Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 30 gennaio 2018, n. 2272

Presidente: Canzio - Estensore: Cirillo

FATTI DI CAUSA

1. Con decreto del 19 giugno 2007 a firma di Gaspare Carlo L.N., Dirigente generale dell'Agenzia regionale per l'impiego e la formazione professionale della Regione Siciliana, venne ammesso a finanziamento per la somma di euro 7.048.433,65, con fondi della Regione a valere su una provvista di origine comunitaria, il progetto di consulenza, orientamento ed apprendistato (CO.OR.AP.) presentato dal Centro interaziendale di addestramento professionale integrato di Palermo (C.I.A.P.I.). Contestualmente, il decreto previde la costituzione di un Comitato tecnico scientifico (CTS), composto di undici persone, con il compito di assicurare la coerenza e validità dei contenuti delle attività progettuali, garantire le relative scelte metodologiche e assicurare la congruità tra gli obiettivi raggiunti e quelli prefissati dal progetto. Il CTS fu composto, tra gli altri, dal Presidente del C.I.A.P.I., che lo presiedeva, da Daniela A., Giuseppe B. e Rosario C., rappresentanti dell'Agenzia regionale per l'impiego e la formazione professionale, nonché da Giangiuseppe G., designato dal C.I.A.P.I. siccome già componente del Consiglio di amministrazione dell'ente.

Con successivi tre decreti a firma del medesimo Direttore L.N., rispettivamente del 21 maggio, 23 settembre e 27 ottobre 2008, il progetto suindicato fu ulteriormente finanziato a spese della Regione, raggiungendo la somma complessiva di euro 15.193.362,74.

A seguito di controlli svolti dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), emersero una serie di criticità relative alla gestione del progetto in questione, relative al reclutamento del personale assunto a tempo determinato, alle procedure di fornitura di beni e servizi, all'assegnazione delle consulenze esterne e dei contratti di lavoro a progetto e lavoro occasionale ed al mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Trasmessi gli atti alla Procura regionale siciliana della Corte dei conti, il Procuratore citò a giudizio per danno erariale, tra gli altri, il Dirigente generale dell'Agenzia regionale per l'impiego e la formazione professionale della Regione Siciliana, Gaspare Carlo L.N., e i componenti del CTS citato, ivi compresi i suindicati A., B., C. e G.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, con sentenza n. 326 del 2015, dopo aver riconosciuto la sussistenza della propria giurisdizione, dichiarò che il credito per il quale la Procura regionale aveva agito (pari all'entità del finanziamento complessivo come sopra erogato) era in parte prescritto (per la somma di euro 8.675.694,43); quanto alla parte non prescritta, i primi giudici dichiararono infondata l'azione di responsabilità, disponendo contestualmente l'inefficacia dei provvedimenti di sequestro conservativo nelle more disposti sui beni di proprietà dei convenuti.

2. La pronuncia è stata impugnata dal Procuratore regionale e la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, con sentenza del 14 gennaio 2016, in riforma di quella di primo grado, ha riconosciuto tutti i convenuti responsabili di danno erariale e li ha condannati a restituire alla Regione Siciliana le seguenti somme: quanto a Gaspare Carlo L.N., euro 1.063.535, quanto a Daniela A., Giuseppe B., Rosario C. e Giangiuseppe G., la somma di euro 598.239 per ciascuno; il tutto con rivalutazione, interessi ed il carico delle spese del doppio grado di giudizio.

Ha premesso la Corte territoriale d'appello che l'eccezione di difetto di giurisdizione della Corte dei conti risultava ribadita in sede di appello dai soli appellati B. e C., mentre per tutti gli altri la questione era da ritenere coperta dal giudicato implicito, non essendovi stata sul punto alcuna impugnazione.

