Corte costituzionale
Sentenza 17 novembre 2020, n. 239

Presidente: Morelli - Redattore: Sciarra

[...] nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge della Regione Puglia 23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria) e dell'art. 6, comma 5, della legge della Regione Puglia 9 agosto 2006, n. 26 (Interventi in materia sanitaria), come sostituito dall'art. 24 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia), promosso dal Tribunale ordinario di Lecce, in funzione di giudice del lavoro, nel procedimento instaurato da A. S. contro l'Azienda unità sanitaria locale (AUSL) LE/1 - oggi ASL di Lecce - e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 10 settembre 2019, iscritta al numero 236 del registro ordinanze 2019, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno 2020.

Visto l'atto di costituzione dell'INPS;

udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

udito l'avvocato Lelio Maritato per l'INPS;

deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ordinanza del 10 settembre 2019, iscritta al numero 236 del registro ordinanze 2019, il Tribunale ordinario di Lecce, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 81 e 117, secondo comma, lettere l) e o), della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge della Regione Puglia 23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria) e dell'art. 6, comma 5, della legge della Regione Puglia 9 agosto 2006, n. 26 (Interventi in materia sanitaria), come sostituito dall'art. 24 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia).

1.1.- Il rimettente espone di dover decidere il ricorso di A. S., volto a ottenere il riconoscimento del periodo di servizio prestato in convenzione presso il Servizio per le Tossicodipendenze (SERT) della Azienda sanitaria locale (ASL) di Lecce dal 16 ottobre 1990 al 31 gennaio 2001 e la condanna della ASL a regolarizzarne la posizione assicurativa.

La parte ricorrente ha tempestivamente riassunto il giudizio, dopo che la Corte d'appello di Lecce, con sentenza 13 marzo 2019, n. 204, ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario, negata, invece, dal rimettente, a favore del giudice contabile, con sentenza 1° aprile 2016, n. 1311.

Il giudice a quo evidenzia di dover applicare l'art. 17 della legge reg. Puglia n. 45 del 2008, che impone di coprire con «contribuzione INPDAP» il servizio prestato in regime convenzionale, prima dell'immissione in ruolo, dal personale dipendente inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale ai sensi della legge 18 febbraio 1999, n. 45 (Disposizioni per il Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga e in materia di personale dei Servizi per le tossicodipendenze).

In punto di rilevanza, il rimettente argomenta che la disposizione censurata, contraddistinta da un chiaro tenore testuale, incompatibile con «un'interpretazione conforme a Costituzione», condurrebbe all'accoglimento del ricorso.

A sostegno della rilevanza, il rimettente osserva, inoltre, che non sarebbero fondate le eccezioni di prescrizione e di carenza di legittimazione passiva.

Il diritto della parte ricorrente sarebbe sorto solo con la legge reg. Puglia n. 45 del 2008, che recherebbe una «disciplina innovativa» e non una mera interpretazione autentica dell'art. 6, comma 5, della legge reg. Puglia n. 26 del 2006. La prescrizione quinquennale non sarebbe dunque già maturata al momento della proposizione del ricorso (maggio 2013).

Quanto alla pur contestata legittimazione passiva della ASL e dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), essa non potrebbe essere negata, in quanto entrambi i soggetti evocati in giudizio sarebbero tenuti all'adempimento dell'obbligo contributivo.

1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente evidenzia che le disposizioni censurate, nell'imporre il versamento della contribuzione INPDAP per «periodi precedenti l'immissione in ruolo e svolti a titolo di rapporto in convenzione», si porrebbero in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., in quanto lesive della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della previdenza sociale. Il legislatore regionale avrebbe equiparato in maniera indebita personale in convenzione e personale di ruolo, «creando un genere di rapporto previdenziale estraneo all'ordinamento ed esulando dalle proprie competenze legislative» e avrebbe così delineato un regime previdenziale «retroattivo e derogatorio».

