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Il rinvio alle Camere della legge Gasparri
e la storia dimenticata del potere
presidenziale di autorizzazione

di Mario Esposito (*)

1. Il Presidente della Repubblica ha, dunque, rinviato alle Camere la legge c.d. Gasparri, sollecitando, con ampio messaggio motivato, una nuova deliberazione parlamentare.

Come ognun sa, due sono i possibili esiti: che le Camere riapprovino il medesimo testo - e a ciò conseguirebbe un vero e proprio obbligo presidenziale di promulgazione - ovvero che esse, considerate le ragioni del rinvio, apportino modifiche, correzioni o integrazioni alla precedente deliberazione, a fronte delle quali il Presidente potrebbe nuovamente esercitare il potere di rinvio.

Non interessano qui, ovviamente, né il merito della legge, né gli aspetti attinenti alla dinamica politica.

Ma il "caso Gasparri" suscita taluni interrogativi costituzionalistici con riferimento alla condotta del Capo dello Stato: il rinvio esercitato il 15 dicembre scorso si inserisce, infatti, in una più ampia serie procedimentale - con la funzione tipica del controllo e dell'impulso - "liberamente" attivata dal Presidente Ciampi con proprio messaggio del 23 luglio 2002 avente ad oggetto il tema del pluralismo radiotelevisivo.

In quella sede, il Capo dello Stato aveva delineato e reso espliciti i parametri del vaglio di legittimità (e, per autori come Barile e Guarino, persino di opportunità) costituzionale, che avrebbe applicato in sede di autorizzazione alla presentazione alle Camere dei disegni di legge governativi.

Successivamente il Presidente della Repubblica autorizzava il Governo a presentare il d.d.l. c.d. Gasparri (20 settembre 2002), nella relazione introduttiva del quale - merita rilevare - si contemplava espressamente il messaggio presidenziale del precedente 23 luglio.

Se ne può, anzi se ne deve inferire che, nulla essendo stato obiettato in occasione della autorizzazione alla presentazione del d.d.l., il Presidente della Repubblica avesse ritenuto che il medesimo progetto di legge fosse conforme ai parametri da lui stesso in casu specificamente individuati e assunti a "direttiva" legislativa, mercé il citato riferimento contenuto nella relazione.

In altri termini, l'interpretazione degli atti costituzionali sino a quel momento posti in essere porta a concludere che il Capo dello Stato, richiesto dal Governo dell'autorizzazione a presentare il d.d.l. c.d. Gasparri, in relazione ad esso avesse positivamente esercitato la funzione di sindacato di legittimità e di opportunità costituzionale, ravvisandone la coerenza alle guidelines presidenziali di cui al messaggio del 23 luglio 2002.

2. Questo essendo lo svolgimento della vicenda, non può concordarsi con l'autorevole opinione del Prof. Sabino Cassese, il quale ha scritto che "Il Presidente della Repubblica, se ha dubbi di qualunque natura, su una legge, deve chiederne il riesame" ("Corriere della Sera" del 16 dicembre 2003).

Tale affermazione descrive il modello "puro" del rinvio, considerato cioè a prescindere dal concreto novero degli atti di cui esso è parte e, quindi, alla sola luce della disposizione costituzionale, generale e astratta, che lo prevede.

Ma gli atti di una pubblica funzione, sia pure di altissimo livello - qual è quella presidenziale di controllo costituzionale sull'esecutivo - non sono regolati soltanto in astratto, ma trovano altresì nel loro stesso esercizio più specifiche regole, vincolanti per il titolare della funzione medesima in forza dei canoni di non contraddittorietà, di coerenza e di razionalità (che tutti si possono riassumere nella continenza degli atti rispetto alla causa della funzione).

Ebbene, nel caso che ne occupa il Capo dello Stato, come si è detto, non aveva semplicemente autorizzato la presentazione alle Camere del d.d.l. Gasparri, ma ne aveva oggettivamente acclarato la conformità a quelle che Enzo Balboni, nel contesto di altre argomentazioni, ha incisivamente qualificato come "parametri costituzionali fondamentali nel suo messaggio alle camere del luglio 2002" ("Adesso la maggioranza eviti un suicidio in diretta tv", in "Europa" del 17 dicembre 2003).

