Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 24 febbraio 2020, n. 1367

Presidente: Severini - Estensore: Perotti

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, la società Novara Calcio s.p.a. impugnava la decisione del Tribunale Federale Nazionale della Federazione Italiana Gioco Calcio (FIGC), pubblicata sul C.U. n. 22/TFN-Sezione Disciplinare del 1° ottobre 2018, che aveva dichiarato inammissibile il ricorso avverso le delibere del Commissario Straordinario della FIGC pubblicate con i comunicati ufficiali nn. 47, 48 e 49 del 13 agosto 2018, con le quali era stato modificato l'organico del Campionato di Serie B, portandolo da 22 a 19 squadre, conseguentemente disponendo di non procedere all'integrazione dell'organico di tale Campionato, revocando il precedente C.U. n. 54 del 30 maggio 2018.

Nella specie, la ricorrente era stata retrocessa, al termine del campionato di Serie B 2017/2018, nel Campionato di Serie C.

Con il C.U. n. 54 del 30 maggio 2018, la FIGC aveva stabilito i criteri per l'integrazione degli organici dei campionati di Serie A e Serie B nella stagione sportiva 2018/2019, per l'eventualità di una vacanza di organico. Pertanto, poiché tre squadre all'esito delle varie fasi previste dal Sistema Licenze Nazionali non erano state ammesse al Campionato di Serie B 2018/2019, con C.U. n. 18 del 18 luglio 2018 la medesima Federazione aveva stabilito il termine perentorio del 27 luglio 2018 per la presentazione delle domande da parte delle società che avessero interesse a candidarsi per l'integrazione dell'organico.

Il citato C.U. n. 54 del 2018, recante i criteri per l'integrazione degli organici dei campionati di Serie A e B, era stato però impugnato dalla Novara Calcio s.p.a. dinanzi al Tribunale Federale Nazionale: questo, con decisione del 17 luglio 2018 (C.U. n. 7/TFN), poi confermata dalla Corte Federale d'Appello in data 6 agosto 2018 (C.U. n. 008/CFA), accoglieva il ricorso, ritenendo illegittima la delibera impugnata nella parte in cui aveva disposto che andassero escluse dalle procedure di ripescaggio le società sanzionate in via disciplinare per mancato pagamento di emolumenti, ritenute IRPEF, contributi INPS e Fondo fine carriera nei confronti dei propri tesserati, dipendenti e collaboratori, in riferimento alle stagioni sportive 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018.

Sulla base di tale decisione il Novara Calcio, unitamente ad altre squadre, provvedeva dunque al deposito della richiesta di ripescaggio.

A tal punto le società Ternana, Pro Vercelli e Siena impugnavano la pronunzia della Corte Federale d'Appello al Collegio di Garanzia del CONI, domandandone l'annullamento e, di conseguenza, la conferma della delibera del Commissario Straordinario sui criteri di ripescaggio e integrazione dell'organico del Campionato.

Il Presidente del Collegio di Garanzia, con decreto prot. n. 544 del 10 agosto 2018, aveva sospeso cautelarmente gli effetti della decisione impugnata, fissando per la trattazione del merito della questione l'udienza pubblica del 7 settembre 2018.

In data 13 agosto 2018 il Commissario straordinario della FIGC, tenuto conto dei ricorsi pendenti sui criteri di ripescaggio ed a fronte dell'intendimento espresso dall'Assemblea della Lega B, che non aveva esaminato i titoli delle società richiedenti il ripescaggio, optando invece per la riduzione a 19 squadre dell'organico del Campionato di Serie B, pubblicava con i C.U. nn. 47, 48 e 49 del 13 agosto 2018 le tre delibere impugnate, che modificavano l'ordinamento del Campionato di Serie B, portandolo a 19 squadre, con conseguente annullamento del C.U. n. 54 del 30 maggio 2018 e della procedura di integrazione del relativo organico.