Sarebbe violata anche la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), che include la disciplina dei rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni. Ad avviso del rimettente, la disciplina previdenziale dettata dalle disposizioni censurate si correlerebbe alla «parimenti incostituzionale disciplina sullo status giuridico» dei dipendenti in regime di convenzione, indebitamente assimilati, con efficacia retroattiva, ai dipendenti di ruolo, e interverrebbe «a creare una categoria ibrida di dipendente pubblico che non trova legittimazione nel dettato costituzionale». La disciplina previdenziale istituirebbe «un particolare tipo di dipendente in convenzione che all'atto dell'inquadramento ha mutuato, retroattivamente, i diritti propri dello status che è andato ad acquisire» e non troverebbe alcun riscontro nelle previsioni dell'art. 2, commi 3 e 4, della legge n. 45 del 1999, che non contiene alcuna deroga «alla disciplina dell'accesso nel pubblico impiego».

Il rimettente denuncia, inoltre, la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto le disposizioni censurate introdurrebbero «una disciplina geograficamente limitata e adottata in assenza di qualsiasi motivazione rispetto alla sua portata», volta a creare «un regime previdenziale privilegiato per i soggetti che sono stati stabilizzati presso strutture sanitarie della Regione Puglia».

Sarebbe violato anche l'art. 81 Cost.: la normativa regionale in esame imporrebbe «un aggravio di spesa pubblica attraverso un'operazione legislativa esulante dalla propria sfera di competenza».

2.- Con atto depositato il 21 gennaio 2020, si è costituito in giudizio l'INPS, chiedendo di accogliere le questioni sollevate dal Tribunale di Lecce.

L'art. 17 della legge reg. Puglia n. 45 del 2008, «nell'introdurre una contribuzione previdenziale Inpdap (ora Inps)», inciderebbe sulla «materia della previdenza sociale, riservata in via esclusiva alla legislazione statale», in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost.

In contrasto con l'art. 3 Cost., la disposizione citata disciplinerebbe «in modo differente fattispecie del tutto identiche, creando una immotivata ed inaccettabile disparità di trattamento».

La disposizione in esame avrebbe violato anche l'art. 81 Cost., poiché avrebbe determinato «un aggravio di spesa pubblica sulla base di una iniziativa legislativa intrapresa dalla Regione Puglia al di fuori delle sue attribuzioni».

2.1.- In prossimità dell'udienza, l'INPS ha depositato una memoria illustrativa per ribadire le conclusioni già rassegnate.

L'INPS ha evidenziato che «la disciplina previdenziale applicabile al personale immesso nei ruoli delle strutture sanitarie» prevede un obbligo di iscrizione alla Cassa pensione dipendenti enti locali (CPDEL) e alla Cassa pensioni sanitari (CPS) solo «per i dipendenti di ruolo». L'estensione di tale disciplina anche al personale in regime convenzionale, inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale, sarebbe lesiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della previdenza (art. 117, secondo comma, lettera o, Cost.).

La disciplina regionale, istituendo «una illegittima equiparazione tra il personale in convenzione e personale dipendente di una pubblica amministrazione», invaderebbe anche la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», che include «la disciplina del rapporto lavorativo dell'impiego pubblico privatizzato».

L'INPS ribadisce anche la violazione degli artt. 3 e 81 Cost. e osserva che, con la legge della Regione Puglia 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio sanitario regionale - Assunzioni e dotazioni organiche), la regola prevista dalla previsione censurata è stata estesa anche agli specialisti ambulatoriali.

3.- Il Presidente della Giunta regionale non è intervenuto in giudizio.

All'udienza del 21 ottobre 2020, la parte costituita ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- Il Tribunale ordinario di Lecce, in funzione di giudice del lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 236 del 2019), dubita della legittimità costituzionale dell'art. 17 della legge della Regione Puglia 23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria) e dell'art. 6, comma 5, della legge della Regione Puglia 9 agosto 2006, n. 26 (Interventi in materia sanitaria), come sostituito dall'art. 24 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia).

