Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
Sezione I
Sentenza 5 novembre 2020, n. 760

Presidente: Caruso - Estensore: Goso

FATTO

Con decreto rettorale del 27 dicembre 2016, l'Università degli Studi di Genova aveva indetto una procedura selettiva volta alla copertura del posto di professore di prima fascia per il settore scientifico disciplinare IUS/04 - Diritto commerciale.

Partecipavano alla selezione cinque candidati, tra i quali il prof. Marco A. (professore associato presso l'Università di Genova) e il prof. Paolo G. (professore ordinario presso l'Università di Bolzano).

All'esito della valutazione comparativa, con decisione assunta a maggioranza, la Commissione indicava il prof. A. quale candidato selezionato per il proseguimento della procedura.

In accoglimento del ricorso r.g. n. 701 del 2017 proposto dal prof. G., integrato da motivi aggiunti, il conseguente provvedimento rettorale con cui il prof. A. era stato nominato professore ordinario presso il Dipartimento di giurisprudenza dell'Università di Genova è stato annullato da questo Tribunale con la sentenza n. 643 del 25 luglio 2018.

In sintesi, la sentenza ha ritenuto che fosse fondato e assorbente il motivo di gravame teso a denunciare la violazione dei criteri predeterminati per la valutazione della produzione scientifica dei candidati in quanto, ai fini del giudizio comparativo, la Commissione aveva omesso di applicare due dei quattro criteri cui si era autovincolata (quelli relativi alla "consistenza complessiva e qualità della produzione scientifica, valutata all'interno del panorama internazionale della ricerca" e alla "collocazione editoriale dei prodotti scientifici") ed aveva introdotto parametri di valutazione (relativi alla "continuità della produzione scientifica" e alla "ampiezza delle aree di ricerca") che non erano stati indicati, neppure in modo indiretto, in sede di predeterminazione dei criteri.

È stata anche evidenziata l'illogicità della valutazione favorevole relativa alla continuità della produzione scientifica del prof. A. il cui curriculum indicava la pubblicazione di due soli lavori nel periodo 1993-2006 e di diciotto lavori, contro i trentacinque del prof. G., nel periodo 2006-2016.

In dichiarata esecuzione della sentenza, con provvedimento rettorale del 5 settembre 2018, l'Università di Genova ha disposto la rinnovazione della procedura selettiva, invitando il Dipartimento di giurisprudenza a designare una nuova commissione giudicatrice.

Il provvedimento suddetto è stato impugnato dal prof. G. con ricorso notificato il 5 novembre 2018 e depositato il 15 novembre successivo.

Il ricorso è affidato ad un motivo di gravame formalmente unico: "Violazione dell'art. 18 della l. n. 240/2010 e dell'art. 9 del 'Regolamento in materia di chiamate dei professori di prima e di seconda fascia' approvato con decreto del Rettore dell'Università di Genova 28 ottobre 2016, n. 3624. Violazione del principio di buon andamento della P.A. e del divieto di aggravamento del procedimento di cui agli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990. Violazione e/o elusione della sentenza del Tar Liguria, Sez. I, 25 luglio 2018, n. 643. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Illogicità. Contraddittorietà. Violazione dell'art. 77, comma 11, d.lgs. n. 50/2016".

Sostiene l'esponente che il provvedimento impugnato sarebbe nullo in quanto elusivo della citata sentenza n. 643/2018 ovvero illegittimo per violazione della regola di conservazione degli atti amministrativi.

L'effetto conformativo della sentenza non avrebbe imposto, infatti, di rinnovare l'intera procedura, ma solo di effettuare una nuova valutazione comparativa, in conformità ai criteri predeterminati dalla Commissione, dei candidati A. e G.

Si costituivano in giudizio l'Università di Genova e il controinteressato prof. Marco A.

Le parti resistenti eccepiscono che il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse, stante la natura endoprocedimentale dell'atto impugnato, e argomentano nel senso dell'infondatezza delle dedotte censure.

