oggetto dell'intervento, circostanza, quest'ultima, non contestata nelle memorie difensive dell'amministrazione e dei controinteressati";

- in ordine all'interpretazione dell'art. 31.1.4. delle N.T.A. del P.R.G., sebbene questa preveda che solo con gli interventi di ampliamento e di sopraelevazione sia possibile l'incremento di una unità immobiliare rispetto a quella esistente, "appare più coerente sul piano testuale e logico attribuire alla disposizione il significato sulla base del quale gli interventi edificatori (ivi compresi quelli di demolizione e ricostruzione, n.d.e.) possano essere autorizzati anche in un sito diverso, ma nel limite, una tantum, dell'aumento massimo di 300 mq con contestuale incremento di una sola unità immobiliare";

- "La circostanza della rettifica recentemente apportata alla disposizione in esame nel senso della estensione del limite di una sola unità immobiliare a tutti gli interventi edificatori appare, contrariamente a quanto sostenuto dall'amministrazione, chiarificatrice e non modificativa del senso della norma come sopra individuato".

5. Avverso tale pronuncia i signori Gino C. e Vera F. hanno interposto appello, notificato il 10 luglio 2012 e depositato il 27 luglio 2012, lamentando, attraverso tre motivi di gravame (pagine 6-20), quanto di seguito sintetizzato:

I) avrebbe errato il Tribunale nel respingere l'eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto d'interesse che non può presumersi per la sola posizione limitrofa della proprietà, tanto più che non è precisato come il progettato intervento possa provocare il paventato smottamento ed inoltre nessuna reazione processuale è venuta dal comproprietario (peraltro per una quota maggiore) del terreno della ricorrente;

II) il T.a.r. non avrebbe esaminato l'eccezione di tardività del ricorso di prime cure che pertanto, in questa sede, si reitera evidenziando che la ricorrente di primo grado avrebbe mostrato di avere conoscenza del rilascio del titolo già con l'esposto del 16 novembre 2010, rispetto al quale sono decorsi i prescritti sessanta giorni al momento della notifica (in data 5 maggio 2011) del ricorso;

III) in via subordinata, si osserva che il Tribunale avrebbe erroneamente accolto nel merito il ricorso di prime cure, ritenendo che il limite all'incremento delle unità immobiliari fosse estensibile agli interventi di demolizione e ricostruzione, in quanto avrebbe fatto ricorso ad una inammissibile interpretazione additiva con l'applicazione retroattiva della norma introdotta solo con la successiva variante al P.R.G.

6. L'appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell'impugnata sentenza, la declaratoria d'inammissibilità del ricorso di primo grado o comunque, in via subordinata, il suo rigetto nel merito.

7. In data 3 ottobre 2012, si è costituito il Comune di Rimini con memoria di controdeduzioni anche al fine di: proporre ricorso incidentale avverso il capo della sentenza che ha respinto l'eccezione d'inammissibilità del ricorso di prime cure per difetto d'interesse; riproporre l'eccezione, non esaminata, di tardività; chiedere il rigetto dell'appello nel merito per infondatezza delle critiche ex adverso sollevate, stante la non consentita applicazione retroattiva della norma urbanistica che limitava l'incremento delle unità abitative per i soli interventi di ampliamento e sopraelevazione.

8. In data 14 maggio 2014 si è costituita la controinteressata signora Barbara V. al fine di chiedere il rigetto sia dell'appello principale che di quello incidentale proposto dal Comune.

9. In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti hanno svolto difese scritte. In particolare la parte appellata, con la memoria del 12 giugno 2020, ha insistito per il rigetto sia dell'appello principale che incidentale ed ha riproposto il secondo motivo del ricorso di primo grado non esaminato dal T.a.r. presumibilmente perché ritenuto assorbito. D'altro canto l'appellante principale, dopo aver depositato la memoria conclusionale del 12 giugno 2020, con la quale ha insistito per l'accoglimento del gravame proposto, con la memoria di replica del 23 giugno 2020, ha chiesto la declaratoria di inammissibilità del motivo come sopra riproposto.