1.1.- Le disposizioni in esame intersecano l'evoluzione della normativa statale sui Servizi per le tossicodipendenze. Al fine di salvaguardarne la funzionalità, l'art. 2, comma 3, della legge 18 febbraio 1999, n. 45 (Disposizioni per il Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga e in materia di personale dei Servizi per le tossicodipendenze) ha provveduto a inserire nei ruoli delle aziende sanitarie - mediante concorsi per titoli - il personale specializzato, che già aveva maturato i necessari titoli di esperienza e di professionalità in virtù di un pregresso rapporto di incarico o in regime di convenzione con l'amministrazione.

Il legislatore regionale, con la prima delle disposizioni censurate, sancisce che il servizio prestato in regime convenzionale, prima dell'immissione in ruolo, dal personale dipendente inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale ai sensi della legge n. 45 del 1999 sia coperto «da contribuzione INPDAP, alla stessa stregua del personale dipendente».

La normativa citata si prefigge di interpretare l'art. 6, comma 5, della legge reg. Puglia n. 26 del 2006, nella versione modificata dall'art. 24 della legge reg. Puglia n. 10 del 2007, che così dispone: «Per il conseguimento di omogeneità di trattamento tra le varie figure professionali, al personale dipendente inquadrato nei ruoli del SSN ai sensi della legge 18 febbraio 1999, n. 45 (Disposizioni per il Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga e in materia di personale dei Servizi per le tossicodipendenze), ai fini giuridici, economici e previdenziali viene riconosciuta l'anzianità del servizio prestato in regime convenzionale con riferimento all'orario settimanale svolto, secondo i criteri stabiliti nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2001 (Criteri per la valutazione, ai fini dell'inquadramento nei ruoli della dirigenza sanitaria, del servizio prestato dagli specialisti ambulatoriali, medici e delle altre professionalità sanitarie, dai medici della guardia medica, dell'emergenza territoriale e della medicina dei servizi in regime convenzionale) e con effetti retroattivi».

Nella versione antecedente alle innovazioni recate dall'art. 24 della legge reg. Puglia n. 10 del 2007, l'art. 6, comma 5, della legge reg. Puglia n. 26 del 2006 stabiliva che, per il conseguimento di omogeneità di trattamento tra le varie figure professionali, al personale dipendente inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale ai sensi della legge n. 45 del 1999, fosse riconosciuta «ai fini giuridici ed economici» l'anzianità di servizio prestato in regime convenzionale con riferimento all'orario settimanale svolto.

L'art. 24 della legge reg. Puglia n. 10 del 2007 puntualizza che l'anzianità di servizio è riconosciuta anche ai fini previdenziali e con effetti retroattivi e identifica nelle disposizioni del d.P.C.m. 8 marzo 2001 i criteri per l'equiparazione delle anzianità di servizio maturate nell'àmbito delle diverse esperienze professionali.

L'art. 17 della legge reg. Puglia n. 45 del 2008, al fine di fugare i dubbi interpretativi, disciplina l'aspetto previdenziale del servizio prestato in regime convenzionale prima dell'immissione nei ruoli del Servizio sanitario nazionale e, nel regolare la tipologia di contribuzione dovuta, assimila il precedente rapporto in convenzione al rapporto di ruolo successivamente instaurato.

1.2.- Dal combinarsi della legge di interpretazione autentica e della disposizione interpretata si desume tale assimilazione, che il rimettente sospetta di illegittimità costituzionale.

1.2.1.- Le disposizioni impugnate, nell'imporre il versamento della contribuzione INPDAP per «periodi precedenti l'immissione in ruolo e svolti a titolo di rapporto in convenzione», si porrebbero anzitutto in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera o), della Costituzione. Esse sarebbero lesive della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della previdenza sociale, in quanto determinerebbero una indebita equiparazione del personale in convenzione al personale di ruolo, creando, con efficacia retroattiva, «un genere di rapporto previdenziale estraneo all'ordinamento ed esulando dalle proprie competenze legislative».