Dopo di che il giudice d'appello ha affermato, per quanto di interesse in questa sede, che la sussistenza o meno della giurisdizione doveva essere valutata in riferimento alla domanda formulata dal P.M. contabile ed al relativo petitum sostanziale. Nella specie, in conformità a quanto affermato dalle Sezioni unite della Corte di cassazione, qualora il fruitore dei fondi pubblici sia un ente, «la responsabilità erariale attinge anche coloro che con l'ente abbiano intrattenuto un rapporto organico, ove dai comportamenti da loro tenuti sia derivata la distrazione dei fondi in questione dal fine pubblico cui erano destinati». In simili ipotesi, infatti, il destinatario del contributo concorre alla realizzazione del programma della pubblica amministrazione, per cui il beneficiario assume, ai fini della giurisdizione contabile, la stessa posizione di un dipendente o amministratore della pubblica amministrazione.

Nella specie, tra l'altro, il P.M. aveva agito nei confronti di soggetti ritenuti legati da rapporto di servizio con la Regione Siciliana. Né poteva assumere importanza, ai fini dell'appartenenza della giurisdizione, la circostanza che il risarcimento del danno dovesse essere chiesto, nell'assunto degli appellati, al C.I.A.P.I., perché quell'aspetto era inerente piuttosto al merito della vicenda.

La sentenza d'appello ha infine aggiunto che gli organi amministrativi del C.I.A.P.I. avrebbero dovuto svolgere, nel caso in esame, un ruolo attivo e non meramente esecutivo delle determinazioni del CTS; ragione per cui la Corte dei conti ha individuato, sotto il profilo del nesso di causalità, una quota di danno pari al 30 per cento di quello complessivo da porre a carico di tali organi amministrativi. A tal fine la pronuncia ha disposto la trasmissione degli atti al Procuratore regionale per la Regione Siciliana per le valutazioni e le decisioni di sua competenza in ordine a questo profilo.

3. Contro la sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, sono stati promossi i seguenti ricorsi.

Un primo ricorso (r.g. n. 9698 del 2016) è di Giuseppe B. e Rosario C., con unico atto affidato ad un solo motivo, al quale è stato accorpato (col medesimo numero di r.g.) il ricorso di Daniela A., con atto affidato ad un motivo.

Ad essi resiste con due separati controricorsi il Procuratore generale presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, il quale propone ricorso incidentale in risposta al ricorso principale di B. e C.

Questi ultimi hanno proposto controricorso in relazione al ricorso incidentale del P.M. contabile.

Vi è poi il ricorso di Giangiuseppe G. (r.g. n. 10121 del 2016) con atto affidato a due motivi, cui resiste con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana.

Un terzo ricorso, infine (r.g. n. 11068 del 2016), è proposto da Gaspare Carlo L.N. con atto affidato ad un solo motivo, cui resiste con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Rileva innanzitutto il Colleg[i]o che i ricorsi devono essere riuniti, ai sensi dell'art. 335 c.p.c., poiché hanno ad oggetto la medesima sentenza e pongono una serie di problemi del tutto simili.

2. Tanto premesso, le Sezioni unite osservano che i ricorsi proposti da Daniela A., Giangiuseppe G. e Gaspare Carlo L.N. sono inammissibili - come correttamente ha rilevato il Procuratore generale presso la Corte dei conti in ciascuno dei relativi controricorsi - per essersi nei confronti dei medesimi determinato il giudicato sul punto.

2.1. La ricorrente Daniela A., infatti, aveva eccepito nel giudizio di primo grado il presunto difetto di giurisdizione della Corte dei conti, sul rilievo che il C.I.A.P.I. non poteva essere considerato affidatario del progetto finanziato dalla Regione Siciliana; tuttavia tale eccezione non è stata dalla medesima riproposta, neppure tramite appello incidentale condizionato, nel giudizio di secondo grado. Pur essendo tutti gli odierni ricorrenti sostanzialmente vincitori (nel merito) in primo grado, la proposizione dell'appello da parte della Procura generale obbligava gli interessati a riproporre la questione di giurisdizione, giacché sul punto essi non erano vincitori, posto che il giudice di primo grado aveva, pronunciandosi sul merito, implicitamente riconosciuto l'esistenza della giurisdizione; per cui, in difetto di tale riproposizione, si è perfezionato il giudicato sul punto ed il ricorso dell'A. è inammissibile.