Avverso tali delibere commissariali ed il connesso calendario di Serie B (pubblicato il 14 agosto 2018) la Ternana Calcio ed il Pro Vercelli proponevano ricorso dinanzi al Collegio di Garanzia dello Sport, ed il Novara Calcio si costituiva in giudizio.

L'adito Collegio di garanzia, in data 11 settembre 2018, dichiarava inammissibile il ricorso, in quanto i provvedimenti gravati avrebbero dovuto essere impugnati dinanzi agli organi di giustizia della FIGC.

A sua volta il Catania Calcio, in data 22 agosto 2018, proponeva ricorso al T.F.N. avverso le delibere di cui ai CC.UU. 47, 48 e 49 della FIGC nonché avverso il C.U. del 14 agosto 2018, n. 10 della Lega Nazionale Professionisti Serie B.

L'odierna appellante Novara Calcio, insieme al Siena, al Pro Vercelli ed alla Ternana, si costituiva in quest'ultimo giudizio e contestualmente proponeva autonomo ricorso, chiedendo al T.N.F di annullare le delibere assunte dal Commissario straordinario della FIGC, pubblicate sul C.U. nn. 47, 48 e 49 del 2018, nonché il Calendario relativo al campionato di Serie B 2018/2019, pubblicato dalla Lega Nazionale Professionisti Serie B con il C.U. n. 10 del 14 agosto 2018, nella parte in cui non disponeva modalità per la sua integrazione con le tre squadre da ripescare per il completamento dell'organico.

Il T.F.N., previa riunione dei procedimenti e discussione all'udienza del 28 settembre 2018, riteneva inammissibili i ricorsi con decisione pubblicata con comunicato ufficiale n. 22/TFN-Sezione Disciplinare (2018/2019) del 1° ottobre 2018.

Nelle more, con d.l. 5 ottobre 2018, n. 115, entrato in vigore il 7 ottobre 2018, venivano emanate "Disposizioni urgenti in materia di giustizia amministrativa, di difesa erariale e per il regolare svolgimento delle competizioni sportive", riservando tra l'altro alla competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo del Lazio, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche.

L'art. 1, comma 4, prevedeva inoltre che le disposizioni dello stesso d.l. n. 115 del 2018 trovassero applicazione «anche ai processi ed alle controversie in corso», espressamente prevedendo la diretta impugnabilità in sede giurisdizionale delle decisioni degli organi di giustizia sportiva pubblicate anteriormente all'entrata in vigore del medesimo decreto-legge, per le quali fossero ancora pendenti i termini di impugnazione.

Sulla base di tali disposizioni la società Novara Calcio s.p.a. proponeva il gravame avverso la decisione del TFN-Sezione Disciplinare, pubblicata sul C.U. N. 22/TFN Sez. Disc. del 1° ottobre 2018.

A sostegno delle proprie ragioni essa deduceva le seguenti censure:

1) Violazione dell'art. 3 Statuto F.I.G.C. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione art. 6 CEDU, violazione art. 97 Cost.

2) Violazione degli artt. 49 e 50 delle norme organizzative interne della F.I.G.C. - violazione del principio di affidamento, quale principio generale del diritto - eccesso di potere per sviamento della causa tipica.

3) Eccesso di potere per carenza e genericità della motivazione - eccesso di potere per contraddittorietà tra più atti successivi - eccesso di potere per carenza di potere.

4) Nullità delle delibere emanate dal commissario straordinario della F.I.G.C. per violazione dell'art. 6, comma 2, e 28-bis, comma 3, lett. b), dello statuto F.I.G.C. in relazione agli artt. 11, comma 3, e 13, comma 1, delle N.O.I.F.

5) Impossibilità del format a 19 squadre. Eventuali nuovi criteri per la redazione della graduatoria utile al ripescaggio. Eccesso di potere, violazione di legge, violazione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti veniva inoltre avanzata istanza risarcitoria dei danni asseritamente patiti dalla società per effetto dei provvedimenti impugnati.

Si costituivano in giudizio la Lega Italiana Calcio Professionistico - Lega Pro, la Lega Nazionale Professionisti serie B e la FIGC, resistendo al ricorso; anche Robur Siena s.p.a. si costituiva, chiedendone invece l'accoglimento.