10. La causa, chiamata per la discussione alla udienza pubblica svoltasi con modalità telematica del 14 luglio 2020, è stata ivi trattenuta in decisione.

11. Preliminarmente, su eccezione di parte appellante, va dichiarata tardiva la riproposizione del secondo motivo del ricorso di primo grado ad opera dell'appellata signora V. siccome avvenuta soltanto con la memoria del 12 giugno 2020 quindi ben oltre il termine stabilito dall'art. 101, comma 2, c.p.a. a mente del quale "si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell'atto di appello o, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio".

12. Occorre, quindi, verificare la fondatezza delle questioni in rito sollevate dalle parti appellanti principale e incidentale, secondo cui il ricorso di primo grado sarebbe da dichiarare tardivo per superamento del termine di sessanta giorni per la sua proposizione. Occorre cioè stabilire se dal contenuto dell'esposto del 16 novembre 2010 si evince che il ricorrente di primo grado era già a quella data al corrente del rilascio del titolo e della sua illegittimità come prospettata in ricorso.

12.1. Dagli atti di causa viene in evidenza che vi è un primo esposto del 13 gennaio 2010, nel quale veniva mostrata piena conoscenza del permesso di costruire prot. n. 24313 in data 12 febbraio 2009 e dei supposti profili di illegittimità del medesimo. Questo esposto, però, non dimostra la tardività del gravame perché è sottoscritto soltanto dall'avvocato Federico Cagnoni che non ha assunto le vesti di legale della ricorrente; infatti la signora Barbara V. era difesa in primo grado dagli avvocati Vittorino ed Emiliano Cagnoni (nel presente giudizio dagli avvocati Vittorino Cagnoni e Raffaella Arcangeli), mentre l'avvocato Federico Cagnoni aveva ricevuto mandato da altri cittadini evidentemente residenti in zona.

12.2. Parte appellante evidenzia, altresì, che la ricorrente di primo grado, signora Barbara V., assieme ad altri residenti della zona, a sua volta aveva presentato un distinto esposto al Comune di Rimini in data 16 novembre 2010 lamentando la illegittimità dei lavori assentiti col titolo edilizio del 12 febbraio 2009 ed iniziati il 9 giugno 2009, esposto che, a suo dire, rivelerebbe a sua volta la conoscenza dell'intervento edilizio. In particolare, aveva osservato parte ricorrente nel corso del giudizio di primo grado che "successivamente, un nuovo esposto firmato personalmente dall'odierna ricorrente, assieme ad altri tre proprietari di immobili, è stato presentato il 16 novembre 2010 al Comune di Rimini; anche da tale esposto emerge la conoscenza delle caratteristiche dell'intervento edilizio in questione e delle vicende ad esso relative, compresi i sopralluoghi eseguiti dal Comune (doc. 2 ns. fascicolo di parte)" (cfr. memoria di primo grado del 19 novembre 2011, pagina 13).

Anche tale argomentazione a sostegno della proposta eccezione non risulta fondata, in quanto se è vero che la ricorrente si era ben resa conto dell'inizio dei lavori, dall'esposto (presentato insieme ad altri residenti) si evince che la sua preoccupazione era legata al pericolo di smottamento (poi superato con la D.I.A. in variante per opere di contenimento del terreno), riconnesso peraltro ad opere che vengono descritte come "abusive". Inoltre il profilo di illegittimità sollevato (superamento del limite costituito di incremento volumetrico costituito da una sola unità abitativa addizionale) era rilevabile solo all'esito delle opere assentite. Secondo consolidato orientamento di questo Consiglio, infatti, "La tempestività del ricorso proposto avverso un titolo edilizio va valutata, di norma, avendo riguardo alla data di ultimazione dei lavori; di conseguenza, ai fini della decorrenza dei termini per l'impugnazione di un permesso di costruire, occorre che le opere rivelino, in modo certo ed univoco, le loro caratteristiche e, quindi, l'entità delle violazioni urbanistiche e della lesione eventualmente derivante dal provvedimento; di conseguenza, in mancanza di altri ed inequivoci elementi probatori, il termine decorre con il completamento dei lavori a meno che, tuttavia, non venga provata una conoscenza anticipata oppure si deducano censure di assoluta inedificabilità dell'area o analoghe censure, nel qual caso risulta sufficiente la conoscenza dell'iniziativa in corso" (cfr. C.d.S., sez. IV, 17 gennaio 2018, n. 245).