2.2. Ancora più evidente è l'inammissibilità del ricorso in relazione alle posizioni dei ricorrenti G. e L.N.

Il primo, infatti, non ha contestato il difetto di giurisdizione nemmeno nel corso del giudizio di primo grado e, concludendo in grado di appello, ha chiesto che il gravame della Procura generale della Corte dei conti fosse dichiarato improcedibile, inammissibile per il presunto decorso del termine di prescrizione e, comunque, infondato nel merito.

Allo stesso modo, anche la difesa del ricorrente L.N. è incompatibile con la contestazione della giurisdizione. In primo grado, egli si è limitato ad eccepire la prescrizione e a chiedere, nel merito, il rigetto della domanda avanzata nei suoi confronti; analoga è stata la sua richiesta difensiva in appello, là dove egli ha ribadito l'eccezione di prescrizione ed ha chiesto che il gravame fosse dichiarato inammissibile.

È evidente, perciò, che l'assenza di contestazione in sede di merito, da parte di entrambi, in ordine alla sussistenza della giurisdizione contabile, rende inammissibili i ricorsi dei suindicati ricorrenti, posto che si è maturato nei loro confronti il giudicato implicito sulla giurisdizione, come da ormai consolidata giurisprudenza di queste Sezioni unite (v. le ordinanze 16 ottobre 2008, n. 25246, e 28 gennaio 2011, n. 2067, nonché la sentenza 12 maggio 2017, n. 11799).

3. Con l'unico motivo di ricorso Giuseppe B. e Rosario C. lamentano, in riferimento all'art. 360, primo comma, n. 1), c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 103 e 111 Cost., nonché dell'art. 362 c.p.c., in relazione a due profili.

Col primo profilo essi, nella loro qualità di componenti del CTS, eccepiscono che tale Comitato non aveva un rapporto di servizio né con la Regione Siciliana né con il C.I.A.P.I.; i fondi in questione erano stati infatti affidati a quest'ultimo per lo svolgimento in house del progetto CO.OR.AP. sopra indicato. La sentenza impugnata, quindi, avrebbe erroneamente sostenuto l'esistenza della giurisdizione contabile; la giurisdizione si determina secondo la causa petendi fatta valere dal P.M. il quale, nella specie, non aveva mai sostenuto che il CTS potesse considerarsi organo della Regione o del C.I.A.P.I.; ma, trattandosi di sentenza definitiva, l'esistenza della giurisdizione avrebbe dovuto essere valutata anche in rapporto all'esito finale del giudizio. Nel caso, l'assenza di compimento di atti di amministrazione avrebbe dovuto indurre ad escludere la giurisdizione contabile in relazione ai componenti del CTS.

Col secondo profilo i ricorrenti lamentano che nel caso in esame dovevano considerarsi esistenti due diversi rapporti: l'uno tra la Regione ed il C.I.A.P.I. e l'altro tra il P.M. contabile ed i ricorrenti. La sentenza impugnata, pur avendo riconosciuto l'esistenza di una responsabilità nella misura del 30 per cento a carico degli organi amministrativi del C.I.A.P.I. - il quale era tenuto alla restituzione del finanziamento - avrebbe erroneamente escluso l'unicità dei due accertamenti. La responsabilità dei ricorrenti, infatti, sarebbe di natura sussidiaria, per cui la Corte dei conti avrebbe dovuto dare ingresso ad un accertamento unitario, per evidenti ragioni di interesse pubblico.

3.1. In relazione a tale ricorso, il Procuratore generale presso la Corte dei conti ha osservato, nel proprio ricorso incidentale, che la sentenza impugnata avrebbe errato nell'esaminare la questione di giurisdizione. A suo avviso, i ricorrenti B. e C. non avevano proposto motivo di appello incidentale sul punto del difetto di giurisdizione, essendosi limitati «a depositare una semplice memoria con la quale avevano riproposto anche l'eccezione di difetto di giurisdizione già espressamente dichiarata infondata dal Giudice di primo grado». Tale linea difensiva avrebbe determinato la formazione del giudicato esplicito sul punto, per cui la Sezione giurisdizionale d'appello non avrebbe potuto esaminare ulteriormente la questione. Da tanto consegue che anche il ricorso in esame dovrebbe essere dichiarato inammissibile.