1.2.2.- Sarebbe violata anche la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), riguardante la disciplina dei rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni. Il rimettente assume che la disciplina dettata dalle disposizioni censurate rispecchi la «parimenti incostituzionale disciplina sullo status giuridico» dei dipendenti in regime di convenzione, indebitamente assimilati, con efficacia retroattiva, ai dipendenti di ruolo, e concorra così «a creare una categoria ibrida di dipendente pubblico che non trova legittimazione nel dettato costituzionale».

1.2.3.- Il rimettente denuncia, inoltre, la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto le disposizioni censurate introdurrebbero «una disciplina geograficamente limitata e adottata in assenza di qualsiasi motivazione rispetto alla sua portata», volta a creare «un regime previdenziale privilegiato per i soggetti che sono stabilizzati presso strutture sanitarie della Regione Puglia».

1.2.4.- Sarebbe violato anche l'art. 81 Cost., poiché la normativa regionale imporrebbe «un aggravio di spesa pubblica attraverso un'operazione legislativa esulante dalla propria sfera di competenza».

2.- Il rimettente riferisce di dovere decidere sul ricorso di una lavoratrice che, in base alle disposizioni censurate, rivendica la «regolarizzazione della propria posizione assicurativa a carico della datrice di lavoro (Asl)».

Ad avviso del rimettente, non si frapporrebbe alcun ostacolo all'esame del merito del ricorso.

Quanto alla giurisdizione del giudice ordinario, l'orientamento consolidato della Corte nomofilattica attribuisce al giudice del rapporto di lavoro la cognizione della domanda proposta nel corso di tale rapporto e relativa agli obblighi previdenziali del datore di lavoro (fra le molte, Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 19 giugno 2017, n. 15057).

La rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale non sarebbe scalfita neppure dalle eccezioni di prescrizione e di carenza di legittimazione passiva, formulate dalle parti resistenti nel giudizio principale.

Quanto alla prescrizione, il giudice a quo argomenta che non si è ancora compiuto il termine quinquennale, che decorre dal momento in cui il diritto è sorto, con l'entrata in vigore della legge reg. Puglia n. 45 del 2008.

L'eccepita carenza di legittimazione passiva non sarebbe idonea a definire il giudizio, in quanto entrambi i soggetti convenuti in giudizio, il datore di lavoro e l'ente previdenziale, sarebbero «tenuti - pur con diversa funzione - al complessivo adempimento dell'obbligo contributivo».

Con una motivazione che supera il vaglio di non implausibilità, il rimettente ha così dimostrato che le disposizioni censurate devono trovare applicazione nel giudizio principale e rappresentano «il parametro unico di giudizio».

Le molteplici censure sono anche avvalorate da un'argomentazione adeguata, che consente di coglierne appieno i termini. Esse possono essere, pertanto, scrutinate nel merito.

3.- Nel merito, le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost.

3.1.- La competenza legislativa esclusiva nella materia «previdenza sociale» è attribuita allo Stato, allo scopo di garantire una uniforme e perciò più efficace tutela dei diritti fondamentali connessi allo stato di bisogno (art. 38, secondo comma, Cost.), in un àmbito che vede il primario impegno degli «organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato» (art. 38, quarto comma, Cost.). In tale materia è precluso un intervento del legislatore regionale, che interferisca con gli aspetti qualificanti delle tutele e della disciplina pubblicistica che le appresta.

3.2.- Le disposizioni censurate, che regolano la copertura previdenziale del servizio prestato in regime di convenzione e definiscono nel dettaglio la tipologia della contribuzione dovuta, rientrano in tale àmbito. Nell'assimilare, sul versante contributivo, il servizio prestato in regime di convenzione al lavoro svolto alle dipendenze dell'amministrazione, tali disposizioni investono un aspetto tutt'altro che marginale del rapporto previdenziale (sentenza n. 38 del 2018, punto 3. del Considerato in diritto).

