Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 10 febbraio 2010, n. 2906
PREMESSO IN FATTO
1. Con ricorso notificato il 20 aprile 2009, la s.r.l. Eredi
Sale Antonio impugnava gli atti della gara indetta dal Comune di Martano quale
gestore di servizi per la costruzione della struttura socio-assistenziale "Dopo
di Noi", lavori aggiudicati alla s.r.l. Troso Costruzioni con verbale del 20
febbraio 2009, di cui era stato invano chiesto - dalla società ricorrente
all'ente locale - l'annullamento in sede amministrativa e in autotutela, per
essere state ammesse alla gara le offerte di due partecipanti alla gara (S.C.V.
e A.T.I. tra Universal Export e Zagaria Vincenzo), le quali non avevano prodotto
le documentazioni prescritte nel bando di gara approvato il 9 gennaio 2009, con
la conseguenza che si era tenuto conto di tali offerte per determinare la
"soglia di anomalia" alterata da esse e a base dell'affidamento dell'appalto con
indotta invalidità della gara e della scelta dell'aggiudicatario, per violazione
del bando e necessaria sostituzione della vincitrice società Troso con la
ricorrente, quale affidataria dei lavori.
La Eredi Sale s.r.l. chiedeva nello stesso ricorso, il risarcimento del danno in
forma specifica o, in subordine, per equivalente, concludendo per l'accoglimento
del ricorso "con ogni conseguenza in merito al contratto eventualmente stipulato
dall'ente locale con la aggiudicataria", previa sospensione cautelare degli atti
di gara, con inibizione, alla società Troso e al Comune di Martano, di procedere
alla stipula del contratto, che era comunque già intervenuta il 16 aprile 2009,
pur essendosi avuta una istanza-diffida del 23 marzo 2009 della società
ricorrente all'ente locale di procedere in autotutela all'annullamento della
gara, con risposta negativa del 26 marzo successivo, nella quale il responsabile
del procedimento affermava la piena legittimità degli atti che avevano portato
alla scelta della s.r.l Troso, quale aggiudicataria.
Instaurato il giudizio sui ricorsi che precedono, il presidente del Tar Puglia,
con decreto del 21 aprile 2009, concedeva in via interinale le misure cautelari
chieste dalla ricorrente, contestualmente alla costituzione in giudizio della
Troso Costruzioni che, con memoria della stessa data, aveva affermato di avere
già iniziato i lavori sin dal 27 febbraio 2009 e di avere stipulato il contratto
di cui sopra alla data richiamata, proponendo ricorso incidentale per ottenere
il risarcimento dei danni dal Comune di Martano in caso di accoglimento delle
richieste della s.r.l. Eredi Sale di privare di effetti l'appalto già concluso.
Il Comune di Martano, all'esito della sospensione cautelare degli atti di gara
impugnati, con provvedimento del 27 aprile 2009, sospendeva a sua volta i lavori
iniziati, per conformarsi al provvedimento cautelare del presidente del TAR per
la Puglia, confermato da ordinanza collegiale del 7 maggio 2009 e poi impugnato
al Consiglio di Stato dalla Troso Costruzioni con ricorso notificato il 2 maggio
2009, con il quale era stato eccepito il difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo che, neppure in sede cautelare, avrebbe potuto pronunciarsi sulla
validità del contratto.
Con istanza del 22 giugno 2009, la Troso Costruzioni, che aveva già introdotto
il presente regolamento di giurisdizione con ricorso 19-22 giugno 2009, chiedeva
la sospensione del giudizio principale, ai sensi dell'art. 367 c.p.c. fino
all'esito del presente regolamento e, all'udienza pubblica del 9 luglio 2009, il
Tar adito si riservava la decisione, sia sul ricorso che sulla richiesta di
sospensiva di cui al codice di rito.
Con il dispositivo della decisione, depositato in data 11 luglio 2009 n. 18, cui
è seguita la sentenza n. 2108 del 10 settembre 2009, il Tar per la Puglia, ha
accolto il ricorso principale limitatamente all'annullamento della gara ed ha
dichiarato inammissibile quello incidentale perché non connesso nel suo
contenuto a quello principale; ritenuto non manifestamente inammissibile o
infondato il presente regolamento, il Tar ha sospeso "il giudizio sulle domande
di annullamento, declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto di
appalto... e sulle domande di risarcimento in forma specifica e per equivalente"
in quanto, come si legge nella successiva sentenza "la relativa decisione -
prevista dall'art. 35, primo comma, del d.lgs. n. 80 del 1998 e dall'art. 7,
terzo comma, della l. n. 1034 del 1971 - presuppone la caducazione del contratto
intervenuto", tra l'ente locale e la società Troso, contraente scelto per
effetto della gara illegittimamente svolta.
Per effetto del detto dispositivo di sentenza il Consiglio di Stato, con
ordinanza del 14 luglio 2009 n. 406, dichiarata assorbita la impugnativa della
misura cautelare venuta meno per effetto della decisione della causa di primo
grado sugli atti di gara con il loro annullamento per illegittimità, ha ritenuto
inammissibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso sulla
sospensiva relativa alla validità dell'appalto in rapporto a quanto già deciso
in primo grado, dovendo la P.A. conformarsi alla decisione anche cautelare, con
la conseguenza di poter ritenere il relativo provvedimento dei giudici di primo
grado meramente dichiarativo di tale obbligo dell'ente locale di ottemperare al
decisum e derivata carenza di interesse del ricorrente alla riforma del
provvedimento provvisorio per la parte relativa al contratto di appalto in
attesa della risoluzione del presente regolamento, in ragione della disposta
sospensione della causa sulle domande relative alla efficacia o annullamento del
contratto stesso.