Fissazione dei parametri - merita sottolineare nuovamente - frutto di libera, spontanea determinazione del Presidente Ciampi (lo osserva lo stesso Balboni nell'articolo citato): il messaggio del luglio 2002, infatti, non era connesso all'esercizio di alcun doveroso atto della funzione presidenziale.

D'altra parte, in prospettiva strettamente giuridico-costituzionale, non pare possa ritenersi che una simile puntuale circoscrizione delle "grandezze di riferimento", destinate ad essere applicate nel vaglio presidenziale, sia destinata a rimanere priva di conseguenze rispetto alla più ampia sequenza degli atti di controllo riferibili al medesimo oggetto.

Ne dovrebbe, infatti, discendere che il Capo dello Stato potrebbe rifiutare la promulgazione di leggi che traggono origine da d.d.l. governativi previamente autorizzati solo quando vi siano fatti sopravvenuti che inducano a modificare i risultati del preventivo vaglio di costituzionalità operato in fase di autorizzazione alla presentazione del disegno di legge: ad esempio, allorché, nel corso dell'iter parlamentare, il progetto abbia subito modifiche così profonde da alterarne gli elementi caratterizzanti, in considerazione dei quali il Presidente aveva compiuto le sue verifiche di legittimità e di merito costituzionale.

E a ben vedere questa delimitazione del sindacato presidenziale costituisce un necessario presidio per contenere quel munus magistratuale all'esterno del circuito dell'indirizzo politico di maggioranza. Se, viceversa, si ricostruisse il potere di rinvio in modo tale da svincolarlo rispetto all'autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge e, dunque, dalla osservanza di qualsiasi precetto di coerenza procedimentale, esso corrisponderebbe ad una posizione attiva in tale circuito.

3. Venendo al messaggio ex art. 74, comma 1, Cost., si rileva che esso si appunta su due disposizioni del d.d.l. c.d. Gasparri: l'art. 25 e l'art. 15, per ciascuno esponendo una distinta motivazione.

Quanto al primo, il Presidente della Repubblica adduce il fatto sopravvenuto costituito dalla sent. n. 466/2002 della Corte costituzionale, il cui "giudicato" (ma, come ben si sa, il termine deve essere qui usato con molte cautele) sarebbe violato da tale disposizione, atteso che essa:

- nel quantificare in dodici mesi successivi al 31 dicembre 2003 il termine per lo svolgimento di una verifica economico-fattuale sulla diffusione del digitale terrestre, si tradurrebbe "di fatto, in una proroga del termine finale indicato dalla Corte costituzionale";

- nell'attribuire poteri di accertamento all'AGCom relativamente alla diffusione del digitale terrestre, non farebbe però scaturire "alcuna conseguenza certa" da un eventuale esito negativo di quel medesimo accertamento;

- nel delineare un nuovo periodo transitorio, a decorrere dal 31 dicembre 2003, muterebbe tale data in dies a quo, da dies ad quem che avrebbe dovuto essere giusta le indicazioni della sent. n. 466/2002.

In ordine a tale articolato rilievo, può osservarsi che il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 466/2002, costituisce solo in apparenza la "allegazione" di un fatto sopravvenuto, idoneo a modificare, in sede di promulgazione, i parametri del vaglio costituzionale.

Tale pronunzia, infatti, non rappresenta una improvvisa novità nella linea giurisprudenziale della Consulta concernente il pluralismo nel sistema dei mass-media: essa, anzi, porta ad effetto i principi espressi nelle precedenti, numerose decisioni, alle quali - hic Rhodus - si era appellato il Capo dello Stato nel suo messaggio del 23 luglio 2002, accostandole ai principi costituzionali e a quelli comunitari, circostanza ribadita, inspiegabilmente, solo con riferimento alla seconda parte del messaggio di rinvio, della quale si dirà di qui a poco.

In altre parole, il Presidente della Repubblica avrebbe potuto compiere il medesimo rilievo già in sede di autorizzazione alla presentazione del d.d.l., sicché pare lecito porre la questione della legittimità (e della opportunità) di un cosiffatto mutamento di indirizzo nell'esercizio della medesima funzione e in relazione al medesimo oggetto.