Non è senza significato che l'equiparazione previdenziale dei due rapporti di lavoro, dapprima prefigurata nella discussione consiliare sull'art. 6, comma 5, della legge reg. Puglia n. 26 del 2006, sia stata esclusa in sede di approvazione finale, proprio allo scopo di non incorrere in «un'eventuale eccezione di costituzionalità rispetto alla legge» per invasione della sfera di competenza esclusiva dello Stato (seduta del Consiglio regionale n. 31 del 28 luglio 2006).

Non spetta, difatti, al legislatore regionale, neppure al fine di riprodurre le corrispondenti disposizioni della legge dello Stato, il compito di regolare gli obblighi contributivi del datore di lavoro e gli aspetti tipicamente pubblicistici, che attengono alle peculiarità dei contributi da versare.

Il Presidente della Giunta regionale, che ha scelto di non intervenire nell'odierno giudizio, non ha contraddetto l'incidenza delle disposizioni censurate sulla disciplina previdenziale.

Si tratta di un'incidenza univoca e rilevante, che conduce a ravvisare la violazione della competenza esclusiva dello Stato nella materia «previdenza sociale», in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost.

4.- Si deve, pertanto, dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 17 della legge reg. Puglia n. 45 del 2008 e dell'art. 6, comma 5, della legge reg. Puglia n. 26 del 2006, come sostituito dall'art. 24 della legge reg. Puglia n. 10 del 2007, nella parte in cui dispongono che il servizio prestato in regime convenzionale, prima dell'immissione in ruolo, dal personale dipendente inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale ai sensi della legge n. 45 del 1999, sia coperto da contribuzione INPDAP, alla stessa stregua del personale dipendente.

4.1.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal rimettente.

4.2.- In ragione della decisione adottata, si deve dichiarare, in via consequenziale, l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Puglia 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio sanitario regionale - Assunzioni e dotazioni organiche), che applica anche agli specialisti ambulatoriali le disposizioni previdenziali dichiarate costituzionalmente illegittime da questa Corte.

In applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), la disposizione in esame, richiamata dall'INPS nella memoria illustrativa e nella discussione all'udienza pubblica, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima, nella parte in cui, ai fini previdenziali, estende agli specialisti ambulatoriali di cui alla legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), inquadrati secondo i criteri stabiliti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2001, le previsioni dell'art. 6, comma 5, della legge reg. Puglia n. 26 del 2006, «come sostituito dall'articolo 24 della legge regionale 16 aprile 2007, n. 10, e dall'articolo 17 della legge regionale 23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria)».

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17 della legge della Regione Puglia 23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria) e dell'art. 6, comma 5, della legge della Regione Puglia 9 agosto 2006, n. 26 (Interventi in materia sanitaria), come sostituito dall'art. 24 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia), nella parte in cui dispongono che il servizio prestato in regime convenzionale, prima dell'immissione in ruolo, dal personale dipendente inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale ai sensi della legge 18 febbraio 1999, n. 45 (Disposizioni per il Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga e in materia di personale dei Servizi per le tossicodipendenze), sia coperto da contribuzione INPDAP, alla stessa stregua del personale dipendente;

2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Puglia 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio sanitario regionale - Assunzioni e dotazioni organiche), nella parte in cui, ai fini previdenziali, estende agli specialisti ambulatoriali di cui alla legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), inquadrati secondo i criteri stabiliti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2001, le disposizioni dell'art. 6, comma 5, della legge reg. Puglia n. 26 del 2006, «come sostituito dall'articolo 24 della legge regionale 16 aprile 2007, n. 10, e dall'articolo 17 della legge regionale 23 dicembre 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria)».

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