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Regioni e immigrazione. Note introduttive

di Alessandro Oddi (*)

1. Premessa

All'inizio degli anni '70 del secolo scorso, quando nacquero - con l'elezione dei rispettivi Consigli - le Regioni ordinarie, il fenomeno dell'immigrazione straniera era pressoché ignoto al nostro Paese (che invece conosceva, da lunga data, l'opposto fenomeno dell'emigrazione esterna).

Le statistiche di quel tempo fotografano una realtà marginale: nel 1971, su una popolazione totale di 54.137.000 persone, gli stranieri residenti erano appena 121.715 (lo 0,22%). Le cifre attuali, per converso, danno l'idea di un mutamento strutturale: nel 2013, su una popolazione totale di 60.782.668 persone, gli stranieri residenti erano 4.922.085 (l'8,1%) (1). Il salto - repentino e non solo quantitativo - si registra nel corso degli anni '80, con i grandi afflussi provenienti dall'Africa; ed è per l'appunto in questo periodo che l'immigrazione diventa un "problema", il quale suscita nell'opinione pubblica e nelle forze politiche reazioni contrastanti (2), puntualmente riflesse da una regolamentazione statale ancipite, per non dire schizofrenica (3).

Occorre dunque attendere il 1988 prima che una Regione - la Lombardia - decida di approvare una legge a favore degli immigrati extracomunitari e delle loro famiglie (4). Da allora ad oggi, molto è cambiato: la tutela degli immigrati costituisce, ormai, uno dei principali settori d'intervento di quasi tutte le Regioni (nonché delle Province autonome), come ben dimostrano - lo si vedrà meglio nel prosieguo - sia gli statuti sia le leggi di cui esse si sono via via dotate.

2. Gli statuti regionali

Gli statuti regionali che recano previsioni in materia di immigrazione sono - finora - quelli di Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Toscana e Umbria (5). Riguardati nel complesso, i relativi contenuti si presentano alquanto eterogenei e sottendono politiche di riconoscimento e di inclusione sociale più o meno ampie, sia sotto il profilo soggettivo sia sotto il profilo oggettivo. Di preciso:

1) in Abruzzo, «[l]a Regione persegue l'accoglienza solidale delle persone immigrate e ne promuove l'integrazione sociale in base ai principi del pluralismo delle culture» (6);

2) in Calabria, «[l]a Regione ispira in particolare la sua azione al raggiungimento dei seguenti obiettivi: [...] h) il pieno rispetto dei diritti naturali ed inviolabili della persona, promuovendo l'effettivo riconoscimento dei diritti sociali ed economici per gli immigrati, i profughi, i rifugiati e gli apolidi, al fine di assicurare il loro pieno inserimento nella comunità regionale» (7);

3) in Campania, «[l]a Regione promuove ogni utile iniziativa per favorire: [...] o) la realizzazione di un elevato livello delle prestazioni concernenti i diritti sociali nonché il godimento dei diritti politici e sociali degli immigrati, degli stranieri profughi rifugiati e degli apolidi, ivi compreso il diritto di voto, per quanto compatibile con la Costituzione»; è inoltre prevista l'istituzione di una «Consulta degli immigrati, per favorire la loro integrazione nella comunità campana» (8);

4) in Emilia-Romagna, «[l]a Regione ispira la propria azione prioritariamente ai seguenti obiettivi: [...] f) il godimento dei diritti sociali degli immigrati, degli stranieri profughi rifugiati ed apolidi, assicurando, nell'ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti» (9);

5) nel Lazio, «[p]er il raggiungimento dei propri fini di sviluppo civile e sociale, la Regione, tra l'altro: [...] c) favorisce l'integrazione degli stranieri, regolarmente soggiornanti, nel rispetto delle loro culture nonché le relative associazioni e comunità»; è inoltre prevista la possibilità di istituire con legge regionale una consulta «in relazione ai temi dell'immigrazione» (10);

6) in Liguria, «[l]a Regione persegue l'integrazione degli immigrati residenti nel proprio territorio, operando per assicurare loro il godimento dei diritti sociali e civili» (11);

7) in Lombardia, «nell'ambito delle sue competenze, la Regione: [...] h) promuove, nel rispetto delle diverse culture, etnie e religioni, politiche di piena integrazione nella società lombarda degli stranieri residenti, in osservanza delle norme statali e comunitarie» (12);