All'adunanza del 12 gennaio 2010, l'avv. Gianluigi Pellegrino, per la
controricorrente ha insistito per il rigetto del ricorso.
DIRITTO
1. Preliminarmente deve osservarsi che il regolamento è nel
caso ammissibile, perché è stato domandato nel corso del giudizio amministrativo
ancora parzialmente pendente in primo grado con ricorso notificato il 22 giugno
2009 e depositato e iscritto a ruolo prima dell'udienza del Tar della Puglia del
9 luglio 2009, nella quale la causa è stata discussa e parzialmente decisa, con
pronuncia immediata del dispositivo pubblicato il 13 luglio 2009 ed emissione
successiva della motivazione depositata nel settembre successiva della sentenza,
da ritenere in ogni caso condizionata all'esito del presente procedimento
incidentale e quindi non preclusiva dello stesso, che di certo è per tale
profilo ammissibile (S.U. ord. 26 ottobre 2009, n. 22584, 1° marzo 2006, n.
4508, 22 maggio 2005, n. 14070, 19 maggio 2004, n. 9532 sulla scia di S.U. 17
dicembre 1999, n. 905).
Pur aderendo all'orientamento da ultimo richiamato, questa Corte ritiene
opportuno evidenziare come nel caso la sentenza parziale emessa nel procedimento
principale ha annullato il procedimento della gara e la scelta
dell'aggiudicatario, perché illegittimi, pronunciandosi solo sulla richiesta di
tutela demolitoria dei relativi provvedimenti amministrativi della s.r.l. Eredi
Sale Antonio e prendendo atto del presente ricorso ai sensi dell'art. 41 c.p.c.
della s.r.l. Troso Costruzioni, ritenuto dal Tar della Puglia non manifestamente
inammissibile o infondato, in quanto attinente alla domanda di "annullamento,
declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto di appalto... nelle more
sottoscritto" e per "il risarcimento del danno in forma specifica e solo in via
subordinata per equivalente", istanze sulle quali ogni pronuncia di merito è
stata sospesa, in base all'art. 367 c.p.c., fino all'esito del regolamento
stesso, alla cui risoluzione vi è certamente interesse del ricorrente essendo
ancora incerta la soluzione della questione di giurisdizione in rapporto alla
domanda di caducazione degli effetti del contratto concluso dal Comune di
Martano con la ricorrente in questa sede, sulla quale nessuna decisione vi è
ancora stata dal Tar Puglia. Quest'ultimo, solo in relazione alle domande
risarcitorie e relative alle conseguenze dell'annullamento della gara sui
rapporti sorti dal contratto di appalto già stipulato dalla società Troso e
dall'ente locale, nella causa principale, ha sospeso ogni pronuncia, lasciando
controversa la questione di giurisdizione sulla cui incerta risoluzione permane
l'interesse delle parti ad una decisione in questa sede, confermandosi
l'ammissibilità del ricorso anche per tale profilo.
2. I precedenti sulla questione. Questa Corte ha reiteratamente affermato che
"spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda volta a conseguire
tanto la dichiarazione di nullità quanto quella di inefficacia ovvero
l'annullamento, del contratto di appalto pubblico, a seguito dell'annullamento
della delibera di scelta del contraente privato, adottata all'esito di una
procedura ad evidenza pubblica, giacché in ciascuno dei casi anzidetti la
controversia non ha ad oggetto i provvedimenti riguardanti la scelta del
contraente, ma il successivo rapporto di esecuzione del contratto derivante
dalla sua stipulazione e rispetto al quale gli interessati invocano
l'accertamento di un aspetto patologico al fine di impedirne l'adempimento. Ne
consegue, per un verso, che i predetti interessati esibiscono, al riguardo,
situazioni giuridiche soggettive aventi consistenza di diritti soggettivi e che,
per altro verso, si postula una verifica, da parte del giudice, della conformità
alla normativa positiva delle regole in base alle quali l'atto negoziale è sorto
ovvero è destinato a produrre i suoi effetti tipici" (S.U. 18 luglio 2008, n.
19805, 28 dicembre 2007, n. 27169, e, sulla scia di questa, S.U. ord. 13 marzo
2009, n. 6068 e 17 dicembre 2008, n. 29425 e C.d.S., Ad. Plen., 30 luglio 2008,
n. 9 e C.d.S., sez. V, 19 maggio 2009, n. 3070).
Si afferma nella sentenza n. 19805/2008 che ha ad oggetto una decisione di
giudici amministrativi relativa ad una gara del marzo-aprile 2005 che, nella
fattispecie, le domande di tutela al giudice amministrativo in ordine al
procedimento di affidamento dell'appalto da parte del soggetto gestore del
servizio che è una P.A. e le altre relative alla esecuzione del rapporto
connesso alla conclusione del contratto, comprendenti quelle di invalidità o
inefficacia di quest'ultimo, domande che, ai sensi dell'art. 386 c.p.c.,
concorrono a determinare la giurisdizione, azionano situazioni soggettive
diverse: le prime interessi legittimi e le seconde diritti soggettivi.
Afferma la citata sentenza che "provvedimento e contratto" restano "due realtà
diverse e le vicende dell'uno non valgono ad ampliare o restringere l'ambito
della giurisdizione" sull'altro, ritenendo che la "connessione" tra esse da
conseguenzialità logica e temporale, non rileva per modificare i poteri
cognitivi dei giudici, chiamati a decidere sulle differenti posizioni, in
conformità ad un orientamento costante di queste Sezioni unite. Tale
orientamento si fonda sul presupposto che ogni domanda sulla caducazione del
contratto riguarda solo diritti soggettivi in assenza di qualsiasi potere
autoritativo della P.A. esercitato sia nella conclusione dell'appalto che nella
sua esecuzione.