Con sentenza 17 giugno 2019, n. 7838, il giudice adito dichiarava improcedibile il ricorso principale con riferimento alla domanda di annullamento e respingeva la domanda risarcitoria proposta con motivi aggiunti.

Avverso tale decisione la Novara Calcio s.p.a. interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) Presunta mancata deduzione e prova della perdita di chance.

2) In ordine alla pretesa mancanza del nesso di causalità di cui all'art. 30, comma 3, c.p.a. in quanto il Novara Calcio avrebbe volutamente rinunciato alla tutela ripristinatoria, puntando a quella risarcitoria.

3) Omesso pronunciamento su un punto decisivo della controversia, in particolare sulla illegittimità dei provvedimenti impugnati.

In relazione a quest'ultimo motivo di gravame riportava inoltre, nel loro preciso tenore, le difese già dedotte in precedenza e precisamente davanti al T.F.N. (con riferimento alle delibere 47/48749 del Commissario straordinario FIGC ed al calendario del campionato di serie B stagione 2018/2019), nonché davanti al Tribunale amministrativo del Lazio (avverso la decisione n. 22 del T.F.N., oggetto di impugnazione ai sensi del d.l. n. 115 del 2018).

Si costituivano in giudizio sia la Lega Nazionale Professionisti Serie B che la FIGC, chiedendo la reiezione del gravame poiché infondato. Le stesse proponevano altresì appello incidentale, con cui deducevano la violazione dell'art. 1, commi 647, 648, 649 e 650, della l. 30 dicembre 2018, n. 145 in relazione agli artt. 2, 18, 24, 100, 102, 103 e 125 Cost., oltre al difetto di legittimazione a ricorrere ed alla piena legittimità della revoca della procedura di ripescaggio.

Anche il CONI si costituiva, chiedendo la reiezione del gravame poiché infondato.

A sua volta, la F.C. Pro Vercelli 1892 s.r.l. depositava un mero atto di costituzione formale.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le proprie tesi difensive ed all'udienza del 12 dicembre 2019, dopo la rituale discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ad un complessivo esame delle risultanze di causa, ritiene il Collegio di poter soprassedere dalle istanze preliminari dedotte dalle appellanti incidentali in ordine all'asserito difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul sindacato diretto sulle scelte organizzative federali in tema di campionati, in considerazione del fatto che, a seguito della rinuncia alla domanda impugnatoria (come dichiarato dalla parte già nel corso del precedente grado di giudizio, all'udienza pubblica del 26 marzo 2019), viene avanzata solo una domanda risarcitoria, pacificamente devoluta alla cognizione del giudice amministrativo (v. in particolare, Corte cost., 25 giugno 2019, n. 160; Id., 11 febbraio 2011, n. 49).

In tale contesto, del resto, l'eventuale cognizione del giudice amministrativo sulla validità ed efficacia dei provvedimenti assunti dagli organi sportivi federali ha valenza solamente incidentale.

Venendo quindi al merito del gravame, per ragioni di pregiudizialità logica è opportuno - in considerazione dell'oggetto delle censure complessivamente dedotte - esaminare per primo il terzo motivo di appello.

Con quel motivo viene contestata la decisione del primo giudice di negare il risarcimento danni richiesto sul presupposto della mancata prova in ordine alla perdita di chance ed alla mancanza del nesso causale di cui all'art. 30, comma 3, c.p.a.

Così motivando, però, lo stesso avrebbe implicitamente ammesso che i provvedimenti impugnati fossero illegittimi, in linea con il pronunciamento dallo stesso assunto nella fase cautelare del giudizio di primo grado.

Peraltro, avendo la sentenza omesso di prendere espressa posizione su tale decisiva questione - se cioè la lamentata illegittimità dei provvedimenti impugnati potesse dirsi fondata - l'appellante ripropone le difese già dedotte nel precedente grado di giudizio in ordine ai motivi di censura della decisione del TFN (n. 22/TFN) e, soprattutto, delle delibere federali e di Lega.