8) nelle Marche, «[l]a Regione si impegna ad assicurare le condizioni per il diritto al lavoro delle proprie cittadine e dei propri cittadini e di quelli provenienti da altre parti del mondo» (13);

9) in Molise, «[l]a Regione [...] [s]i adopera per rimuovere le cause che [...] ostacolano la piena integrazione degli immigrati e delle persone svantaggiate nel mondo del lavoro», ed «assicura la tutela della salute e la promozione di un adeguato sistema di protezione sociale, con particolare riguardo: [...] e) al riconoscimento del valore umano, sociale e culturale dell'immigrazione e al pieno inserimento nella comunità regionale dei migranti» (14);

10) in Piemonte, «[l]a Regione riconosce e promuove i diritti di tutti e, in particolare, delle fasce più deboli della popolazione e promuove il rispetto di tutti i diritti riconosciuti dall'ordinamento agli immigrati, agli apolidi, ai profughi e ai rifugiati» (15);

11) in Puglia, «[l]a Regione riconosce nella pace, nella solidarietà e nell'accoglienza, nello sviluppo umano e nella tutela delle differenze, anche di genere, altrettanti diritti fondamentali dei popoli e della persona, con particolare riferimento ai soggetti più deboli, agli immigrati e ai diversamente abili»; è inoltre prevista l'istituzione dell'«Ufficio della difesa civica», il quale è chiamato ad intervenire, tra l'altro, «nella tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali degli immigrati» (16);

12) in Toscana, «[l]a Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l'estensione del diritto di voto agli immigrati», e «persegue, tra le finalità prioritarie: [...] t) l'accoglienza solidale delle persone immigrate, secondo i principi del pluralismo delle culture, del reciproco rispetto e dell'integrazione sociale» (17);

13) in Umbria, «[l]a Regione riconosce il valore umano, sociale e culturale della immigrazione e favorisce il pieno inserimento nella comunità regionale delle persone immigrate» (18).

Le disposizioni degli statuti dell'Emilia-Romagna e della Toscana che contemplano l'estensione del diritto di voto a favore, rispettivamente, degli «immigrati residenti» e degli «immigrati» sono state impugnate dal Governo dinanzi alla Corte costituzionale - ai sensi dell'art. 123, secondo comma, Cost. - per la dedotta violazione: a) dell'art. 48 Cost., in quanto lo status di elettore spetterebbe ai soli cittadini; b) dell'art. 138 Cost., poiché le disposizioni in parola non sarebbero finalisticamente rispettose delle attribuzioni costituzionali dello Stato, essendo il potere di revisione costituzionale riservato al Parlamento nazionale; c) dell'art. 117, secondo comma, lett. f) e p), Cost., là dove si attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva nella materia elettorale concernente gli organi statali e degli enti locali; d) dell'art. 121, secondo comma, Cost., in quanto sarebbe limitato il potere di iniziativa legislativa del Consiglio regionale; e) dell'art. 122, primo comma, Cost., ove si ritenesse che nel «sistema di elezione» degli organi rappresentativi regionali sia ricompresa anche la definizione del relativo corpo elettorale; f) dell'art. 1 Cost., venendo implicitamente in gioco il concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei quali si sostanzia l'esercizio della sovranità (19).

Tuttavia la Corte ha dichiarato inammissibili in parte qua entrambi i ricorsi, ritenendo che le censurate «enunciazioni» - la cui eventuale presenza all'interno degli statuti non contrasta, di per sé, con l'art. 123 Cost. - rivestano «carattere non prescrittivo e non vincolante», nel senso «che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa», sicché «non comportano né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato e neppure fondano esercizio di poteri regionali» (20).

Tale approdo è stato oggetto di severe critiche da parte della dottrina: in maniera pressoché unanime, si è obiettato che simili previsioni, essendo contenute in un atto-fonte, qual è lo statuto, non possono non esplicare (siccome legittime) una qualche efficacia giuridica, quanto meno rispetto alle successive scelte del legislatore regionale (21). Tutt'altra questione è, ovviamente, quella relativa alla loro concreta utilità politica, che in effetti appare, sotto molti punti di vista, assai discutibile (22).