Non si è quindi ritenuta significativa la circostanza che interessi legittimi e
diritti esercitati nelle materie di giurisdizione esclusiva, come quella dei
servizi in cui sono proposte le due domande prospettate nella vicenda esaminata
nel precedente del 2008 e nella presente fattispecie con il ricorso al Tar
Puglia della s.r.l. Eredi Sale Antonio, in ragione dello stretto collegamento
tra le situazioni soggettive azionate, siano state dal legislatore attribuite ad
un unico giudice, perché si pronunci su entrambe le domande, sempre che sia
dedotto l'abuso di poteri autoritativi della P.A. e la lesione dell'interesse
legittimo come presupposto di quella dei diritti del ricorrente, essendo il
primo riconosciuto dalla legge in rapporto al bene della vita costituito dalla
esecuzione dei lavori dietro corrispettivo, che è anche l'oggetto dei contratto
e dei rapporti connessi e conseguenziali ad esso, nei quali sono in gioco
solamente diritti, in assenza di esercizio di poteri autoritativi dalla
contraente amministrazione.
La descritta connessione se rileva ai fini della competenza, potendola
modificare, come risulta dalla disciplina dell'istituto di cui al codice di rito
(artt. 34-36 c.p.c.), non incide invece sulla giurisdizione, come chiariscono le
norme che seguono dello stesso codice (artt. 37-40).
Le sentenze che fanno proprio il principio che nega poteri cognitivi del giudice
amministrativo sull'appalto concluso dalla P.A. con il contraente
illegittimamente scelto, si fondano quindi sull'art. 244 del d.lgs. 12 aprile
2006, n. 163 e sull'art. 6 della l. 21 luglio 2000, n. 205 che, al primo comma,
devolve alla giurisdizione del giudice amministrativo le sole controversie
relative alle procedure di affidamento di lavori per la scelta del contraente,
mantenendole distinte da quelle relative ai diritti soggettivi inerenti al
contratto stipulato dalla pubblica amministrazione con l'aggiudicatario
individuato in contrasto con la legge, riservate al giudice ordinario.
3. I problemi posti dalla soluzione adottata. Ad avviso della ricorrente, solo
con la caducazione degli effetti del contratto d'appalto stipulato dal comune
con l'aggiudicatario illegittimamente scelto, può aversi la reintegrazione in
forma specifica del bene della vita individuato nell'esecuzione dei lavori
appaltati, che è a base del riconoscimento sia degli interessi legittimi che dei
diritti di cui la società ricorrente ha chiesto la tutela giurisdizionale nel
giudizio principale.
Peraltro le decisioni citate che escludono la giurisdizione del giudice
amministrativo che ha pronunciato l'annullamento della gara e
dell'aggiudicazione, considerano le controversie relative al contratto, in
riferimento all'art. 6 della l. 205 del 2000, solo quelle riguardanti la mera
esecuzione del rapporto d'appalto o quelle che, concernendo la validità del
contratto in relazione ai contraenti e alla loro legittimazione a stipulare,
devono inquadrarsi nella disciplina dell'invalidità o inefficacia dei contratti
di cui al codice civile, che presuppone la pari posizione delle parti che
confliggono in ordine ai loro diritti soggettivi, per la quale nessuna rilevanza
è riconosciuta ai vizi del negozio che impingono nell'interesse legittimo leso
del concorrente pretermesso con abuso dei poteri della P.A. conseguente alla
violazione delle norme sul procedimento.
Da tale ricostruzione delle controversie di cui deve conoscere il giudice adito
con cui si è attribuita ratione temporis la giurisdizione sul contratto concluso
all'esito di una gara svolta illegittimamente e di una aggiudicazione entrambe
del 2005 poi annullate, al giudice ordinario, non rilevando nell'accordo e negli
effetti di esso alcuna funzione autoritativa dell'amministrazione aggiudicante,
si sono già discostate alcune pronunce di questa Corte, che fondano una diversa
soluzione sulla circostanza che, ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998
come sostituito dall'art. 7 della l. n. 205 del 2000, nelle materie di
giurisdizione esclusiva, deve conoscere il giudice amministrativo anche in
ordine alla reintegrazione in forma specifica che il ricorrente è legittimato a
chiedere ad esso con la domanda di caducazione degli effetti del contratto
concluso in base ad una procedura ad evidenza pubblica di scelta del contraente
svolta in modo illegittimo (in tal senso: S.U. ord. 19 agosto 2008, n. 18735 e
31 ottobre 2008, n. 26302 e la cit. C.d.S., Ad. Plen., n. 9/2008 che sposta in
sede di ottemperanza l'esame delle istanze risarcitorie per equivalente o in
forma specifica del concorrente pretermesso).
Quando l'appalto di cui alla gara è concluso nelle more del processo dinanzi al
G.A. ovvero in precedenza, come accaduto nella presente causa principale, la
stipula di esso impedisce al soggetto titolare degli interessi legittimi lesi
dall'attività provvedimentale della pubblica amministrazione, di esercitare
anche il diritto, che gli compete e gli è stato negato, di stipulare l'atto per
il quale egli avrebbe dovuto essere il contraente illegittimamente pretermesso
dall'aggiudicatario, e quindi l'appalto con questo perfezionato
dall'amministrazione pubblica aggiudicante osta all'adempimento del dovere di
questa di conformarsi alla sentenza che abbia annullato o annulli l'affidamento,
pur non sussistendo interessi pubblici che possano giustificare tale condotta.
