Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Ordinanza 18 maggio 2006, n. 11623

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Consiglio Regionale della Lombardia propone regolamento preventivo di giurisdizione nel procedimento introdotto avanti al TAR della Lombardia dal dott. Edoardo C. avverso il provvedimento di nomina dei componenti dell'A.R.P.A. (Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente) assunta dal Consiglio Regionale con delibera VII/792 del 2 aprile 2003 in base alla legge regionale 6 marzo 2002, n. 4. Il dott. C. ha notificato il ricorso alla Regione Lombardia, ma il Consiglio Regionale ha proposto intervento ad opponendum.

Il Procuratore Generale ha concluso per il rigetto del ricorso.

Il Consiglio Regionale della Lombardia ha replicato alle conclusioni del P.G. con memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il Consiglio Regionale della Lombardia ha - in primo luogo - ampiamente argomentato circa la propria legittimazione ad intervenire nel giudizio. Si tratta per altro di questione che non assume rilievo in questa sede, essendo il Consiglio costituito nel giudizio di merito e non essendo stato estromesso da tale giudizio.

Il Consiglio Regionale deduce difetto di giurisdizione del giudice amministrativo per gli atti amministrativi emanati dal Consiglio Regionale.

Sostiene cioè che il ruolo riconosciuto dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 alle Regioni comporta una totale equiparazione fra Parlamento nazionale e Consigli regionali; e quindi la estensione ai Consigli regionali di quella insindacabilità degli atti anche amministrativi che viene pacificamente riconosciuta al Parlamento.

Ritiene il Collegio che simile tesi deve essere respinta.

Si rivelano in proposito non conferenti le ampie argomentazioni sviluppate dal Consiglio Regionale, nel ricorso ed in sede di memorie di replica.

Questa Corte ha avuto modo già in passato di affermare, ricalcando la giurisprudenza della Corte costituzionale, che il principio della tutela giurisdizionale contro gli atti della Amministrazione pubblica (art. 113 Cost.) ha portata generale e coinvolge, in linea di principio, tutte le Amministrazioni anche di rango elevato e di rilievo costituzionale. E le deroghe a simile principio debbono essere ancorate in norme di carattere costituzionale. Del resto, nel nostro attuale sistema di garanzie, persino gli atti legislativi del Parlamento nazionale e delle Regioni sono soggetti ad un sindacato giurisdizionale; sia pure circoscritto e riservato ad un giudice di particolare natura quale la Corte costituzionale.

Non sono quindi, per i loro caratteri intrinseci, soggetti a controllo giurisdizionale solo un numero estremamente ristretto di atti in cui si realizzano scelte di specifico rilievo costituzionale e politico; atti che non sarebbe corretto qualificare come amministrativi e in ordine ai quali l'intervento del giudice determinerebbe un'interferenza del potere giudiziario nell'ambito di altri poteri (si pensi ad atti del Presidente della Repubblica quali la concessione di una grazia, o lo scioglimento delle camere, o - se si vuole - a taluni atti del Consiglio Regionale quale il voto si sfiducia al Presidente della Regione ex art. 43 dello Statuto Regionale del Lazio).

Si suole in proposito richiamare la categoria degli atti politici previsti dall'art. 31 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054; la dottrina è concorde nel ritenere che questi atti, emanati da organi appartenenti al Governo dello Stato, non sono inquadrabili tra gli atti materialmente amministrativi (Cass., Sez. un., 25 giugno 1993, n. 7075).

Sussistono poi norme costituzionali che escludono determinate categorie di atti dal sindacato della magistratura. Così si può considerare jus receptum che l'art. 64 Cost. contempla una specifica fonte di diritto (il regolamento parlamentare) che, allo scopo di garantire l'autonomia del Parlamento, può sottrarre al sindacato giurisdizionale atti anche di natura sicuramente amministrativa quali i provvedimenti di assunzione del personale dipendente di ciascuna Camera (Cass., Sez. un., 25 giugno 1993, n. 7075; Cass., 10 giugno 2004, n. 11019). Oltre che - ovviamente - gli atti con cui ciascuna Camera verifica la regolarità della nomina o della elezione dei suoi membri in osservanza dell'art. 66 Cost. (Cass., Sez. un., 25 giugno 1993, n. 7075: relativa a decreti di nomina di senatori a vita).

Dunque la insindacabilità degli atti del Parlamento non discende, se non per un limitato numero di casi, dalla natura non amministrativa (ma legislativa e di alto indirizzo politico) dell'atto; mentre nella generalità dei casi trova fondamento in norme contenute in quella particolare fonte di diritto che è il regolamento parlamentare.

Ciò premesso, si può anche convenire con il ricorrente che la riforma del sistema giuridico italiano operato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 ha fatto venir meno la struttura verticale delle autonomie, con al vertice lo Stato, che era proprio della Costituzione del 1948.

Non ha certo solo una portata lessicale la norma secondo cui "la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato", ed ancora «i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione". Infatti da queste premesse, scolpite nell'art. 114 Cost., i successivi articoli traggono le logiche conseguenze, per quanto attiene ai rapporti fra il potere legislativo dello Stato e quello delle Regioni.

È stato così creato "un sistema istituzionale costituito da una pluralità di ordinamenti giuridici integrati, ma autonomi, nel quale le esigenze unitarie si coordinano con il riconoscimento e la valorizzazione delle istituzioni locali" (Cass., Sez. un., 16 giugno 2005, n. 12868).

Questa riforma non consente però di estendere ai consigli regionali l'autodichia conferita dai regolamenti parlamentari alle Camere legislative nazionali; in assenza di specifiche disposizioni che equiparino - anche sotto questo profilo - l'organo legislativo regionale a quello nazionale. Ed infatti la Corte costituzionale con la sentenza 4 febbraio 2003, n. 29, ha affermato che "spetta allo Stato, e per esso ai competenti organi giurisdizionali, giudicare in sede giurisdizionale sulla sussistenza di cause sopravvenute di incompatibilità con la carica di membro del consiglio regionale sardo e sulla conseguente decadenza del consigliere" (negando la applicabilità ai Consigli regionali dell'art. 66 Cost.)

L'assoggettamento degli atti amministrativi del Consiglio regionale al sindacato giurisdizionale "non si radica, infatti, in una ipotetica differenza di «natura» o di funzioni fra assemblee elettive nazionali e regionali - espressione entrambe della sovranità popolare - che precluda di per sé l'estensione alle seconde di norme e principî validi per le prime: ma deriva, più semplicemente e decisivamente, dal principio secondo il quale «la tutela giurisdizionale è a tutti garantita (art. 24 Cost.) ed è affidata agli organi previsti dagli artt. 101 ss. Cost.» (sent. 29/2003 cit.).

Un difetto di giurisdizione del giudice ordinario ed amministrativo può dunque sorgere solo nei confronti di atti del Consiglio Regionale che non rivestano carattere amministrativo; ma siano espressione diretta di autonomia politica.

Il che non è neppure dedotto dal ricorrente in riferimento alla nomina dei componenti dell'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente.

Problema diverso è ovviamente quello della misura in cui i singoli atti del Consiglio regionale possano dar luogo a vizi di legittimità rilevabili dal giudice amministrativo; ma si tratta di questioni che rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo e non ne fuoriescono.

Deve dunque essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Non vi è luogo a provvedere per le spese.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione della Autorità Giudiziaria Amministrativa.