3.2. Ritengono queste Sezioni unite che la richiesta del Procuratore generale contabile non sia meritevole di accoglimento e che sulla questione di giurisdizione non si sia perfezionato il giudicato nei confronti dei ricorrenti B. e C.

Come risulta dall'esame degli atti, questi ultimi, vincitori nel merito in primo grado come gli altri ricorrenti, si sono costituiti in appello con una memoria nella quale (p. 51 e ss.) hanno chiesto la riforma della sentenza di primo grado per difetto di giurisdizione. Che si tratti di un appello incidentale condizionato è reso evidente, a prescindere dall'aspetto esteriore e dall'epigrafe dell'indicata memoria, dalle espressioni usate dagli appellati. Costoro, infatti, hanno esordito al punto 6 della memoria con la frase «Qualora l'appello della Procura dovesse essere accolto, la sentenza appellata deve essere riformata per i seguenti motivi»; ed hanno concluso, dopo aver esposto il fondamento delle loro censure, con la frase riportata alla p. 65 della citata memoria, sollecitando il giudice di appello, qualora l'appello della Procura regionale dovesse essere accolto, a «dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice contabile». Poiché anche in materia processuale vige il principio della prevalenza della sostanza sulla forma, è palese che una simile formulazione contiene un vero e proprio appello incidentale condizionato; il che esclude che sulla giurisdizione si sia formato il giudicato ed impone di esaminare il merito del ricorso (v. di recente, in ordine al giudicato interno sulla giurisdizione, la sentenza 8 maggio 2017, n. 11139, di queste Sezioni unite).

3.3. Ciò premesso, il ricorso in esame è privo di fondamento.

Giova premettere che la giurisprudenza di queste Sezioni unite ha affermato che l'amministratore di una società privata destinataria di fondi pubblici, del quale si prospetti una condotta di dolosa appropriazione dei finanziamenti, è soggetto alla responsabilità per danno erariale e alla giurisdizione della Corte dei conti, atteso che la società beneficiaria dell'erogazione concorre alla realizzazione del programma della P.A., instaurando con questa un rapporto di servizio, sicché la responsabilità amministrativa attinge anche coloro che intrattengano con la società un rapporto organico (sentenza 9 gennaio 2013, n. 295). Allo stesso modo, è stato affermato che, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, tra la P.A. che eroga un contributo e il privato che lo riceve si instaura un rapporto di servizio, sicché il percettore del finanziamento risponde per danno erariale innanzi alla Corte dei conti, qualora, disponendo della somma in modo diverso da quello programmato, frustri lo scopo perseguito dall'ente pubblico (sentenza 25 gennaio 2013, n. 1774); così come sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti i privati destinatari di fondi pubblici, concessi per attuare interventi di loro interesse ma rientranti in un piano o programma che la P.A. si propone di realizzare, che distolgano le risorse ottenute dalle finalità cui erano preordinate così arrecando all'amministrazione stessa un danno corrispondente al mancato conseguimento degli obiettivi da essa perseguiti (ordinanza 24 novembre 2015, n. 23897).