La soluzione richiamata, che in fatto può rendere il processo amministrativo non
sempre utile e contrasta con l'effettività della tutela di chi agisce e con la
concentrazione del processo, ha fatto affermare in più occasioni, in difformità
dall'orientamento prevalente, che ogni domanda risarcitoria conseguente
all'annullamento di atti illegittimi della P.A., può proporsi, nelle materie di
giurisdizione esclusiva, come reintegrazione in forma specifica della posizione
del ricorrente, al solo giudice amministrativo (sul tema, cfr. S.U. 30 giugno
2009, n. 15325 e ord. 12 marzo 2009, n. 5973) e ciò anche quando la
reintegrazione in forma specifica sia chiesta e debba essere attuata, attraverso
la dichiarazione di invalidità di clausole contrattuali dopo una gara di cui il
giudice amministrativo abbia rilevato l'illegittimità e l'invalidità (S.U. ord.
7 novembre 2008, n. 26790, 5 febbraio 2008, n. 2656, 20 marzo 2008, n. 7447).
4. Il rilievo della connessione alla luce delle modifiche al sistema derivate da
Direttive comunitarie. La enunciata negazione nella prevalente giurisprudenza di
legittimità della giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di
invalidità o inefficacia del contratto stipulato all'esito di gara annullata
perché illegittima, fondata sul principio che non può incidere la riconosciuta
"connessione" tra le più domande oggetto di distinte giurisdizioni per spostare
questa da uno a altro giudice, nega che su di esse possa aversi giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, per effetto della impossibile ricorrenza
di abusi di funzioni pubbliche nei rapporti inerenti al contratto, sia ai fini
della stipula di esso che in quelli sorti dall'atto in sede di esecuzione di
questo. Tali rapporti, da chi nega il rilievo della connessione nella
fattispecie, sono ritenuti autonomi rispetto a quelli che i concorrenti nella
gara hanno avuto con l'amministrazione nel procedimento di affidamento
dell'appalto e, per tale motivo, se ne afferma la non conoscibilità dallo stesso
giudice amministrativo insieme ai connessi interessi legittimi ad un corretto
procedimento, su cui lo stesso si pronuncia, anche in materia di giurisdizione
esclusiva.
Deve però considerarsi che, per la sopravvenuta Direttiva del Parlamento Europeo
e del Consiglio dell'11 dicembre 2007 n. 66, relativa al "miglioramento
dell'efficacia delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli
appalti pubblici", i cui principi dovevano essere trasposti nel nostro
ordinamento interno entro il 20 dicembre 2009, sin dalla data di entrata in
vigore di essa, una interpretazione orientata costituzionalmente e quindi
comunitariamente (art. 117 Cost.) delle norme che precedono, per le gare bandite
dopo tale data, rende necessario l'esame congiunto della domanda di invalidità
dell'aggiudicazione e di privazione degli effetti del contratto concluso,
nonostante l'annullamento della gara, prima o dopo la decisione del giudice
adito, in ragione dei principi che la norma comunitaria impone agli Stati membri
di attuare che corrispondono a quelli di concentrazione, effettività e
ragionevole durata del giusto processo disegnato nella carta costituzionale.
Per effetto della Direttiva che precede, anche prima del termine indicato per la
trasposizione di essa nel diritto interno la pubblica amministrazione era
infatti onerata a dichiarare privo di effetti il contratto, se concluso con
aggiudicatario diverso da quello dovuto, a meno che sussistessero condizioni che
consentissero di non farlo e lo stesso potere-dovere dell'amministrazione
imponeva di attribuire al giudice amministrativo, nelle materie di giurisdizione
esclusiva, la cognizione delle controversie esteso anche ai contratti, essendo
tale giudice l'organo indipendente dalla amministrazione della direttiva, che
ha, nell'ordinamento interno, il potere di pronunciare l'annullamento della
aggiudicazione.
Gli effetti della Direttiva si ripercuotono certamente nel caso in esame,
relativo ad una gara che si è svolta dopo la pubblicazione della stessa, così
come accadrà successivamente all'entrata in vigore delle norme di trasposizione
nel diritto interno; per ogni appalto concluso in attuazione di una gara
svoltasi con procedura illegittima; il diritto comunitario incide nel sistema
giurisdizionale interno anche retroattivamente, esigendo la trattazione unitaria
delle domande di annullamento del procedimento di affidamento dell'appalto e di
caducazione del contratto stipulato per effetto dell'illegittima aggiudicazione,
confermando l'orientamento giurisprudenziale minoritario.
La necessità di concentrare su un solo giudice la cognizione di diritti e
interessi quando sia domandata la caducazione degli effetti del contratto di
appalto come reintegratoria del diritto sorto dall'annullamento della gara
chiesto con il medesimo ricorso, dopo l'entrata in vigore della direttiva e
anche prima del termine per la trasposizione di essa nell'ordinamento interno
incide sull'interpretazione delle norme in materia (su tale valenza ermeneutica
delle Direttive, cfr. S.U. 16 marzo 2009, n. 6316), e impone di riconoscere il
rilievo per il diritto comunitario della connessione tra le domande in
precedenza ritenuta irrilevante a favore di una giurisdizione unica del giudice
amministrativo, estesa anche agli effetti del contratto concluso a seguito di
illegittima aggiudicazione, che appare certa nelle materie di giurisdizione
esclusiva.
Tale conclusione è pienamente conforme alle norme costituzionali che impongono
la effettività della tutela (art. 24 e 111 Cost.) perché la rilevanza della
connessione denegata in passato per la cognizione congiunta della lesione degli
interessi legittimi e dei diritti conseguenti, non è oggi contestabile,
derivando da norma comunitaria incidente sulla ermeneutica delle norme interne
(art. 117), che è vincolante in tale senso per l'interprete.