3. Le leggi regionali

Com'è noto, la materia dell'immigrazione rientra fra quelle riservate alla potestà legislativa dello Stato [art. 117, secondo comma, lett. b), Cost.], che tuttavia deve prevedere forme di coordinamento, a livello amministrativo, con le Regioni (art. 118, terzo comma, Cost.).

Sennonché tale materia (al pari di altre che compaiono nel medesimo elenco costituzionale (23)), lungi dall'essere racchiusa entro confini chiari e precisi, si configura piuttosto come una "materia trasversale"; o meglio, come un'etichetta sotto la quale si agitano - ora intersecandosi ora sovrapponendosi - molteplici interessi, fondamentalmente accomunati da un referente soggettivo (lo straniero), in buona parte riconducibili (anche) alla sfera normativa di pertinenza regionale.

Non a caso, già il d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 («Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione giuridica dello straniero») - pur anteriore alla revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione (l. cost. n. 3/2001) - contempla espressamente sia forme di cooperazione tra lo Stato e le Regioni nell'attuazione delle politiche migratorie e delle misure di integrazione sociale (artt. 3 e 42), sia competenze specifiche in capo alle seconde nei settori dell'educazione, dell'istruzione, dell'accoglienza e dell'accesso all'abitazione (artt. 38 e 40) (24): «[l]a stessa legge statale quindi disciplina la materia dell'immigrazione e la condizione giuridica degli stranieri proprio prevedendo che una serie di attività pertinenti la disciplina del fenomeno migratorio e degli effetti sociali di quest'ultimo vengano esercitate dallo Stato in stretto coordinamento con le Regioni, ed affida alcune competenze direttamente a queste ultime; ciò secondo criteri che tengono ragionevolmente conto del fatto che l'intervento pubblico non si limita al doveroso controllo dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, ma riguarda necessariamente altri ambiti, dall'assistenza all'istruzione, dalla salute all'abitazione, materie che intersecano ex Costituzione, competenze dello Stato con altre regionali, in forma esclusiva o concorrente» (25). Del resto, la l. 8 novembre 2000, n. 328 («Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali») annovera le Regioni fra gli enti cui competono la programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (art. 1), e tale sistema opera anche a favore degli immigrati [artt. 16, comma 4, e 18, comma 3, lett. o)]. Sicché, alla perfine, la competenza esclusiva dello Stato si riduce agli «aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale» (26).

Ben si comprende, allora, come mai negli ordinamenti di quasi tutte le Regioni e delle due Province autonome (Trento e Bolzano) si rinvengano leggi ad hoc sull'immigrazione (ne sono privi soltanto il Molise e - paradossalmente - la Sicilia) (27). Quelle successive alla riforma del Titolo V tendono, in genere, ad estendere l'area dell'intervento regionale e locale a favore degli immigrati, tant'è che molte di esse sono state impugnate dal Governo dinanzi alla Corte costituzionale. Ma le censure governative hanno trovato accoglimento - per di più parziale - solamente nel caso:

1) della legge abruzzese, dichiarata illegittima - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. g), Cost. - nella parte in cui annoverava fra i componenti della «Consulta regionale dell'immigrazione» un rappresentante dell'INPS, designato dalla sede regionale, e un rappresentante per ogni Prefettura presente nella Regione (28);

2) della legge ligure, dichiarata illegittima - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. b), Cost. - nella parte in cui affermava «la manifesta indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati» (29);

3) della legge pugliese, dichiarata illegittima - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a), Cost. - nella parte in cui stabiliva che «[l]a Regione concorre, nell'ambito delle proprie competenze, all'attuazione, in particolare, dei principi espressi [...] dalla Convenzione internazionale per la protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e delle loro famiglie, approvata il 18 dicembre 1990 dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite ed entrata in vigore il 1° luglio 2003»; nonché - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost. - nella parte in cui impegnava la Regione a «garantire la tutela legale, in particolare l'effettività del diritto di difesa, agli immigrati presenti a qualunque titolo sul territorio della Regione» stessa (30).

Le altre impugnative dirette - promosse nei confronti delle leggi della Campania, della Toscana e dell'Emilia-Romagna - sono state ritenute, invece, ora inammissibili ora infondate (31).