Ancora più di recente, queste Sezioni unite hanno affermato che in tema di danno erariale è configurabile un rapporto di servizio tra la pubblica amministrazione erogatrice di un contributo o finanziamento statale ed i legali rappresentanti di società persone giuridiche private percettrici dei medesimi, ovvero coloro che con quelle intrattengano un rapporto organico, che, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato o creando i presupposti per la sua illegittima percezione, abbiano frustrato lo scopo perseguito dalla P.A., distogliendo le risorse conseguite dalle finalità cui erano preordinate (sentenza 31 luglio 2017, n. 18991). Tutto questo nell'ambito del principio generale per cui ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti per danno erariale, non deve aversi riguardo alla qualità del soggetto che gestisce il denaro pubblico, che può anche essere un privato o un ente pubblico non economico, bensì alla natura del danno e degli scopi perseguiti. Ne consegue che, qualora l'amministratore di un ente, anche avente natura privata, cui siano erogati fondi pubblici, per sue scelte incida negativamente sul modo di essere del programma imposto dalla P.A., alla cui realizzazione esso è chiamato a partecipare con l'atto di concessione del contributo, in tal modo determinando uno sviamento dalle finalità perseguite, egli provoca un danno per l'ente pubblico, del quale deve rispondere davanti al giudice contabile (così l'ordinanza 23 settembre 2009, n. 20434).

Va poi ricordato, in relazione proprio ai corsi di addestramento professionale gestiti dalla Regione Siciliana, che l'affidamento, da parte di quest'ultima ad un ente privato (in quel caso, Ente nazionale addestramento professionale), della gestione di corsi di formazione professionale disciplinati e finanziati dalla pubblica amministrazione instaura un rapporto di servizio con detto ente e ne implica, conseguentemente, l'assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità patrimoniale per danno erariale, non rilevando, in contrario, né la natura privatistica dell'ente stesso, né la natura privatistica dello strumento contrattuale (appalto di servizio) con il quale si sia costituito ed attuato il rapporto in questione (ordinanza 22 gennaio 2002, n. 715).

3.4. Così richiamate alcune recenti affermazioni della giurisprudenza di queste Sezioni unite nella materia in esame, si rileva che la sentenza qui impugnata ha fatto buon governo dei menzionati principi.

Occorre premettere che ai fini della determinazione della giurisdizione vale il principio del petitum sostanziale, da identificarsi per come oggettivamente risulta dal complesso delle richieste e dei fatti allegati (Sezioni unite, sentenza 21 maggio 2014, n. 11229, in linea con una pacifica giurisprudenza).

Nella specie, la domanda proposta dal Procuratore regionale della Corte dei conti aveva ad oggetto la richiesta di risarcimento del danno erariale derivante dalla cattiva gestione di un finanziamento concesso dalla Regione Siciliana, tramite l'Agenzia regionale per l'impiego e la formazione professionale della Regione Siciliana, per l'esecuzione di un progetto presentato dal C.I.A.P.I. e destinato a favorire l'ingresso nel mondo del lavoro di giovani che avevano completato il primo ciclo di istruzione. La sentenza qui in esame, come si è già detto, ha precisato che il decreto di concessione del finanziamento prevedeva l'istituzione di un Comitato tecnico scientifico con il compito di assicurare la coerenza e validità dei contenuti delle attività progettuali, garantire le relative scelte metodologiche e assicurare la congruità tra gli obiettivi raggiunti e quelli prefissati dal progetto. La sentenza ha poi chiarito che l'affidamento dell'iniziativa di formazione al C.I.A.P.I. «assumeva dichiaratamente i connotati dell'in house providing, trattandosi di ente strumentale della Regione ed anzi articolazione della medesima nel settore della formazione professionale», tanto che era esclusa la necessità di una polizza fideiussoria per l'adempimento delle obbligazioni assunte con la Regione.

L'impostazione della domanda di risarcimento in questi termini è di per sé un indizio di come si sia in presenza di un'ipotesi di danno erariale, rimessa pertanto alla giurisdizione della Corte dei conti.