Con riguardo a queste ultime, in particolare, l'appellante deduce la nullità di tutte le delibere del Commissario straordinario per violazione dell'art. 13 NOIF, in virtù della mancata sottoscrizione del Segretario, nonché il vizio di eccesso di delega, per non essergli mai stato conferito il potere di "rivoluzionare l'organizzazione dei campionati introducendo nuove disposizioni e abrogando quelle in corso di validità".

Ancora, la delibera C.U. n. 47 avrebbe consentito al Consiglio federale il potere di modificare discrezionalmente il format dei Campionati, al ricorrere di "concreti rischi", espressione quest'ultima di carattere così generico da consentire potenziali abusi e, comunque, nel caso di specie determinante una carenza di istruttoria (in violazione del principio di buona amministrazione di cui all'art. 6 CEDU ed all'art. 97 Cost.). Né, più in generale, sarebbe stato adeguatamente evidenziato l'interesse pubblico a fondamento della decisione di operare le modifiche contestate.

La decisione del Commissario straordinario FIGC di ridurre a 19 il numero di Squadre partecipanti al Campionato 2018/2019 di Serie B si sarebbe inoltre posto in insanabile contrasto con quanto previsto dagli artt. 49 e 50 NOIF, secondo cui l'organizzazione di un Campionato a 22 squadre non costituirebbe esercizio di una facoltà, bensì di un obbligo.

Il provvedimento di riduzione a 19 delle Squadre del Campionato di Serie B, inoltre, aveva efficacia immediata, laddove ai sensi dell'art. 50, secondo comma, NOIF il nuovo regime avrebbe dovuto entrare in vigore solamente due stagioni dopo.

Infine, con la delibera di cui al C.U. n. 48 il Commissario straordinario avrebbe inciso su due differenti disposizioni sino ad allora vigenti, abrogando in primo luogo le disposizioni contenute nel Comunicato ufficiale n. 54 del 30 maggio 2018, annullando retroattivamente i criteri riguardanti i ripescaggi per Serie A e Serie B, nonostante sulla questione fosse pendente un giudizio innanzi al Collegio di garanzia dello sport del CONI (con udienza fissata al 7 settembre 2018).

Quindi, il detto Commissario avrebbe previsto di "modificare con effetto immediato, d'intesa con la Lega Nazionale Professionisti Serie B e sentite le componenti tecniche, l'art. 49 delle N.O.I.F. prevedendo per il Campionato di Serie B 2018/2019 un numero di 19 squadre anziché 22, mantenendo inalterato il numero delle promozioni (3 squadre) e delle retrocessioni (4 squadre)".

Il motivo, nelle sue diverse articolazioni, non è fondato.

Con deliberazione n. 52 del 1° febbraio 2018, la Giunta nazionale del CONI, rilevata "una constatata impossibilità di funzionamento degli organi direttivi della FIGC che si va ad aggiungere alle già denunciate criticità che concretizzano gravi irregolarità di gestione e violazioni dell'ordinamento sportivo" e considerato "che il nominando Commissario dovrà anche valutare la possibilità di predisporre eventuali nuove norme statutarie e regolamentari da sottoporre - ove previsto - ad apposita assemblea federale per la relativa approvazione", nominava un Commissario straordinario alla FIGC, "affinché, con i poteri del Presidente, del Comitato di Presidenza e del Consiglio Federale, ponga in essere tutti gli atti necessari per il regolare funzionamento della Federazione, anche in relazione alle funzioni di controllo e vigilanza sulle strutture federali, ivi inclusa l'eventuale predisposizione di nuove norme statutarie e regolamentari, al fine di consentire la corretta ricostituzione degli Organi Federali - in tutte le sue componenti - e la celebrazione dell'Assemblea Straordinaria Elettiva".