4. Le politiche regionali a favore degli immigrati

Dunque le politiche regionali a favore degli immigrati si realizzano precipuamente nel campo dei "diritti sociali", in primis del diritto alla salute (32). Come più volte ribadito dalla giurisprudenza costituzionale, infatti, «lo straniero è [...] titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona» (33); esiste, inoltre, «un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l'attuazione di quel diritto», il quale, pertanto, dev'essere riconosciuto «anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l'ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso» (34). Proprio scrutinando le disposizioni della legge toscana che facevano riferimento alla tutela di diritti fondamentali degli immigrati, eventualmente non in regola col permesso di soggiorno, la Corte ha escluso che esse recassero un vulnus alle competenze legislative dello Stato, trattandosi di disposizioni che, «in attuazione dei principi fondamentali posti dal legislatore statale in tema di tutela della salute», provvedono «ad assicurare anche agli stranieri irregolari le fondamentali prestazioni sanitarie ed assistenziali atte a garantire il diritto all'assistenza sanitaria, nell'esercizio della propria competenza legislativa, nel pieno rispetto di quanto stabilito dal legislatore statale in tema di ingresso e soggiorno in Italia dello straniero, anche con riguardo allo straniero dimorante privo di un valido titolo di ingresso» (35).

Numerose leggi regionali, poi, si preoccupano di favorire, in vario modo, la partecipazione degli immigrati residenti alla vita politica dell'ente territoriale. Così, ad esempio, la legge dell'Emilia-Romagna - una delle più avanzate in materia - prevede l'istituzione della «Consulta regionale per l'integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati», la quale è presieduta dall'Assessore regionale competente per materia ed è composta, fra gli altri, da diciotto rappresentanti degli stranieri, di cui uno in funzione di vice-presidente, individuati due per ciascuna provincia della Regione. Essa ha il compito di: a) formulare proposte alla Giunta regionale per l'adeguamento delle leggi e dei provvedimenti regionali alle esigenze emergenti nell'ambito del fenomeno migratorio; b) formulare proposte e pareri sul programma triennale per l'integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati, nonché sugli altri programmi regionali per gli aspetti che riguardano l'immigrazione; c) supportare l'attività dell'Osservatorio regionale sul fenomeno migratorio, anche attraverso approfondimenti e sessioni tematiche; d) avanzare proposte e pareri in ordine alle iniziative ed agli interventi regionali attuativi della legge de qua; e) supportare la Regione nell'attività di stima dei fabbisogni lavorativi, ai fini di una corretta programmazione delle politiche di accoglienza, nonché dell'indicazione annuale delle quote necessarie al territorio regionale; f) esprimere parere su ogni altro argomento sottoposto dai competenti organi della Regione (artt. 6 e 7). La medesima legge contempla, inoltre, specifiche misure volte a promuovere l'effettiva partecipazione e la rappresentanza degli stranieri a livello locale (art. 8).

Note:

(*) Dottore di ricerca in diritto costituzionale.

(1) I dati sono tratti dal Dossier statistico immigrazione 2011 e dal Dossier statistico immigrazione 2014 (http://www.dossierimmigrazione.it).

(2) Al riguardo, v. L. EINAUDI, Le politiche dell'immigrazione in Italia dall'Unità a oggi, Roma, 2007; R. MAGNI, Gli immigrati in Italia, Roma, 1995.

(3) Qui ci limitiamo a richiamare, per la loro importanza: la l. 30 dicembre 1986, n. 943 («Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine»), che recepisce i contenuti della Convenzione dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL) n. 143 del 24 giugno 1975, ratificata dall'Italia con la l. 10 aprile 1981, n. 158; il d.l. 30 dicembre 1989, n. 416 («Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato»), convertito, con modificazioni, dalla l. 28 febbraio 1990, n. 39, c.d. "legge Martelli"; la l. 6 marzo 1998, n. 40 («Disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero»), c.d. "legge Turco-Napolitano", poi trasfusa nel testo unico sull'immigrazione (v. § 3); la l. 30 luglio 2002, n. 189 («Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo»), c.d. "legge Bossi-Fini"; il d.l. 14 settembre 2004, n. 241 («Disposizioni urgenti in materia di immigrazione»), convertito, con modificazioni, dalla l. 12 novembre 2004, n. 271.

(4) V. infra, nota 27.