Nelle more del giudizio, è stata costituita una nuova Commissione giudicatrice, integralmente rinnovata nella sua composizione, che ha determinato criteri di valutazione identici ai precedenti e, preso atto della rinuncia di un candidato, ha formulato nuovi giudizi collegiali, sulla base dei quali ha espresso una valutazione di preferenza per il prof. A. "il cui profilo di studioso si può considerare ... di ottimo livello".

La Commissione ha valutato il prof. G. uno studioso "di discreto livello" e lo ha collocato in ultima posizione con valutazione equivalente ad un altro candidato.

Quindi, con provvedimento del 10 maggio 2019, il Rettore ha selezionato il prof. A. per il proseguimento della procedura.

Il prof. G. ha impugnato il provvedimento suddetto con ricorso per motivi aggiunti notificato il 9 luglio 2019 e depositato il 18 luglio successivo, denunciando i seguenti vizi di legittimità:

I) "Nullità/illegittimità derivata".

Il provvedimento rettorale impugnato in principalità e gli atti della procedura selettiva sarebbero nulli ovvero illegittimi in via derivata dai vizi che inficiano il provvedimento gravato con il ricorso introduttivo del giudizio, per i motivi ivi dedotti e integralmente trascritti con il ricorso per motivi aggiunti.

II) "Violazione dell'art. 18 l. n. 240/2010 e dell'art. 9 del 'Regolamento in materia di chiamate dei professori di prima e di seconda fascia' approvato con decreto del Rettore dell'Università di Genova 28 ottobre 2016, n. 3624. Violazione del principio di buon andamento della P.A. e del divieto di aggravamento del procedimento di cui agli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990. Violazione e/o elusione della sentenza del Tar Liguria, Sez. I, 25 luglio 2018, n. 643. Violazione dei limiti soggettivi del giudicato. Difetto di istruttoria. Illogicità. Contraddittorietà".

Gli stessi vizi di cui al primo motivo vengono denunciati come causa di nullità o di illegittimità propria del provvedimento impugnato.

III) "Violazione dell'art. 18 l. n. 240/2010 e dell'art. 9 del 'Regolamento in materia di chiamate dei professori di prima e di seconda fascia' approvato con decreto del Rettore dell'Università di Genova 28 ottobre 2016, n. 3624. Violazione dei criteri stabiliti dalla Commissione di concorso. Violazione dei principî generali in materia di pubblici concorsi e dei principi di imparzialità e di buona amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Illogicità. Contraddittorietà estrinseca".

La valutazione preferenziale formulata per la produzione scientifica del prof. A. (giudicata di "ottimo livello", mentre quella del ricorrente è stata ritenuta "di livello soltanto accettabile") non avrebbe tenuto conto del criterio relativo alla collocazione "all'interno del panorama internazionale della ricerca": in effetti, né la produzione del controinteressato né quella del candidato collocato in seconda posizione avrebbero un profilo internazionale.

Nel contesto del motivo, parte ricorrente evidenzia anche alcuni errori concettuali che inficerebbero il giudizio della Commissione e si sofferma sui criteri afferenti l'attività didattica e di ricerca, allo scopo di dimostrare la propria prevalenza sotto tali profili.

IV) "Violazione dei criteri stabiliti dalla Commissione di concorso e dei principi generali in materia di pubblici concorsi. Violazione dei principi di imparzialità e di buona amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà. Ingiustizia grave e manifesta".

La Commissione avrebbe erroneamente escluso dalla valutazione due opere collettive di particolare rilievo, nonostante l'apporto individuale del ricorrente risultasse da apposita autocertificazione (modalità prevista dallo stesso modello di domanda di partecipazione predisposto dall'Ateneo) e, comunque, fosse ben riconoscibile.