12.3. Nemmeno il secondo dei due esposti evidenziati dall'appellante risulta quindi tale da dimostrare la tardività del gravame in quanto, pur dovendosi senz'altro attribuirne la copaternità alla ricorrente di prime cure, odierna appellata, esso non dimostra che costei avesse a quella data preso cognizione del titolo edilizio, in quanto ci si limita con esso a segnalare al Comune l'esecuzione di lavori potenzialmente abusivi, tanto più che non poteva a quella data evincersi la esatta consistenza delle opere così come autorizzate dallo stato di esecuzione delle stesse; agli atti di primo grado si rinviene infatti documentazione fotografica che ritrae lo stato dei luoghi alla data 25 novembre 2011, che non consente di cogliere l'illegittimità dell'intervento così come autorizzato per la non ancora avvenuta realizzazione di opere edilizie in elevazione.

12.4. L'appellante, altresì, evidenzia che era esposto il cartello di cantiere, ma questa circostanza, peraltro non documentata, consentiva soltanto di individuare gli estremi della concessione edilizia ma non anche le caratteristiche delle opere in progetto.

12.5. Deve, quindi, conclusivamente ritenersi che l'appellata ha potuto prendere cognizione della natura dell'intervento soltanto con l'istanza di accesso del 7 marzo 2011, risultando quindi, rispetto a tale data, il ricorso tempestivo.

13. Così pure va respinta l'eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse a ricorrere trattandosi di proprietà confinanti (stante la proprietà in capo alla V. anche della particella n. 24) e comunque in considerazione del fatto che "in materia edilizia, la vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo" (cfr. C.d.S., sez. IV, 24 aprile 2019, n. 2645; idem, sez. IV, 6 dicembre 2016, n. 5125). Non ignora il Collegio il contrapposto orientamento giurisprudenziale secondo cui la mera vicinanza tra i fondi non consente di configurare il possibile pregiudizio che legittima la reazione processuale impugnatoria. Si è infatti osservato, di recente (C.d.S., sez. IV, 7 febbraio 2020, n. 962, anche con riferimenti al diritto francese ed in particolare al Conseil d'État, 17 marzo 2017, n. 396362 e all'art. L-600.1.2 del Code de l'urbanisme, nel testo introdotto con ordinanza n. 2013-638 del 18 luglio 2013), che "L'idea che la nozione di vicinitas, oltre a identificare una posizione qualificata idonea a rappresentare la legittimazione a impugnare il titolo edilizio, avrebbe assorbito anche l'interesse a ricorrere è stata infatti superata dall'indirizzo secondo cui, ai fini dell'ammissibilità del ricorso, deve essere concretamente indagato e accertato anche l'interesse ad agire. Questo indirizzo valorizza ragioni di coerenza con i principî generali sulle condizioni per l'azione nel processo amministrativo (cfr. C.d.S.: Ad. plen., 25 febbraio 2014, n. 9; successivamente, Sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278 citata; per ultimo Sez. IV, 5 febbraio 2018, n. 707)". Ma, anche a voler propendere per tale più restrittivo indirizzo ermeneutico, si ricava la legittimazione processuale dell'odierna appellata dalla circostanza, valorizzata anche nel corso del presente giudizio, che le opere così come autorizzate sono in grado potenzialmente di privare la ricorrente "della vista di cui godeva sulla campagna e sul verde circostante, e, dall'altro lato, deturperebbero in modo irrimediabile il paesaggio e l'ambiente dell'intera zona" (cfr. pagina 8 della memoria conclusionale di parte appellata). Tale prospettazione del possibile pregiudizio derivante dall'esecuzione delle opere in progetto non risulta implausibile in considerazione del rilevante aumento della cubatura preesistente (da "vecchio edificio prebellico" costituito da una sola unità immobiliare a fabbricato composto da "quattro appartamenti") oltre che della traslazione dell'area di sedime di circa 60-70 metri per trasferirlo fuori dalla fascia di rispetto di linea elettrica ad alta tensione, tanto da provocare un significativo smottamento del terreno che ha richiesto l'esecuzione di un intervento di contenimento.