(5) Lo Statuto del Veneto, pur essendo uno dei più recenti (2012), ignora del tutto sia la parola «immigrato» sia la parola «immigrazione» e si limita a stabilire genericamente che «[l]a Regione, ispirandosi ai principi di civiltà cristiana e alle tradizioni di laicità e di libertà di scienza e pensiero, informa la propria azione ai principi di eguaglianza e di solidarietà nei confronti di ogni persona di qualunque provenienza, cultura e religione; promuove la partecipazione e l'integrazione di ogni persona nei diritti e nei doveri, contrastando pregiudizi e discriminazioni; opera per la realizzazione di una comunità accogliente e solidale» (art. 5, comma 5).

(6) Art. 7, comma 7, dello Statuto (2006).

(7) Art. 2, comma 2, dello Statuto (2004), come modificato nel 2010.

(8) Artt. 8, comma 1, e 18, comma 1, lett. c), dello Statuto (2009).

(9) Art. 2, comma 1, dello Statuto (2005).

(10) Artt. 7, comma 2, e 75, comma 1, dello Statuto (2004).

(11) Art. 2, comma 3, dello Statuto (2005).

(12) Art. 2, comma 4, dello Statuto (2008).

(13) Art. 4, comma 1, dello Statuto (2005).

(14) Artt. 4, comma 1, e 5, comma 1, dello Statuto (2014).

(15) Art. 11, comma 1, dello Statuto (2005).

(16) Artt. 3 e 50, comma 2, dello Statuto (2004).

(17) Artt. 3, comma 6, e 4, comma 1, dello Statuto (2005).

(18) Art. 8, comma 2, dello Statuto (2005).

(19) Le violazioni sub e) ed f) erano state prospettate dal Governo solamente in relazione allo statuto dell'Emilia-Romagna.

(20) Cfr. Corte cost., sentt. 6 dicembre 2004, n. 379, e 2 dicembre 2004, n. 372. Nel medesimo ordine di idee, con riguardo ad altra Regione (l'Umbria) e ad altro argomento (famiglia e convivenza), la sent. 6 dicembre 2004, n. 378. V. anche la sent. 13 gennaio 2004, n. 2: «la riflessione dottrinale e la stessa giurisprudenza di questa Corte (cfr. ad esempio, sentenze n. 921 e n. 829 del 1988) riconoscono da tempo la legittimità dell'esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo [...]; contenuti ulteriori dei quali semmai è opinabile la misura dell'efficacia giuridica (sentenza n. 171 del 1999)».

Si noti che, nella stessa sent. n. 379/2004, la Corte costituzionale ha invece ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dal Governo per violazione degli artt. 1, 48, 117, secondo comma, lett. f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, Cost. - dell'art. 15, comma 1, dello Statuto dell'Emilia-Romagna, là dove stabilisce che «[l]a Regione, nell'ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un Comune del territorio regionale i diritti di partecipazione contemplati nel presente titolo, ivi compreso il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di consultazione popolare». Ad avviso della Corte, tale disposizione - a differenza di quella che estende il diritto di voto agli immigrati residenti - «si configura come una norma relativa ad un ambito di sicura competenza regionale ("diritti di partecipazione"), che la Regione potrà esercitare "nell'ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute". // Quest'ultima espressione della disposizione impugnata manifesta con chiarezza l'insussistenza di una attuale pretesa della Regione di intervenire nella materia delle elezioni statali, regionali e locali, riconoscendo il diritto di voto a soggetti estranei a quelli definiti dalla legislazione statale, od inserendo soggetti di questo tipo in procedure che incidono sulla composizione delle assemblee rappresentative o sui loro atti. Al tempo stesso, invece, resta nell'area delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a prescindere dalla titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana. // Appare significativo, ad esempio, che nella medesima deliberazione statutaria sia individuabile un'esplicita disposizione in tal senso nell'art. 21, comma 1, lettera a) (non impugnato dal Governo), poiché si attribuisce il diritto di proposta relativo a referendum consultivi anzitutto a "ottantamila residenti nei Comuni della nostra Regione". E ciò analogamente a quanto già previsto a livello degli enti locali per ciò che riguarda le "circoscrizioni di decentramento comunale" (cfr. art. 17 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). // Questa materia dovrà comunque trovare regolamentazione in leggi regionali, soggette anche al sindacato di questa Corte» (§ 4 del «Considerato in diritto»).