Le parti resistenti hanno depositato memorie a confutazione delle tesi di controparte; la difesa del controinteressato eccepisce anche l'inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti in ragione dell'assenza di censure nei confronti degli altri due candidati, in particolare di quello che ha ricevuto una valutazione più favorevole rispetto al ricorrente, e dell'insussistenza di un interesse sostanziale in capo al candidato collocato all'ultimo posto della graduatoria.

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 22 gennaio 2020 e depositato il 19 febbraio successivo, il prof. G. ha impugnato il provvedimento rettorale del 18 novembre 2019, successivamente conosciuto, con cui il prof. A. è stato nominato professore ordinario presso il Dipartimento di giurisprudenza dell'Università di Genova con decorrenza dal 1° dicembre 2019.

Il ricorrente deduce il vizio di nullità o illegittimità derivata dai vizi degli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti.

Le parti in causa hanno depositato memorie a ulteriore illustrazione delle proprie tesi e confutazione delle difese avversarie.

La difesa del controinteressato, in particolare, ribadisce le già dedotte eccezioni di inammissibilità, cui si associa la difesa dell'Ateneo.

Nelle more, con la sentenza della sesta Sezione n. 1255 del 19 febbraio 2020, il Consiglio di Stato ha respinto l'appello proposto dal prof. A. avverso la sentenza di questo Tribunale n. 643 del 2018, di accoglimento del primo ricorso proposto dal prof. G.

La causa, infine, è stata chiamata alla pubblica udienza del 21 ottobre 2020 e trattenuta in decisione sulla base degli scritti.

DIRITTO

Il ricorrente contesta la legittimità degli atti con cui, all'esito di una procedura selettiva integralmente rinnovata in conseguenza di una precedente pronuncia di annullamento giurisdizionale, l'Università degli Studi di Genova ha nuovamente individuato come vincitore il prof. Marco A. e lo ha nominato professore ordinario per il settore scientifico disciplinare IUS/04 - Diritto commerciale.

Le parti resistenti eccepiscono che il ricorso sarebbe inammissibile a causa:

- della natura endoprocedimentale dell'atto impugnato con l'atto introduttivo del giudizio, come tale privo di concreta lesività;

- della deducibilità del vizio di violazione o elusione del giudicato nelle sole forme del giudizio di ottemperanza;

- dell'omessa notifica del ricorso agli altri due candidati, in particolare a quello che precede in graduatoria il ricorrente;

- dell'assenza di censure relative alla posizione dei candidati predetti;

- dell'ultima posizione in graduatoria occupata dal ricorrente.

Tali eccezioni non possono essere condivise.

La prima di esse deve ritenersi superata in ragione del fatto che, a prescindere dalla natura provvedimentale o meno dell'atto impugnato con il ricorso principale, i successivi atti della procedura selettiva, connotati da evidente portata lesiva per la situazione giuridica azionata dal ricorrente, sono stati regolarmente gravati con motivi aggiunti.

L'eccezione concernente la mancata proposizione del ricorso nelle forme dell'ottemperanza non considera che la parte ricorrente ha denunciato vizi di legittimità ulteriori e diversi rispetto a quello di violazione o elusione del giudicato.

Deve farsi applicazione, pertanto, dell'insegnamento secondo cui, nonostante il favor mostrato dal codice del processo amministrativo per la concentrazione nell'alveo del giudizio di ottemperanza di tutte le questioni che sorgono dopo un giudicato e che siano afferenti alla sua esecuzione, esso non può spingersi al punto di affermare che qualsiasi provvedimento adottato dopo un giudicato e in conseguenza di esso, qualora non sia satisfattivo della pretesa del ricorrente vittorioso, deve essere portato davanti al solo giudice dell'ottemperanza (cfr. C.d.S., sez. IV, 29 gennaio 2015, n. 438).

Nel caso in esame, i provvedimenti lesivi andavano a coprire spazi lasciati vuoti dal giudicato (come si vedrà infra), sicché l'azione è stata correttamente proposta con il ricorso ordinario di cognizione.