14. Transitando al merito del ricorso in appello si deve però rilevare la infondatezza del rilievo sollevato dall'appellante secondo cui la illegittimità delle opere non può essere parametrata con riferimento ad una disposizione intervenuta successivamente al rilascio del titolo e ciò perché il limite di aumento di "una sola unità immobiliare" contenuto nella menzionata norma sarebbe riferita solamente agli interventi di ampliamento e sopraelevazione e non anche a quello di demolizione e ricostruzione.

14.1. L'art. 31.1.4 delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Rimini invero prevedeva, nella sua originaria formulazione, che: "Nel caso di destinazioni abitative, indipendenti dalla conduzione agricola del fondo, i manufatti potranno essere restaurati, ristrutturati o demoliti e ricostruiti, ampliati e sopraelevati con aumento una tantum di Su pari a 150 mq., con un massimo di 300 mq complessivi e con H = 7.50. Con gli interventi di ampliamento e di sopraelevazione è possibile incrementare di una unità immobiliare quelle già esistenti". L'estensione del limite avveniva solo con la variante normativa del P.R.G. riguardante la zona agricola, adottata all'epoca dal Comune con delibera C.C. n. 79 in data 5 agosto 2010, con la conseguenza che, in precedenza, il limite di incremento di una unità immobiliare doveva valere solo per gli interventi di ampliamento e sopraelevazione e non anche per quelli di ristrutturazione o demolizione e ricostruzione.

14.2. Ebbene, è da condividere quanto opinato dal Tribunale in ordine sia all'estensione del limite della sola unità immobiliare addizionale sia alla finalità interpretativa della variante. Invero, secondo criteri di logica interpretativa, detto limite non può che riguardare tutti gli interventi di ampliamento e sopraelevazione, nei quali quindi il manufatto preesistente riceve un incremento planovolumetrico, e quindi anche quando l'intervento sia consistito nella sua demolizione e successiva ricostruzione. È del tutto evidente che il riferimento contenuto nella seconda parte della norma all'ampliamento e ricostruzione non ha altra finalità che ricondurne il perimetro applicativo agli interventi che abbiano inciso sui parametri edilizi di altezza e volume, risultando ovviamente esclusi gli interventi di demolizione e ricostruzione che non abbiano apportato tali novità costruttive, ma tale - come detto - non è il caso di specie.

15. Sia l'appello principale che quello incidentale sono pertanto infondati e vanno respinti.

16. Le spese del presente grado di giudizio, per il principio di soccombenza, sono a carico delle parti appellanti (principale ed incidentale) e sono liquidate come in dispositivo, in base ai criteri stabiliti dal regolamento n. 55 del 2014 e dall'art. 26, comma 1, c.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 5785/2012), così decide:

- respinge l'appello principale proposto da Gino C. e Vera F.;

- respinge l'appello incidentale proposto dal Comune di Rimini.

Condanna gli appellanti, principale e incidentale, alla rifusione, in favore dell'appellata, delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) a carico degli appellanti principali, in solido, ed euro 2.000,00 (duemila/00) a carico del Comune di Rimini, oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%) se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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