Ritiene il Collegio che l'ampiezza dei poteri conferiti al Commissario straordinario della FIGC consentisse allo stesso di adottare i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, non potendosi condividere la tesi per cui questi avrebbe esorbitato dai poteri conferitigli con la delibera CONI n. 52 del 2018, sul presupposto che quest'ultima attribuisse sì un potere di modificare anche lo Statuto ed i regolamenti FIGC, ma al solo fine di "consentire la corretta ricostituzione degli organi federali". Nel caso di specie, per contro, tale facoltà sarebbe stata utilizzata al diverso fine di modificare l'organizzazione dei campionati, introducendo nuove disposizioni ed abrogando quelle in corso di validità.

In realtà, come sopra riportato, lo specifico obiettivo indicato dall'appellante non era l'unico posto a fondamento della delega di poteri e funzioni attribuita al Commissario, dovendo questi assicurare innanzitutto "la riconduzione della Federazione nell'alveo della legalità oltre che per garantire gli importanti impegni cui è chiamata", e ciò proprio "al fine di consentire la corretta ricostituzione degli organi federali", sia "il regolare funzionamento della Federazione stessa".

A tal fine, come già si è detto, al Commissario straordinario era stato attribuito il potere di porre "in essere tutti gli atti necessari", senza espressamente prevedere limitazione alcuna (a conferma dell'estrema ampiezza delle sue attribuzioni, del resto, allo stesso erano stati congiuntamente attribuiti i poteri del Presidente, del Comitato di Presidenza e del Consiglio Federale): per l'effetto, dal momento che ai sensi dell'art. 13 del proprio Statuto, la FIGC "definisce, d'intesa con le Leghe interessate e sentite le Componenti tecniche, l'ordinamento dei campionati", deve concludersi che tra i poteri del Commissario vi fosse anche quello di intervenire sul format del Campionato di Serie B allora prossimo all'inizio.

Nel caso di specie, del resto, la decisione del Commissario straordinario di definire una volta per tutte la composizione del Campionato 2018/2019 nell'imminenza del suo inizio non appariva - anche in ragione di un'immanente ragione di effettività e tempestività delle manifestazioni sportive organizzate in campionati - illogica né abnorme, ma coerente con l'obiettivo di razionalmente assicurare la buona amministrazione dell'attività federale, nelle more della ricostituzione degli organi interni della FIGC: per effetto di una serie di ricorsi promossi da alcune società calcistiche nei confronti - da un lato - di provvedimenti di esclusione e - dall'altro - dei criteri con cui procedere ad eventuali integrazioni di organico, si era infatti venuta a creare una grave situazione di stallo potenzialmente idonea a compromettere il regolare ed ordinato avvio (e di riflesso il successivo svolgimento) della stagione calcistica.

Sotto il profilo procedurale, infine, la modifica del format del Campionato 2018/2019 risulta essere stata posta in essere nel rispetto di quanto previsto dall'art. 27, comma 3, lett. d), dello Statuto della FIGC, avendo in particolare il Commissario esercitato i poteri del Consiglio federale, d'intesa con la sola Lega interessata (la Lega Nazionale Professionisti di Serie B), incidendo l'azione intrapresa solamente sul relativo Campionato, sentite le componenti tecniche - AIC ed AIAC - che dovevano essere consultate (peraltro senza aver titolo a manifestare un formale assenso vincolante alla modifica).

La scelta del Commissario, va poi detto, risulta essere stata condivisa dalla Lega interlocutrice.

Neppure si può parlare, sotto diverso ma concorrente profilo, di lesione di un legittimo affidamento in capo alle squadre di calcio che prima dell'intervento del Commissario confidavano in un ripescaggio.

Va in primo luogo chiarito, in termini di principio, che non risulta configurabile un diritto, tutelabile in giustizia, al "ripescaggio" da parte delle società sportive non facenti parte dell'organico di Campionato per risultati acquisiti sul campo. L'ipotesi, in effetti, non è prevista da alcuna disposizione delle NOIF e la possibilità che la FIGC disponga - nell'eventualità di una sopravvenuta riduzione del numero delle squadre partecipanti di diritto - l'integrazione dell'organico con società precedentemente escluse resta del tutto eventuale e comunque incoercibile, in quanto rimessa alla discrezionalità degli organi federali.