Va esclusa qualsiasi compromissione dell'integrità del contraddittorio processuale, poiché i ricorsi per motivi aggiunti, contenenti la trascrizione delle censure dedotte con il ricorso introduttivo, sono stati regolarmente notificati all'Amministrazione, al vincitore della procedura e agli altri due candidati.

Non rileva la mancata articolazione di censure (peraltro contestata dalla parte ricorrente) relative alla posizione di questi ultimi candidati, in particolare di quello che precede in graduatoria il ricorrente, dal momento che l'azione da questi esercitata non mira al conseguimento di una posizione sovraordinata in graduatoria attraverso l'assegnazione di maggiori punteggi, ma contesta in radice le modalità di riedizione del potere, a partire dalla costituzione di una Commissione giudicatrice interamente rinnovata nella sua composizione.

Per le stesse ragioni, è privo di rilievo il fatto che il ricorrente non sia stato collocato al secondo posto della graduatoria, ma occupi il terzo e ultimo posto "a pari merito" con un altro candidato.

Nel merito, la questione centrale da affrontare investe la decisione di rinnovare la procedura selettiva mediante la nomina di una nuova Commissione giudicatrice che ha provveduto alla riformulazione dei giudizi collegiali nei confronti di tutti i candidati, fatta eccezione per il rinunciatario.

Il ricorrente sostiene che tale soluzione non sarebbe stata imposta dalla sentenza di annullamento, motivata esclusivamente con riferimento alla contraddittorietà tra i giudizi collegiali e la valutazione comparativa che ha fatto applicazione di criteri parzialmente diversi da quelli cui si era autovincolata la Commissione.

Non essendo stati riscontrati vizi procedurali o concernenti la composizione della Commissione, tali da travolgere l'intero procedimento o da imporre la sostituzione dell'organo valutativo, l'integrale rinnovazione della procedura si porrebbe in contrasto con i principi generali di economicità e di conservazione degli atti amministrativi.

Tantomeno si sarebbero potuti formulare nuovi giudizi collegiali, poiché le censure dedotte nel precedente giudizio non riguardavano quelli già espressi, ma erano intese a denunciarne il mancato rispetto in sede di valutazione comparativa finale, come accertato dalla sentenza di accoglimento.

La difesa dell'Ateneo evidenzia che la contestata decisione rientra nell'alveo del potere discrezionale dell'amministrazione e sostiene che, nel caso di specie, essa sarebbe stata giustificata dalla gravità dell'errore commesso dalla Commissione giudicatrice, tale da comportare, non solo la violazione delle regole di imparzialità e trasparenza che devono governare ogni procedura concorsuale, ma anche la compromissione dell'autorevolezza e della credibilità dell'organo valutativo.

La scelta di procedere alla nomina di una nuova Commissione, pertanto, sarebbe stata necessaria "al fine di garantire l'imparzialità, la trasparenza e la credibilità del concorso" nonché, "a fronte del riscontrato favoritismo manifestato dalla Commissione nei confronti del prof. A.", per ripristinare le garanzie di imparzialità dell'organo valutativo.

Analoghi argomenti sono sviluppati dalla difesa del controinteressato che rimarca, altresì, come il rinnovo della Commissione sarebbe funzionale all'esigenza di evitare condizionamenti, "anche solamente potenziali o inconsci", a garanzia della concreta imparzialità della valutazione: nel caso di specie, la precedente Commissione avrebbe "ingenerato dubbi sulla sua capacità di operare con l'indispensabile trasparenza", giustificandone la sostituzione.

Ciò premesso, si rileva innanzitutto che, sebbene il provvedimento rettorale di rinnovazione della procedura selettiva fosse stato adottato in dichiarata esecuzione della sentenza di accoglimento del precedente ricorso, gli effetti conformativi discendenti da tale pronuncia non si estendevano fino ad imporre la soluzione concretamente adottata.

