Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
Sezione II
Sentenza 9 luglio 2019, n. 622

Presidente: Scano - Estensore: Manca

FATTO E DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, il ricorrente chiede la condanna del Comune di Sassari al risarcimento dei danni, ai sensi dell'art. 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, per il ritardo con il quale avrebbe pronunciato la decadenza della concessione demaniale marittima n. 160/06 del 2 settembre 2006, rilasciata dalla Regione Sardegna alla ISVIT s.r.l.

2. Come riferito nell'atto introduttivo, il ricorrente dott. Luigi G., con nota del 14 febbraio 2012, ha chiesto al Comune di Sassari di dichiarare la intervenuta scadenza della concessione demaniale rilasciata a favore della società ISVIT s.r.l., avente per oggetto parte di arenile in loc. Platamona, limitrofa alla proprietà dello stesso G. (e poi della società Juan Luis s.r.l., di cui il G. è legale rappresentante), sul presupposto della inapplicabilità della proroga legislativa del termine di durata della concessione (per il contrasto con la disciplina comunitaria: cfr. sul punto la diffida stragiudiziale del 20 marzo 2012, doc. 3 del Comune di Sassari), procedendo, altresì, allo sgombero dell'area demaniale, con la conseguente interruzione dell'attività su di essa svolta dalla ISVIT, consistente nel noleggio di attrezzature balneari.

Con la determinazione dirigenziale n. 2406 del 2 agosto 2012 (notificata alla ISVIT il 16 agosto 2012), il Comune ha dichiarato la decadenza della concessione demaniale marittima di cui alla determinazione n. 160/DSS del 22 settembre 2006.

3. Secondo i ricorrenti, il ritardo nella definizione del procedimento di decadenza della concessione, e quindi la violazione del termine procedimentale entro il quale il provvedimento avrebbe dovuto essere adottato, avrebbe consentito alla società ISVIT s.r.l. di operare illecitamente per tutta la durata della stagione balneare 2012, percependo ricavi per la prestazione di attività di posa e noleggio di strutture balneari a favore dell'utenza, e sviando la potenziale clientela della società Juan Luis s.r.l., che sul terreno confinante con l'area appartenente al demanio marittimo [oggetto della concessione demaniale] svolgeva attività di noleggio di articoli da mare (sdraio lettini ed ombrelloni).

Il danno (calcolato a partire dal 7 giugno 2012, data di inizio dell'attività della società Juan Luis s.r.l.) è così quantificato:

a) per il dott. Luigi G., in euro 13.500,00, a titolo di lucro cessante, derivante dall'abbattimento del canone nel primo anno della locazione alla società Juan Luis s.r.l., gerente l'attività commerciale di noleggio di articoli da mare, dal 7 giugno 2012;

b) per la Juan Luis s.r.l., in euro 34.000,00, costituente il maggiore utile (lucro cessante) che la società avrebbe potuto ricavare dall'attività di noleggio di ombrelloni e lettini, se la porzione di arenile attigua all'area locata fosse stata libera e non occupata dallo stabilimento balneare della ISVIT.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Sassari, che in via preliminare eccepisce il difetto di legittimazione attiva della società Juan Luis s.r.l., non emergendo dal ricorso quale sia il titolo in base al quale la società agisce nei confronti del Comune. Ne deriva la carenza di legittimazione processuale della Società, e comunque la carenza di legittimazione sostanziale per mancanza della necessaria corrispondenza, nell'azione risarcitoria per il danno da ritardo, fra soggetto istante nel procedimento amministrativo e parte nel giudizio.

Nel merito, conclude per il rigetto del ricorso in ragione della sua infondatezza.

5. Alla pubblica udienza del 10 aprile 2019, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Si può prescindere dall'esame dell'eccezione in rito sollevata dalla difesa dell'amministrazione resistente, considerata l'infondatezza nel merito del ricorso.

7. Il ricorrente invoca l'applicabilità alla fattispecie in esame dell'art. 2-bis, comma 1, della l. n. 241 del 1990, secondo cui «Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento». Come è noto, la norma disciplina il c.d. "danno da ritardo", espressione con la quale ci si riferisce sia all'ipotesi in cui l'amministrazione abbia tardivamente adottato il provvedimento richiesto, sia all'ipotesi in cui il procedimento si sia concluso (tardivamente) con l'emanazione di un provvedimento negativo, pur se legittimo; sia, infine, all'ipotesi di mera inerzia dell'amministrazione, ossia il caso in cui l'inerzia dell'amministrazione si sia protratta oltre la durata del termine normativamente previsto per la conclusione del procedimento (le due ultime ipotesi integrano le figure del c.d. danno da "mero ritardo").

Nell'esame della norma richiamata, il riferimento all'ingiustizia del danno induce a ritenere che anche la fattispecie di responsabilità dell'amministrazione descritta dall'art. 2-bis sia inquadrabile nel modello aquiliano di cui all'art. 2043 c.c., che secondo l'indirizzo dominante (quantomeno nella giurisprudenza amministrativa, conforme alla sentenza della Cassazione n. 500 del 1999) rappresenta il punto di riferimento fondamentale per la responsabilità civile dell'amministrazione in tema di danni cagionati dall'illegittima attività amministrativa (per tutte, si veda di recente C.d.S., sez. V, 18 giugno 2018, n. 3730).