Se le due controversie per l'annullamento della gara e la caducazione del
contratto sono in materia di giurisdizione esclusiva deve quindi ritenersi che,
ai sensi dell'art. 103 Cost., le richieste di tutela dei diritti inerenti ai
rapporti contrattuali non sono scindibili da quelle sugli interessi legittimi
violati dall'abuso dei poteri della P.A., su cui ha di certo cognizione il
giudice amministrativo, che può quindi decidere "anche" su tali diritti, dopo
essersi pronunciato sugli interessi al corretto svolgimento della gara (C. Cost.
6 luglio 2004, n. 204 e 11 maggio 2006, n. 196).
Ai sensi dell'art. 33, 2° comma, lett. d) del d.lgs. n. 80 del 1998 sostituito
dall'art. 7, comma 1, lett. a), della l. 21 luglio 2000 n. 205, dichiarato
incostituzionale dalla citata sentenza del giudice della legge n. 204 del 2004,
per la parte in cui esemplifica "controversie nelle quali può essere del tutto
assente ogni profilo riconducibile alla pubblica amministrazione autorità", la
richiesta di privazione di effetti del contratto concluso con l'aggiudicatario
scelto con abuso delle funzioni pubbliche e autoritative del Comune di Martano,
evidenzia che questo, cui è strumentale l'appalto oggetto di gara per la
costruzione di una struttura per lo svolgimento del servizio da esso deve
fornire, pure con le determinazioni e i provvedimenti emessi per stipulare il
contratto ha abusato dei suoi poteri autoritativi, per cui, anche sulla
violazione dei diritti inerenti al contratto e collegati agli interessi di cui
sopra, è unico giudice che deve pronunciarsi.
Nella specie, l'adito Tar della Puglia, dopo avere valutato la condotta del
Comune di Martano quale autorità amministrativa nell'affidamento dell'appalto,
prima e dopo l'aggiudicazione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 33 e
34 d.lgs. n. 80 del 1998, come modificato successivamente dagli interventi della
Corte costituzionale, ha il potere di disporre "anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto", così
regolando diritti connessi ineludibilmente, per la richiamata Direttiva CE, agli
interessi legittimi la cui lesione ha determinato l'annullamento degli atti
amministrativi di aggiudicazione, presupposto indispensabile dei provvedimenti
conseguenti (approvazione verbale di aggiudicazione e rifiuto d'intervento in
sede di autotutela nella fattispecie sulla richiesta del controricorrente) e
della stipula del contratto i cui effetti il ricorrente chiede di rimuovere a
titolo risarcimento in forma specifica.
Se il Comune di Martano non esercita poteri autoritativi nel rapporto che è
sorto dal contratto concluso con l'aggiudicatario non correttamente scelto, tali
situazioni soggettive conseguono però ad atti dell'amministrazione quale
autorità anche successivi all'aggiudicazione, che costituiscono presupposti e
condizioni della stipula dell'appalto, la cui cognizione non può che restare
riservata al giudice amministrativo cui la legge attribuisce tale potere nelle
materie di giurisdizione esclusiva.
Non sembra quindi dubitabile il potere del giudice amministrativo di conoscere
pure del rapporto contrattuale, che la normativa comunitaria prevede possa
essere privato dei suoi effetti dallo stesso soggetto aggiudicante che ha
stipulato l'atto e quindi dall'organo indipendente che decide sui ricorsi
avverso i provvedimenti e le condotte conseguenti della stazione appaltante che
sia soggetto di diritto pubblico.
Se in passato, l'alternativa che pur si era posta sul piano interpretativo tra
il ricondurre l'invalidità derivata del contratto e la sua pronuncia ai poteri
del giudice amministrativo in giurisdizione esclusiva ovvero a quelli del
giudice ordinario, era apparsa doversi risolvere nel secondo senso, una volta
entrata in vigore la direttiva che precede, anche prima della scadenza del
termine di trasposizione per gli Stati membri, la soluzione non può che essere
l'opposta, per il caso in cui si chieda contestuale tutela di diritti e/o di
interessi in materia di affidamenti di appalti e di privazione di effetti dei
contratti conclusi all'esito di gare invalidate, dovendosi affermare la scelta
ermeneutica della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La Direttiva CE n. 2007/66, infatti, nei suoi "considerando preliminari", al n.
13, espressamente stabilisce che negli Stati della Comunità "un contratto
risultante da un'aggiudicazione mediante affidamenti diretti illegittimi
dovrebbe essere considerato in linea di principio privo di effetti", per cui il
giudice adito, come "organo di ricorso indipendente dall'amministrazione
aggiudicatrice", come può annullare l'affidamento, ha il potere di dichiarare
"privo di effetti" il contratto concluso dalla stessa amministrazione
aggiudicante con un contraente scelto illegittimamente (art. 2-quinquies Dir. n.
66 del 2007, par. 1), potendo anche non dar luogo a tale perdita di efficacia
"per il rispetto di esigenze imperative connesse ad un interesse generale" (par.
3 della stessa norma da ultimo citato).
Pertanto tra la domanda di annullamento della gara e quella di dichiarazione
della privazione degli effetti del contratto stipulato, nonostante
l'annullamento dell'aggiudicazione, vi è una stretta connessione che con la
normativa comunitaria di cui alla Direttiva citata, non vincolante ratione
temporis per i casi oggetto delle controversie di cui alla pregressa
giurisprudenza in rapporto alle concrete fattispecie esaminate, assume invece
rilievo unificante dei giudizi su ogni processo pendente davanti al giudice
amministrativo, successivo al 20 dicembre 2009 relativo alle domande di cui alla
normativa comunitaria.