Infatti, la sentenza ha accolto il ricorso del prof. G. per l'assorbente ragione che, in sede di valutazione comparativa dei candidati, erano stati disattesi i criteri predeterminati dalla stessa Commissione, ma non ha statuito che andasse sostituito l'organo valutativo o che dovessero essere formulati nuovi giudizi collegiali.

Non discendeva dalla pronuncia di annullamento, quindi, alcun vincolo a procedere alla selezione del candidato attraverso una procedura integralmente rinnovata, fermo restando che il soddisfacimento dell'interesse fatto valere dal ricorrente nel precedente giudizio non implicava certo tale soluzione.

Tanto precisato, è doveroso rilevare come, nell'ambito della giurisprudenza in tema di concorsi pubblici, siano reperibili anche pronunce secondo cui il riesercizio dell'attività conseguente all'annullamento giurisdizionale degli atti, per essere legittimo, deve essere demandato a una commissione in composizione diversa rispetto a quella che aveva adottato gli atti annullati, al fine di evitare qualunque condizionamento collegabile alla pregressa vicenda concorsuale (cfr., ad es., C.d.S., sez. VI, 22 ottobre 2012, n. 5407).

Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, tuttavia, la scelta in ordine alla sostituzione della commissione in seguito all'annullamento giurisdizionale dei suoi atti costituisce una sorta di extrema ratio alla quale ricorrere solo in situazioni di dimostrata necessità, laddove le circostanze del caso concreto evidenzino la sussistenza di problemi tali da diminuire l'autorevolezza dell'organo valutativo, in particolare sotto i profili dell'imparzialità e trasparenza ovvero della commissione di gravi errori tecnici nella valutazione dei candidati (cfr. C.d.S., sez. VI, 11 marzo 2015, n. 1248; idem, 27 gennaio 2012, n. 396).

È stato precisato, a tale riguardo, che il diritto positivo non contempla, salvo disposizioni speciali, la regola per cui la rinnovazione dell'attività debba essere compiuta da un'altra commissione, fatta eccezione per il caso in cui il vizio riguardi proprio la composizione del collegio: non è evincibile nell'ordinamento, dunque, un principio generale per cui l'annullamento giurisdizionale degli atti comporti, di per sé, che si debba procedere al mutamento del titolare dell'organo che li aveva adottati al fine della loro rinnovazione (C.d.S., sez. V, 4 novembre 2019, n. 7495; C.d.S., sez. VI, 30 giugno 2011, n. 3896; idem, 17 dicembre 2009, n. 8248).

Nella presente vicenda, non era stata posta in discussione la regolare composizione della Commissione giudicatrice e le ragioni dell'annullamento giurisdizionale non paiono idonee a configurare quella extrema ratio che, secondo il condiviso orientamento della prevalente giurisprudenza amministrativa, ne giustifica la sostituzione.

Come più volte precisato, infatti, l'irregolarità accertata concerneva i criteri utilizzati ai fini della valutazione comparativa dei candidati, parzialmente diversi da quelli predeterminati dalla Commissione, senza che fossero stati evidenziati errori tecnici nella valutazione individuale dei candidati medesimi.

È vero che la sentenza ha fatto menzione delle regole di trasparenza e imparzialità, ma tale richiamo preliminare, funzionale a sottolineare la necessità di predeterminazione dei criteri di valutazione e la conseguente autolimitazione della discrezionalità tecnica dell'organo valutativo, non costituiva una statuizione relativa all'assenza delle garanzie predette nell'ambito della specifica procedura né implicava riferimenti ad eventuali episodi di "riscontrato favoritismo" (secondo l'espressione della difesa erariale) nei confronti di un candidato.

La ratio decidendi della sentenza di primo grado, in definitiva, ha evidenziato un errore della Commissione giudicatrice non corrispondente ad alcuna delle situazioni che, secondo il richiamato insegnamento giurisprudenziale, integrano la "dimostrata necessità" di sostituzione dell'organo valutativo.