4. Il messaggio presidenziale si occupa, poi, dell'art. 15, che configura il c.d. sistema integrato delle comunicazioni (SIC), adducendo che esso "potrebbe consentire, a causa della sua dimensione, a chi ne detenga il venti per cento (articolo 15, secondo comma, della legge) di disporre di strumenti di comunicazione in misura tale da dar luogo alla formazione di posizioni dominanti".

Le perplessità espresse con riferimento alla prima parte del messaggio si aggravano e trovano qui conferma.

Merita infatti rilevare che l'art. 15 del progetto di legge, nella formulazione finale, è sostanzialmente identico all'art. 13 del d.d.l. Gasparri, nella versione sottoposta all'autorizzazione presidenziale con esito positivo.

E allora riesce veramente difficile comprendere perché il Capo dello Stato non abbia espresso i propri dubbi in quella sede. Tanto più che nello stesso messaggio di rinvio, richiamate alcune importanti sentenze della Corte costituzionale, si afferma testualmente: "Nell'ambito dei principi fissati dalla richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale si è mosso il messaggio da me inviato alle Camere il 23 luglio 2002".

5. Il contrasto tra l'atto di autorizzazione alla presentazione del d.d.l. c.d. Gasparri e quello di rinvio della relativa deliberazione parlamentare sembra dar luogo a quel che si potrebbe definire un "eccesso di potere" del Presidente della Repubblica, nella forma sintomatica della contraddittorietà.

Quel che il Capo dello Stato ha dedotto nel messaggio di rinvio, avrebbe potuto (e dovuto) dedurre nella fase di autorizzazione del Governo alla presentazione del d.d.l. c.d. Gasparri, alla luce della indicazione "edittale" - liberamente concepita e voluta dallo stesso Ciampi - dei parametri di costituzionalità specificamente conferenti al caso.

Sotto il profilo della dogmatica degli atti costituzionali (categoria lucidamente individuata da Gianni Ferrara) che qui vengono in questione, si potrebbe dire che, per quel che attiene alle parti del d.d.l. che non siano state essenzialmente alterate nel corso dell'iter parlamentare, il rinvio può discostarsi dalle determinazioni assunte in sede di autorizzazione soltanto in presenza di fatti realmente sopravvenuti, tali da incidere significativamente sul vaglio presidenziale, ovvero allorquando i rilievi formulati "in prima istanza" siano rimasti senza esito.

Tale regola risponde alla logica del nostro sistema costituzionale, anche dal punto di vista della effettività della funzione presidenziale di controllo e della cooperazione tra i poteri dello Stato.

A ben vedere, infatti, l'autorizzazione del Capo dello Stato configura un intervento di carattere "endoprocedimentale", avuto riguardo alla formazione dell'atto legislativo di iniziativa governativa. E, a tale snodo, lo scrutinio del Presidente della Repubblica può probabilmente incidere più efficacemente sulla formazione della "volontà" del Governo, a maggior salvaguardia della legittimità ed eventualmente del merito costituzionale.

In pari tempo, ciò realizza una "economia" procedimentale, conforme peraltro al citato principio di cooperazione tra i poteri dello Stato.

E la concreta vicenda, cui queste note si riferiscono, ne è un'ottima dimostrazione.

Qualora il Presidente della Repubblica, in aderenza ai parametri da lui stesso individuati con il messaggio alle Camere del 23 luglio 2002, avesse sollevato le proprie obiezioni già in sede di richiesta governativa di autorizzazione alla presentazione del d.d.l. Gasparri, egli avrebbe così non soltanto esercitato coerentemente e non contraddittoriamente la propria funzione di controllo, ma avrebbe altresì giovato al dibattito parlamentare, che sarebbe stato arricchito - con ben altro significato e fuori da ogni, sia pure infondato, sospetto di intervento politico attivo del Capo dello Stato - delle importanti indicazioni del rappresentante dell'unità nazionale.

Note:

(*) Ricercatore in istituzioni di diritto pubblico nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università "La Sapienza" di Roma.

Data di pubblicazione: 22 dicembre 2003
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