Se si riconosce che per il diritto comunitario il nostro paese si è obbligato a
trasporre nel nostro ordinamento la direttiva entro la indicata data oggi già
superata, la disciplina comunitaria ha reso vincolante sin dalla sua entrata in
vigore la connessione tra le due domande proposte, da trattare unitariamente
davanti ad unico giudice; in rapporto a tale necessaria connessione, appare
utile richiamare nella presente diversa fattispecie il seguente principio di
diritto, già enunciato in altra materia di giurisdizione esclusiva, cioè quella
urbanistico-edilizia, e relativo a ipotesi di proposizione di più domande a
tutela congiunta o alternativa di diritti e/o interessi legittimi, del tipo di
quelle per cui è causa: "Il criterio di riparto della giurisdizione, fondato
sulla posizione soggettiva di cui si chiede tutela (diritto o interesse
legittimo), che assegna al giudice ordinario la tutela dei diritti e a quello
amministrativo la cognizione sulla pretesa lesione di interessi legittimi, è
ovviamente applicabile allorché le dette domande siano proposte autonomamente.
Qualora le stesse siano proposte congiuntamente o alternativamente, trovano
invece applicazione i principi di logica processuale per cui, nelle materie di
giurisdizione esclusiva, la decisione su più cause riunite e/o strettamente
connesse, aventi ad oggetto in astratto diritti e interessi, spetta al giudice
amministrativo, il quale, avendo cognizione su tutte le posizioni giuridiche
controverse, ha competenze più ampie rispetto a quelle del giudice ordinario,
limitate ai soli diritti" (Cass. 24 giugno 2009, n. 14805).
Tenuto conto della direttiva citata e fermo restando il principio per il quale
di regola nessun mutamento di giurisdizione si può avere per effetto della
connessione tra cause spettanti alla cognizione di giudici distinti a tutela di
posizioni soggettive diversamente tutelate, sulle domande proposte al giudice
amministrativo a tutela di interessi legittimi e diritti soggettivi per
l'affidamento di un appalto e la caducazione del conseguente contratto se
stipulato, in materia che il legislatore riserva alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, quest'ultimo sul piano logico, deve necessariamente
conoscere degli interessi legittimi prima di potersi pronunciare sui diritti e
lo stretto legame tra le due domande evidenzia che si versa in un caso in cui
con la richiesta di "tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli
interessi legittimi" s'è domandata tutela "anche dei diritti soggettivi" (art.
103 Cost.), in una controversia "avente ad oggetto procedure di affidamento di
appalti pubblici di lavori", dal Comune di Martano, soggetto tenuto
all'applicazione della normativa comunitaria per la quale, successivamente al 20
dicembre 2009, si sarebbero dovute emanare nell'ordinamento interno norme che
consentissero la trattazione congiunta delle due domande.
Nel complesso non è dubitabile che il principio di concentrazione del processo e
quello di effettività della tutela giurisdizionale dei beni della vita a base
della attribuzione degli interessi legittimi e dei diritti conseguenti azionati
nella presente controversia, rende concreta ed efficace la sola tutela
giurisdizionale congiunta di cui sopra in conformità all'art. 24 Cost. e alla
normativa comunitaria da cui è imposta la trattazione della causa da un unico
giudice dotato dalla legge di giurisdizione esclusiva, in contrasto con il
precedente autorevole orientamento, comunque espresso prima della vigenza della
direttiva di cui sopra.
5. L'esame dei provvedimenti e comportamenti dell'amministrazione dopo la gara
conferma la nuova soluzione della questione di giurisdizione nella concreta
fattispecie. Nel caso, il contratto concluso nell'aprile 2009 tra l'ente locale
e la s.r.l. Troso Costruzioni, all'esito di una gara svolta all'inizio dell'anno
e dopo una sorta di messa in mora dalla società Eredi Sale Antonio al Comune di
Martano del marzo precedente, per l'annullamento dall'ente locale in autotutela,
della procedura di affidamento che aveva portato alla scelta della richiedente
il regolamento come contraente nell'appalto di lavori in luogo della società
Eredi Sale Antonio, conferma che l'ente locale avrebbe dovuto non concludere il
contratto di cui successivamente ha sospeso gli effetti, per ottemperare al
provvedimento cautelare dei giudici amministrativi tendente a garantire entrambe
le posizioni soggettive azionate.
Con l'annullamento deciso dal giudice amministrativo con la pronuncia non
definitiva del settembre 2009 emessa nel giudizio principale, non solo della
gara ma anche della lettera del 26 marzo 2009 del responsabile del procedimento,
che ha respinto la richiesta della ricorrente di annullare in autotutela la gara
riaffermandone la legittimità, è assorbito ogni problema sulla natura elusiva,
rispetto agli effetti della decisione parziale, dell'appalto concluso dall'ente
locale e degli atti successivi alla gara e necessari alla stipula
(determinazione n. 48 del 23 febbraio 2009 d'approvazione dell'aggiudicazione
alla s.r.l. Troso costruzioni, e incidenza su essa dell'art. 21-septies l. 7
agosto 1991 [recte: 1990 - n.d.r.], n. 241 introdotto dalla l. 11 febbraio 2005,
n. 15). Neppure rileva che nel giudizio principale, al Tar s'è proposto, dalla
s.r.l. Troso costruzioni, ricorso incidentale per affermare la genericità della
richiesta di accertamento di una diversa soglia di anomalia su cui svolgere la
gara e condannare al risarcimento dei danni il Comune di Martano in favore della
resistente, in caso di annullamento del contratto concluso, domanda ritenuta
inammissibile per mancata connessione con l'oggetto del ricorso principale dalla
sentenza parziale del Tar che ha concluso il primo grado del giudizio
principale, con il solo annullamento della aggiudicazione, sospendendo ogni
pronuncia sulla privazione degli effetti del contratto ai sensi dell'art. 367
c.p.c. essendo pendente il presente regolamento su tale richiesta relativa al
rapporto di appalto.