8. Secondo i principi che regolano la distribuzione dell'onere della prova, ai fini dell'accoglimento della domanda di risarcimento del danno extracontrattuale incombe al ricorrente l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi tipici della fattispecie di responsabilità, ossia:

a) il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della P.A., rappresentata dall'attività amministrativa illegittima;

b) l'evento dannoso, e cioè il danno ingiusto rappresentato dalla lesione della situazione sostanziale protetta di cui il privato è titolare;

c) il nesso di causalità tra illegittimità e danno;

d) l'elemento soggettivo, nel senso che l'attività illegittima deve essere imputabile all'amministrazione (all'apparato amministrativo, come viene spesso precisato) a titolo di dolo o colpa.

Accanto agli elementi descritti, la giurisprudenza richiede inoltre (sulla scia della citata pronuncia delle Sezioni unite della Cassazione del 1999) la verifica della spettanza del bene della vita che il privato intende acquisire alla propria sfera giuridica attraverso l'esercizio del potere e l'emanazione del provvedimento amministrativo richiesto.

9. Pertanto, anche nell'ipotesi di inerzia dell'amministrazione, la risarcibilità del danno derivante dalla violazione del termine per provvedere occorre verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo, sia di quelli di carattere soggettivo. Con l'ulteriore precisazione che la valutazione di questi ultimi (dolo o colpa della p.a.) non può essere fondata soltanto sul dato oggettivo del superamento del termine di conclusione del procedimento amministrativo (cfr., ex multis, C.d.S., sez. IV, 2 gennaio 2019, n. 20); in ogni caso, infatti, occorre quantomeno verificare se il comportamento dell'apparato amministrativo abbia travalicato i canoni della correttezza e della buona amministrazione, ovvero sia trasmodato in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili. Con la conseguenza che la responsabilità deve essere negata quando la violazione dei termini procedimentali sia dipesa dalla sussistenza di contrasti giurisprudenziali o dall'incertezza del quadro normativo di riferimento o dalla complessità della situazione di fatto.

10. Nel caso di specie, occorre in primo luogo riepilogare la successione temporale dei diversi atti del procedimento, per come emerge dalla documentazione versata in atti:

- con nota del 26 marzo 2012, il dott. Luigi G. (acquirente dell'area confinante con la concessione demaniale rilasciata alla ISVIT, con determinazione n. 160 del 22 settembre 2006) chiedeva al Comune di Sassari (con atto di diffida stragiudiziale) di accertare e dichiarare la decadenza o la scadenza della predetta concessione demaniale, sul presupposto che la concessione fosse scaduta fin dal 31 dicembre 2009 e che non fosse applicabile la norma sulla proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricettiva;

- il 6 giugno 2012 la società Juan Luis s.r.l., in qualità di locataria dell'area confinante con quella oggetto della concessione demaniale contestata, ha presentato una DUAP per l'esercizio dell'attività di noleggio di articoli da mare;

- il Comune di Sassari, con nota del 3 maggio 2012, richiedeva all'Agenzia del Demanio, Filiale Sardegna, e al Servizio Territoriale Demanio e Patrimonio della Regione Sardegna, di accertare la regolarità dei pagamenti dei canoni concessori da parte della società concessionaria;

- con nota del 24 maggio 2012, il Servizio regionale comunicava che la ISVIT non aveva pagato l'importo dovuto a titolo di sovracanone regionale per le annualità 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 e 2011;

- con nota del 21 giugno 2012, il Comune comunicava l'avvio del procedimento di decadenza della concessione demaniale;

- con determinazione dirigenziale n. 2406 del 2 agosto 2012, veniva dichiarata la decadenza della concessione demaniale marittima di cui trattasi.

Nel procedimento avviato dall'amministrazione si prospettavano, quindi, due questioni: la prima di diritto, particolarmente complessa perché involgeva il profilo dei rapporti tra il diritto europeo (la direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, in particolare l'art. 12) e diritto interno (ossia le varie disposizioni legislative che hanno previsto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime), questione risolta solo con la sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, Sezione Quinta, 14 luglio 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15; la seconda di fatto, avendo deciso l'amministrazione comunale di procedere alla verifica dei pagamenti dei canoni concessori, il che ha comportato lo svolgimento di un'istruttoria presso le amministrazioni competenti (Agenzia del Demanio e Regione Sardegna).

11. La complessità delle questioni esaminate nel corso del procedimento giustifica, pertanto, il modesto superamento della durata del termine procedimentale fissato per l'adozione del provvedimento finale e non consente di affermare la sussistenza di un coefficiente di colpa dell'amministrazione.

Il ricorso, in conclusione, deve essere integralmente respinto.

12. Considerata la peculiarità della vicenda esaminata, le spese del giudizio debbono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

A. Anceschi

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G. Di Rosa

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M. Mandico

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