Non giova agli odierni ricorrenti l'insistenza sul fatto che essi, in quanto componenti del CTS, non potevano considerarsi organi della Regione o del C.I.A.P.I. e non erano quindi titolari di un rapporto di servizio rilevante ai fini della giurisdizione, avendo esercitato una «specifica funzione, tecnica e meramente ausiliaria», senza «alcuna relazione di servizio con la Regione Siciliana, ente che si assume essere stato danneggiato» (così il ricorso, pp. 11-12). Anche volendo trascurare la circostanza che i ricorrenti B. e C. erano componenti del CTS in qualità di rappresentanti dell'Agenzia regionale per l'impiego e la formazione professionale - il che dimostra ancor più il collegamento con la Regione Siciliana - è decisiva, ai fini della sussistenza della giurisdizione, la circostanza per cui il CTS aveva un compito diretto di indirizzo e di controllo in vista del raggiungimento degli obiettivi per i quali il finanziamento era stato concesso. La sentenza in esame ha spiegato che era stato proprio il CTS il vero e proprio dominus della gestione dell'intero progetto. Ciò in quanto i componenti del CTS avevano un rapporto organico con il C.I.A.P.I. di cui il primo era un'emanazione, il che era evidenziato dalla circostanza che il Presidente del C.I.A.P.I. era anche Presidente del CTS. Elementi, tutti questi, che confermano ancora di più la correttezza della prospettazione di un danno erariale e la conseguente sussistenza della giurisdizione contabile.

Non deve essere trascurato, inoltre, che la sentenza impugnata, nel pervenire alla pronuncia di condanna nei confronti di tutti i soggetti convenuti, ha posto in luce, fra l'altro, anche la sostanziale inutilità dell'attività svolta, rilevando che l'intera operazione «è apparsa più orientata al raggiungimento di improprie finalità di spesa piuttosto che alla piena e fattiva realizzazione del progetto ed al raggiungimento dello scopo (pubblico) sotteso al suo confezionamento». È da ricordare, sul punto, che queste Sezioni unite, con la sentenza 8 maggio 2017, n. 11139, hanno riconosciuto la legittimità del sindacato esercitato dalla Corte dei conti anche in ordine alla economicità della gestione della P.A. ed alla verifica dell'esistenza di un equilibrio tra gli obiettivi conseguiti ed i costi sostenuti; il che vale ad escludere, in relazione al caso odierno, che sia in qualche modo ipotizzabile un eccesso di potere giurisdizionale inteso come sconfinamento dai limiti della propria funzione.

3.5. Resta infine da osservare che la seconda parte della censura proposta dagli odierni ricorrenti (pp. 12 e ss. del ricorso) è, quando non inammissibile, comunque priva di fondamento.

Con essa si sostiene che, avendo la sentenza impugnata riconosciuto la sicura esistenza di una responsabilità degli organi amministrativi del C.I.A.P.I. - tanto da trasmettere gli atti alla Procura regionale della Corte dei conti per quanto di sua competenza - l'accertamento avrebbe dovuto svolgersi in via unitaria, in considerazione dell'esistenza di due rapporti: l'uno tra la Regione ed il C.I.A.P.I. e l'altro tra il P.M. contabile e gli odierni ricorrenti, quest'ultimo in posizione di responsabilità sussidiaria.

Tale questione, che attiene alle modalità di esercizio ed alle regole processuali della giurisdizione contabile e che comunque non ne contesta la sussistenza, esula evidentemente dai limiti del presente ricorso, non attingendo il problema dei limiti esterni della giurisdizione contabile ma riguardando, semmai, un error in procedendo; né con essa si prospetta alcuna lesione tale da integrare un «sostanziale diniego di tutela giurisdizionale» oppure un eccesso di potere giurisdizionale nei termini già esaminati da questa Corte (v. la sentenza 3 aprile 2014, n. 7847).

4. In conclusione, è rigettato il ricorso di B. e C., mentre sono dichiarati inammissibili i ricorsi di A., G. e L.N.

Non occorre provvedere sulle spese, non potendosi l'atto di costituzione del Procuratore generale presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, equiparare ad un atto di costituzione di parte privata.

Sussistono tuttavia le condizioni di cui all'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte di tutti i ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

P.Q.M.

La Corte, riuniti i ricorsi numeri 9698, 10121 e 11068 del 2016, rigetta il ricorso proposto da Giuseppe B. e Rosario C. e dichiara inammissibili i ricorsi proposti da Daniela A., Giangiuseppe G. e Gaspare Carlo L.N.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte di tutti i ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.