Le società interessate hanno pertanto una mera aspettativa di fatto a che si proceda in tal senso, fermo restando che ogni decisione assunta dalla Federazione non può prescindere dall'obiettivo prioritario di assicurare il regolare, ordinato e tempestivo svolgimento delle competizioni sportive.

Del resto, per rimanere al caso di specie, la stessa delibera del Commissario straordinario pubblicata con il comunicato ufficiale FIGC n. 18 del 18 luglio 2018, contenente indicazioni sul contenuto delle domande da presentare per l'ipotesi di futuri "ripescaggi", precisava che l'integrazione del Campionato di Serie B 2018/2019 era solamente "eventuale" e non scontata.

Dunque, a fronte di una data di inizio Campionato già fissata per il 24 agosto 2018, non era irragionevole né imprevedibile che la FIGC (per il tramite del suo Commissario straordinario), una volta preso atto della sopravvenuta situazione di incertezza e stallo dovuta alla concomitante pendenza di contrapposti ricorsi innanzi agli organi della giustizia sportiva (contro l'esclusione dal Campionato, da una parte, nonché contro le regole che avrebbero dovuto governare le procedure di integrazione dell'organico, dall'altra), si fosse determinata per risolvere in modo strutturale l'impasse. Ciò faceva non dando seguito alle procedure di integrazione dell'organico, una volta constatato che parte delle stesse regole che a tal fine avrebbero dovuto essere applicate era stata dichiarata illegittima dagli organi della giustizia sportiva.

Sotto altro profilo, non è condivisibile l'argomento secondo cui i provvedimenti commissariali avrebbero dovuto essere assunti nel contraddittorio di tutte le Leghe, alla luce di quanto previsto dagli artt. 13 e 27 dello Statuto FIGC.

L'art. 13, comma 2, stabilisce infatti che: "La FIGC [...] definisce d'intesa con le Leghe interessate e sentite le Componenti tecniche, l'ordinamento dei campionati", laddove il successivo art. 27, comma 3, lett. d), stabilisce che il Consiglio Federale "[...] delibera d'intesa con le Leghe interessate, sentite le componenti tecniche, con la maggioranza dei tre quarti dei componenti aventi diritto al voto, sull'ordinamento dei campionati e sui loro collegamenti, con particolare riferimento ai meccanismi di promozione e retrocessione".

È del tutto evidente che l'utilizzo della terminologia al plurale ("Leghe") è lessicalmente dovuto alla necessità di poter essere applicato a tutti i casi astrattamente configurabili, ivi compresi quelli che involgano gli interessi di una pluralità di Federazioni. Nel caso di specie, come già detto in precedenza, i provvedimenti sono stati adottati di intesa con l'unica Lega interessata - ossia la Lega Nazionale Professionisti di Serie B - e sentite le componenti tecniche (AIC e AIAC) che oltretutto, in base alla disciplina statutaria, neppure dovevano manifestare il proprio assenso alla modifica proposta, ma essere solamente consultate.

Nel caso di specie, le Delibere impugnate avevano inciso sull'organizzazione e sullo svolgimento del solo campionato di Serie B e non anche su quelli di Lega Pro 2018/2019 e/o di Serie A, dal che la legittimità del coinvolgimento dell'unica lega interessata (quella di Serie B).

La reiezione del predetto motivo di appello, avente ad oggetto il presupposto fondante l'azione risarcitoria dell'appellante, è assorbente di ogni altra censura da questa dedotta.

Ne consegue pertanto la reiezione del gravame nel suo complesso e, per l'effetto, l'improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse degli appelli incidentali proposti dalla FIGC e dalla Lega Professionisti di Serie B.

Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l'appellante al pagamento, in favore del CONI, della FIGC e della Lega Nazionale Professionisti di Serie B, delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00) per ciascuna di esse, oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

V. anche Consiglio di Stato, sezione V, sentenze 24 febbraio 2020, nn. 1369 e 1370.