Non pare coerente a logica, d'altronde, il tentativo di giustificare il rinnovo della procedura sulla base dei rilievi formulati nella sentenza che ha respinto l'appello dell'attuale controinteressato, in tesi implicanti un giudizio di non imparzialità della Commissione, poiché la pronuncia del Consiglio di Stato è ampiamente posteriore alla contestata scelta amministrativa.

Fermo restando che, a tutto voler concedere, l'esercizio di tale opzione avrebbe richiesto un supporto motivazionale, nella fattispecie del tutto assente, idoneo a rendere conto delle eccezionali circostanze che lo imponevano.

Per completezza, va anche sottolineato come non appaia condivisibile la tesi secondo cui la scelta di rinnovare la valutazione ad opera di una nuova Commissione, composta da docenti chiamati per la prima volta ad esaminare la documentazione dei candidati, avrebbe offerto maggiori garanzie sotto il profilo dell'imparzialità dell'azione amministrativa.

Al contrario, essendo già noti i curriculum e i titoli dei candidati da sottoporre a valutazione, tale scelta implicava il rischio che potessero essere creati criteri "sartoriali" (per usare l'icastica espressione di parte ricorrente), ossia ritagliati su misura per un determinato candidato.

Tale rischio non si è concretizzato nel caso di specie, ma non si può omettere di rilevare il capovolgimento delle valutazioni realizzatosi nell'invarianza dei criteri.

Infatti, la produzione scientifica del prof. G., già valutata in termini di eccellenza, è stata considerata di livello soltanto "accettabile" dalla rinnovata Commissione la quale non ha mancato di formulare severe critiche relativamente a singoli lavori del candidato ("ingenuità di ordine metodologico", "uso non sempre consapevole delle categorie privatistiche", ecc.).

Anche la valutazione di "ottimo livello" formulata per la produzione scientifica del prof. A. non appare consonante al precedente giudizio.

Le osservazioni che precedono non sottendono alcuna volontà di ingerirsi nelle valutazioni tecnico-discrezionali riservate all'amministrazione ovvero di pretendere un appiattimento sui giudizi espressi in precedenza dagli altri commissari, ma intendono evidenziare come la nomina non dovuta di una nuova Commissione abbia dato luogo ad oscillazioni valutative la cui ampiezza, anche tenendo conto della pendenza del contenzioso promosso dall'odierno ricorrente, non giova alla credibilità della procedura e, in ultima analisi, dell'Amministrazione che si avvale dei suoi risultati.

È censurata, altresì, la scelta di rinnovare la valutazione nei confronti di tutti i candidati che non vi avevano espressamente rinunciato, anziché dei soli due che, in qualità di vincitore della precedente procedura e di autore del ricorso che ha determinato il suo annullamento, vi avrebbero avuto interesse.

Anche sotto questo profilo, le doglianze di parte ricorrente appaiono meritevoli di condivisione, non essendovi alcuna ragione per procedere all'ulteriore scrutinio dei candidati che, non avendo contestato l'esito negativo della precedente procedura, avevano dimostrato la chiara volontà di accettarne gli effetti.

Il provvedimento che ha disposto l'integrale rinnovo della procedura selettiva è inficiato, quindi, per violazione del principio di economia dei mezzi giuridici e di conservazione degli atti.

Ne discende l'illegittimità derivata degli atti successivi della procedura gravati con motivi aggiunti.

Per tali assorbenti ragioni, il ricorso è fondato e, pertanto, deve essere accolto.

Le spese di giudizio, equitativamente liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti dell'Università di Genova, mentre possono essere compensate con il controinteressato costituito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna l'Università degli Studi di Genova al pagamento delle spese di lite che liquida in favore del ricorrente nell'importo complessivo di euro 3.000,00 (tremila euro), oltre accessori come per legge e refusione del contributo unificato; compensa le spese con il controinteressato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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