In conclusione, il ricorso della società pretermessa dall'appalto costituisce
una fattispecie indubbiamente regolata dalla Direttiva CE n. 66/2007, come tale
destinata all'esame del giudice amministrativo in sede di giurisdizione
esclusiva sia per l'annullamento della gara e dell'aggiudicazione richiesta che
sulla domanda di privazione degli effetti del successivo appalto concluso dalla
stazione appaltante con la contraente scelta in modo illegittimo e su tale
seconda domanda deve pronunciarsi il giudice amministrativo, che, nel caso,
opera in materia di giurisdizione esclusiva ed ha cognizione anche dei diritti
conseguenti e connessi agli interessi legittimi da esso valutati.
6. I principi del giusto processo e la soluzione della questione di
giurisdizione nella fattispecie. Si è già rilevato come la Direttiva n. 66/2007
dia rilievo con chiarezza ai principi tutelati dalla Convenzione europea dei
diritti dell'uomo e dalla Costituzione, cui essa si ispira, in rapporto alla
effettività della tutela del bene della vita a base e oggetto delle posizioni
soggettive azionate nel caso concreto e al fine di garantire la ragionevole
durata del processo.
Non è dubbio che l'estensione dei poteri cognitivi dei giudici amministrativi in
ordine alla caducazione del contratto concluso per effetto di una procedura
illegittima di affidamento dell'appalto, consente agli interessati di ottenere
una tutela che si riteneva prima riconosciuta solo attraverso la c.d.
ottemperanza e all'esito del giudizio amministrativo di cognizione, con ritardi
del processo che doveva proseguire oltre la pronuncia che lo definiva in sede
cognitoria, imponendo un necessario autonomo procedimento giurisdizionale di
esecuzione o ottemperanza, per ottenere il risarcimento del danno per
equivalente o in forma specifica, attuativo dei diritti tutelati dalle ordinanze
cautelari o sentenze esecutive dello stesso giudice amministrativo.
Lo stesso Consiglio di Stato, nell'ordinanza che nega la procedibilità
dell'impugnazione avverso i provvedimenti provvisori e interinali emessi a
istanza della s.r.l. Eredi Sale Antonio anche relativamente al contratto, ha
ritenuto che le cautele adottate dovessero interpretarsi nel senso di avere solo
affermato l'obbligo dell'ente locale di conformarsi a quanto statuito dal
giudice amministrativo, e di non avere quindi riconosciuto il potere di
quest'ultimo di annullare o caducare il contratto.
Solo in ordine al potere del Tar di emettere una pronuncia sul contratto ed i
suoi effetti, il presente regolamento è stato introdotto e in relazione
solamente a tali domande, il giudice di primo grado ha sospeso il processo, ai
sensi dell'art. 367 c.p.c. fino all'esito di questo procedimento incidentale
dinanzi alle Sezioni unite, in relazione ai dubbi sui suoi poteri di
pronunciarsi anche sui diritti inerenti a tale accordo.
La retroattività dell'annullamento della gara deciso dal Tar nella fattispecie
con la sentenza parziale sugli interessi legittimi oggetto di essa, comporta il
venir meno retroattivo dell'aggiudicazione e la illegittimità della
individuazione del contraente, con cui l'ente locale ha stipulato l'appalto
prima ancora del ricorso al Tar della Puglia, la cui sentenza parziale che
annulla la gara è esecutiva e potrebbe essere oggetto di ottemperanza ai sensi
dell'art. 33, ultimo comma, della l. n. 1034 del 1971, nella quale i poteri
attribuiti al giudice amministrativo non sono di mera legittimità, come di
regola avviene nel processo amministrativo, ma si estendono al merito e ai
rapporti, ai sensi dell'art. 27, primo comma, numero 4, del r.d. 26 giugno 1924,
n. 1054 e successive modificazioni.
Non è questa peraltro la sede per accertare se, con il rinvio per decidere sulla
eventuale privazione degli effetti del contratto ai sensi dell'art. 33 della l.
6 dicembre 1971, n. 1034 ha stabilito, per tale parte della controversia il
giudice amministrativo abbia anche i poteri di merito per decidere le modalità
di tale caducazione dell'appalto, essendo dalla direttiva riservata ai singoli
Stati membri, il potere di regolare le modalità di attuazione della normativa
comunitaria del 2007 nell'ordinamento interno, dovendosi su tale punto escludere
quindi la precisione e concordanza delle norme della direttiva e i suoi effetti
vincolanti.
7. Effetti orizzontali della Direttiva n. 66 del 2007. La più volte citata
Direttiva CE n. 66 del Parlamento europeo e del Consiglio del 2007 sul
miglioramento delle procedure di ricorso in caso di aggiudicazione di appalti
pubblici, pur se non autoesecutiva, ha inciso sul sistema di tutela del soggetto
danneggiato da procedure violative dei principi della concorrenza, prevedendo
che gli Stati membri della CE assicurino a questo di ricorrere a un unico
"organo di ricorso indipendente dall'amministrazione aggiudicatrice" (art.
2-quinquies, comma 1); tale organo, "se un risarcimento danni viene domandato a
causa di una decisione presa illegittimamente" dall'ente aggiudicante, deve
anzitutto annullare tale provvedimento (art. 2, comma 6), potendo poi disporre
che il contratto stipulato sia considerato privo di effetti (art. 2-quinquies,
comma 1), prendendo in considerazione eventuali "esigenze imperative connesse ad
un interesse generale", che impongano il mantenimento degli effetti del
contratto e riservando ai diritti nazionali la disciplina delle conseguenze di
un contratto, di cui sia stata decisa comunque la prevista privazione di
effetti.
L'art. 3 della Direttiva citata stabilisce il termine entro il quale gli Stati
membri devono "mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative necessarie per conformarsi" ad essa "entro il 20 dicembre 2009",
ma tali norme attuative non sono state ancora emesse.