(21) V., fra gli altri, F. CUOCOLO, I nuovi statuti regionali fra Governo e Corte costituzionale, in Giur. cost., 2004, 4047 ss.; A. ANZON, La Corte condanna all'«inefficacia giuridica» le norme «programmatiche» degli Statuti regionali ordinari, ibidem, 4057 ss.; A. MANGIA, Il ritorno delle norme programmatiche, ibidem, 4068 ss.; D. NOCILLA, Natura delle disposizioni programmatiche statutarie e controlli endoregionali su leggi e regolamenti delle Regioni, ibidem, 4134 ss.; S. BARTOLE, Possibili usi normativi delle norme a valore meramente culturale o politico, in Le Regioni, 2005, 11 ss.; M. CAMMELLI, Norme programmatiche e statuti regionali: questione chiusa e problema aperto, ibidem, 21 ss.; P. CARETTI, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, ibidem, 27 ss.; G. FALCON, Alcune questioni a valle delle decisioni della Corte, ibidem, 31 ss.; A. RUGGERI, La Corte, la "denormativizzazione" degli statuti regionali e il primato del diritto politico sul diritto costituzionale, ibidem, 41 ss.

(22) V., in particolare, R. BIN, Nuovi Statuti e garanzie dei diritti. Relazione al convegno "Il governo degli interessi territoriali e i diritti dei cittadini", Torino, 26 ottobre 2002, in Le Istituzioni del Federalismo, 2003, 195 ss.

(23) Basti solo pensare alla tutela della concorrenza (v., ad es., Corte cost., sent. 18 aprile 2014, n. 104), dell'ambiente e dell'ecosistema (v., ad es., Corte cost., sent. 10 aprile 2014, n. 86) oppure dei beni culturali (v., ad es., Corte cost., sent. 9 luglio 2015, n. 140).

(24) V. anche il d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 («Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero a norma dell'articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286»).

(25) Così Corte cost., sent. 22 luglio 2005, n. 300. V. anche la sent. 14 aprile 2006, n. 156.

(26) Così Corte cost., sent. 22 ottobre 2010, n. 299. V. anche le sentt. 15 aprile 2010, n. 134, e 7 marzo 2008, n. 50.

In altri termini, parafrasando T. HAMMAR, Democracy and the Nation State. Aliens, Denizens, and Citizens in a World of International Migration, Aldershot, 1990: allo Stato spettano, in via esclusiva, le politiche dell'immigrazione (immigration politics), mentre alle Regioni spettano, in via concorrente o residuale, le politiche per gli immigrati (immigrants politics).

(27) V. l.r. Abruzzo 13 dicembre 2004, n. 46 («Interventi a sostegno degli stranieri immigrati»); l.r. Basilicata 13 aprile 1996, n. 21 («Interventi a sostegno dei lavoratori extracomunitari in Basilicata ed istituzione della Commissione regionale dell'immigrazione»); ll.rr. Calabria 12 giugno 2009, n. 18 («Accoglienza dei richiedenti Asilo, dei rifugiati e sviluppo sociale, economico e culturale delle Comunità locali») e 9 aprile 1990, n. 17 («Interventi regionali nel settore della emigrazione e della immigrazione»); l.r. Campania 8 febbraio 2010, n. 6 («Norme per l'inclusione sociale, economica e culturale delle persone straniere presenti in Campania»); l.r. Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 5 («Norme per l'integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati. Modifiche alle leggi regionali 21 febbraio 1990, n. 14, e 12 marzo 2003, n. 2»); l.r. Friuli-Venezia Giulia 4 marzo 2005, n. 5 («Norme per l'accoglienza e l'integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati»); l.r. Lazio 14 luglio 2008, n. 10 («Disposizioni per la promozione e la tutela dell'esercizio dei diritti civili e sociali e la piena uguaglianza dei cittadini stranieri immigrati»); l.r. Liguria 20 febbraio 2007, n. 7 («Norme per l'accoglienza e l'integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati»); l.r. Lombardia 4 luglio 1988, n. 38 («Interventi a tutela degli immigrati extracomunitari in Lombardia e delle loro famiglie»); l.r. Marche 26 maggio 2009, n. 13 («Disposizioni a sostegno dei diritti e dell'integrazione dei cittadini stranieri immigrati»); l.r. Piemonte 8 novembre 1989, n. 64 («Interventi regionali a favore degli immigrati extra-comunitari residenti in Piemonte»); l.r. Puglia 4 dicembre 2009, n. 32 («Norme per l'accoglienza, la convivenza civile e l'integrazione degli immigrati in Puglia»); l.r. Sardegna 24 dicembre 1990, n. 46 («Norme di tutela di promozione delle condizioni di vita dei lavoratori extracomunitari in Sardegna»); l.r. Toscana 9 giugno 2009, n. 29 («Norme per l'accoglienza, l'integrazione partecipe e la tutela dei cittadini stranieri nella Regione Toscana»); l.r. Umbria 18 aprile 1990, n. 18 («Interventi a favore degli immigrati extracomunitari»); l.r. Valle d'Aosta 29 dicembre 1995, n. 51 («Interventi per la promozione di servizi a favore di cittadini extracomunitari»); l.r. Veneto 30 gennaio 1990, n. 9 («Interventi nel settore dell'immigrazione»); l.p.a. Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12 («Integrazione delle cittadine e dei cittadini stranieri»); l.p.a. Trento 2 maggio 1990, n. 13 («Interventi nel settore dell'immigrazione straniera extracomunitaria»).

(28) Corte cost., sent. 1° febbraio 2006, n. 30.

(29) Corte cost., sent. 15 aprile 2010, n. 134.

(30) Corte cost., sent. 22 ottobre 2010, n. 299.

(31) Cfr. Corte cost., sentt. 25 febbraio 2011, n. 61; 22 luglio 2010, n. 269; 22 luglio 2005, n. 300.

Lamentando la violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. a) e b), Cost., il Governo ha impugnato altresì la legge marchigiana, nella parte in cui individuava tra i propri destinatari anche i «cittadini stranieri immigrati in attesa del procedimento di regolarizzazione», e nella parte in cui stabiliva che «la Regione, nell'ambito delle proprie competenze, ricorre ad ogni strumento riconosciutole dall'ordinamento ed esercita ogni facoltà e potere riservatole dalla Costituzione e dalla legge al fine di evitare la realizzazione nel territorio regionale di centri di identificazione ed espulsione o, comunque, di centri di detenzione per migranti, nei quali lo stato di reclusione e la limitazione delle libertà personali siano disposte al di fuori del medesimo quadro di garanzie previsto a tutela dei cittadini italiani». Essendo successivamente intervenuta l'abrogazione di tali disposizioni [l.r. Marche 30 novembre 2009, n. 28 (Modifiche alla legge regionale 26 maggio 2009, n. 13 «Disposizioni a sostegno dei diritti dell'integrazione dei cittadini stranieri immigrati»)], Palazzo Chigi ha rinunciato al proprio ricorso, con l'accettazione della Regione; quindi la Corte costituzionale ha dichiarato l'estinzione del processo (ord. 22 luglio 2010, n. 275).

(32) La «tutela della salute», d'altronde, è materia che rientra nella legislazione concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.). Né va dimenticato che essa, oltre a costituire oggetto di un «fondamentale diritto dell'individuo», rappresenta anche un «interesse della collettività» (art. 32 Cost.).

(33) Così sent. 16 maggio 2008, n. 148.

(34) Così sent. 17 luglio 2001, n. 252.

(35) Cfr. le già citate sentt. 22 ottobre 2010, n. 299, e 22 luglio 2010, n. 269. In proposito, v. pure le sentt. 27 febbraio 2015, n. 22 [che ha dichiarato illegittimo l'art. 80, comma 19, della l. 23 dicembre 2000, n. 388 («Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001»), nella parte in cui subordinava al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione di cui all'art. 8 della l. 10 febbraio 1962, n. 66 («Nuove disposizioni relative all'Opera nazionale per i ciechi civili») e dell'indennità di cui all'art. 3, comma 1, della l. 21 novembre 1988, n. 508 («Norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti»)], e 2 dicembre 2005, n. 432 [che ha dichiarato illegittimo l'art. 8, comma 2, della l.r. Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 («Interventi per lo sviluppo del trasporto pubblico regionale e locale»), come modificato dall'art. 5, comma 7, della l.r. Lombardia 9 dicembre 2003, n. 25 («Interventi in materia di trasporto pubblico locale e di viabilità»), nella parte in cui non includeva gli stranieri residenti nella Regione Lombardia fra gli aventi il diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause civili].

Data di pubblicazione: 20 luglio 2015.
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