La mancata tempestiva trasposizione nel diritto interno di Direttive CE
costituisce condotta inadempiente dello Stato che dà diritto ai soggetti lesi da
tale omissione o ritardo non solo al risarcimento del danno (Cass. 22 ottobre
2009, n. 2440, S.U. 17 aprile 2009, n. 9147) ma anche al diritto di chiedere
alle autorità dello Stato - amministrative e/o giurisdizionali - di conformarsi,
nella loro attività, ai principi sanciti dalle stesse direttive CE per le loro
disposizioni chiare, incondizionate e scadute, con conseguenti effetti
orizzontali di esse nei confronti dei singoli cittadini che ordinariamente sono
invece vincolati alla sole norme dei Regolamenti CE.
Alla luce delle considerazioni già svolte per le quali vi è giurisdizione del
giudice amministrativo anche in ordine alla richiesta di tutela risarcitoria in
forma specifica, che si esplica e realizza, con la domanda di caducazione del
contratto corrispondente alla "privazione di effetti" di cui alla citata
Direttiva n. 66/2007, per l'appalto concluso in attuazione di una gara svoltasi
con procedura illegittima, l'applicazione della norma comunitaria oggi incide
nel sistema giurisdizionale interno non solo in ordine ad una interpretazione
comunque ispirata dalle normative comunitarie, ma anche per la concreta
disciplina del ricorso che non può che essere quella che si attende sia
trasposta nel diritto interno.
Se il giudizio amministrativo viene limitato all'affidamento e alla mera
sostituzione dell'aggiudicatario illegittimamente scelto con il ricorrente,
impedendosi al giudice di "disporre" la reintegra del bene della vita in
concreto protetto dagli interessi legittimi riconosciuti come lesi nella
medesima sentenza da esso emessa, cioè quello di eseguire i lavori oggetto del
contratto di appalto precluso dal medesimo atto negoziale nelle more del
giudizio stipulato dall'aggiudicatario scelto illegittimamente, si perviene ad
una conclusione che è difforme dal sistema costituzionale e comunitario oggi
vincolante per cui devono riconoscersi i poteri cognitivi del giudice
amministrativo nella fattispecie concreta.
Inoltre la trattazione disgiunta delle due domande ritarda, con la esigenza di
adire altro giudice con le stesse finalità, la soddisfazione delle posizioni
soggettive a tutela delle quali si è agito in giudizio, in contrasto, come già
detto, con i principi del giusto processo e della ragionevole durata di esso e
con quello di effettività delle azioni esercitate.
In conclusione, può quindi affermarsi che "la esigenza della cognizione del
giudice amministrativo sulla domanda di annullamento dell'affidamento
dell'appalto, per le illegittime modalità con cui si è svolto il relativo
procedimento e della valutazione dei vizi di illegittimità del provvedimento di
aggiudicazione di un appalto pubblico, comporta che lo stesso giudice adito per
l'annullamento degli atti di gara, che abbia deciso su tale prima domanda, può
conoscere pure della domanda del contraente pretermesso dal contratto
illecitamente, di essere reintegrato nella sua posizione, con la privazione di
effetti del contratto eventualmente stipulato dall'aggiudicante con il
concorrente alla gara scelto in modo illegittimo.
La posizione soggettiva del ricorrente, che ha chiesto il risarcimento in forma
specifica delle posizioni soggettive a base delle sue domande di annullamento
dell'aggiudicazione e di caducazione del contratto concluso dall'aggiudicatario,
è da trattare unitariamente dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione
esclusiva ai sensi della Direttiva CE n. 66/2007, che riconosce il rilievo
peculiare in tal senso alla connessione tra le due indicate domande, che
pertanto vanno decise di regola da un solo giudice.
Tale soluzione è ormai ineludibile per tutte le controversie in cui la procedura
di affidamento sia intervenuto dopo il dicembre 2007, data dell'entrata in
vigore della richiamata normativa comunitaria del 2007 e, comunque, quando la
tutela delle due posizioni soggettive sia consentita dall'attribuzione della
cognizione al giudice amministrativo di esse nelle materie di giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo e possa essere effettiva solo attraverso la
perdita di efficacia dei contratti conclusi dall'aggiudicante con
l'aggiudicatario prima o dopo l'annullamento degli atti di gara, fermo restando
il potere del giudice amministrativo di preferire, motivatamente e in relazione
agli interessi generali e pubblici oggetto di controversia, un'eventuale
reintegrazione per equivalente, se richiesta dal ricorrente in via subordinata".
8. Nella concreta fattispecie, deve quindi rigettarsi il ricorso della s.r.l.
Troso che ha chiesto di dichiarare la giurisdizione dell'A.G.O. in ordine
all'invalidità, inefficacia o caducazione degli effetti dei contratti di appalto
stipulati all'esito di gare svoltesi in modo illegittimo e confermarsi la
giurisdizione su tale oggetto della controversia del giudice amministrativo
adito, cioè del Tar della Puglia di Lecce, dinanzi al quale la causa deve
rinviata.
Le spese del presente procedimento incidentale possono compensarsi alla luce
delle incertezze del diritto vivente che potevano giustificare il regolamento.
P.Q.M.
La Corte dichiara che anche sulle domande risarcitorie
proposte nel processo principale dalla s.r.l. Eredi Sale Antonio, per la
caducazione del contratto di appalto concluso dopo la gara dal Comune di Martano
e la s.r.l. Troso Costruzione, scelta illegittimamente, la giurisdizione spetta
al giudice amministrativo, cioè al Tar della Puglia, sezione di Lecce, dinanzi
al quale rimette le parti, per l'ulteriore corso del processo principale.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente procedimento
incidentale.