Corte costituzionale
Sentenza 19 aprile 2021, n. 72

Presidente: Coraggio - Redattore: de Pretis

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ricorso notificato il 23-30 agosto 2018 e depositato il 31 agosto 2018 (reg. ric. n. 57 del 2018), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla Legge di stabilità regionale 2018) e, tra queste, degli artt. 30, 36, 42, 43 e 44, in riferimento complessivamente agli artt. 81, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

Il ricorrente, dopo aver rilevato che la legge regionale impugnata modifica numerose disposizioni regionali in varie materie, illustra le ragioni per le quali ritiene che alcune previsioni ivi contenute siano in contrasto con la Costituzione.

1.1.- È impugnato, innanzitutto, l'art. 30 per violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost. La disposizione in oggetto ha inserito al comma 1 dell'art. 15 della legge della Regione Basilicata 8 gennaio 2016, n. 1 (Istituzione dell'Ente di Governo per i Rifiuti e le Risorse Idriche della Basilicata - E.G.R.I.B.) le parole «e l'anno 2018», dopo le parole «[p]er gli anni 2016 e 2017».

L'art. 30 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018 è censurato perché avrebbe «esteso di un ulteriore anno il periodo di copertura degli oneri» relativi al contributo regionale per il funzionamento dell'ente di governo per i rifiuti e le risorse idriche della Basilicata, stimati in euro 1.000.000,00, per ciascun esercizio.

Secondo il ricorrente la previsione impugnata difetterebbe della necessaria copertura finanziaria e quindi si porrebbe in contrasto con il terzo comma dell'art. 81 Cost.

1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche l'art. 36 della stessa legge per violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.

Tale norma regionale ha inserito, dopo il comma 3 dell'art. 28 della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2004, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale della Regione Basilicata - Legge finanziaria 2004), il comma 3-bis, secondo cui «[a]i componenti e al presidente delle commissioni giudicatrici di cui al comma 1, quando siano scelti tra funzionari e dirigenti della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale per procedure di gara gestite dalla SUA-RB, sono riconosciute, a cura della SUA-RB, le spese di viaggio, vitto e alloggio nella misura prevista dalla disciplina delle missioni delle rispettive Amministrazioni di appartenenza».

Secondo il comma 1 del citato art. 28 della legge reg. Basilicata n. 1 del 2004, «[q]uando la scelta della migliore offerta avviene con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell'art. 83 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e successive modifiche ed integrazioni, la Regione Basilicata demanda la valutazione dell'offerta ad una commissione giudicatrice, nominata ai sensi dell'art. 84 del medesimo decreto legislativo». Ai componenti di queste commissioni «quando siano scelti tra funzionari della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale è corrisposta un'indennità di importo compreso tra euro 500,00 ed euro 1.000,00 da determinarsi in sede di attribuzione dell'incarico, in ragione del valore e della complessità dell'appalto nonché del numero delle offerte pervenute» (art. 28, comma 3).

La norma impugnata (ossia il comma 3-bis dell'art. 28 della legge reg. Basilicata n. 1 del 2004, introdotto dall'art. 36 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018) riconosce ai componenti delle anzidette commissioni giudicatrici, «quando siano scelti tra funzionari e dirigenti della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale per procedure di gara gestite dalla SUA-RB, [...] le spese di viaggio, vitto e alloggio nella misura prevista dalla disciplina delle missioni delle rispettive Amministrazioni di appartenenza».

Secondo il ricorrente si tratterebbe di una norma che comporta oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale senza prevedere la necessaria copertura finanziaria, con conseguente lesione del principio sancito dall'art. 81, terzo comma, Cost.

1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi impugnato gli artt. 42, 43 e 44 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

1.3.1.- L'art. 42, che interviene nella materia della coltivazione delle cave, delle torbiere e degli inerti degli alvei dei corsi d'acqua, ha aggiunto gli artt. 1-bis e 1-ter, dopo l'art. 1 della legge della Regione Basilicata 27 marzo 1979, n. 12 (Disciplina della coltivazione di cave e torbiere e di inerti degli alvei dei corsi d'acqua), nei quali si prevede, tra l'altro, che il recupero delle cave abbandonate o dismesse sia eseguito da imprese del settore estrattivo previa presentazione di un progetto di recupero ambientale e coltivazione validato e autorizzato dalla sola Regione Basilicata (art. 1-bis, comma 3, della legge reg. Basilicata n. 12 del 1979, aggiunto dalla norma impugnata).

Il ricorrente lamenta il fatto che la norma in esame non contiene alcun richiamo alla legislazione statale vigente in materia, nonostante la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema rientri nella competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. A suo dire, la coltivazione delle cave presenta «forti riflessi di natura ambientale», tant'è che proprio il «recupero ambientale» delle cave abbandonate o dismesse costituisce uno degli obiettivi della norma impugnata. Quanto detto renderebbe ineludibile l'osservanza della normativa statale in materia di tutela dell'ambiente.

Peraltro, la stessa Corte costituzionale avrebbe affermato che l'assoggettamento alla disciplina statale in materia di valutazione dell'impatto ambientale (VIA) deve essere espresso e deve fungere da presupposto condizionante il provvedimento regionale (è citata la sentenza n. 67 del 2010).

1.3.2.- L'art. 43, che disciplina il ripristino dell'officiosità degli alvei fluviali regionali, è impugnato nella parte (comma 1) in cui prevede, tra l'altro, che l'estrazione dei materiali litoidi nei corsi d'acqua e nel demanio fluviale ricadenti nel territorio regionale sia autorizzata dalla Regione Basilicata. Anche in questo caso è censurata la mancata previsione della necessaria osservanza della legislazione statale. In particolare - rileva la difesa statale - oltre alla normativa ambientale, gli alvei dei corsi d'acqua sarebbero sottoposti alla tutela specifica di cui all'art. 142, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137); di conseguenza, a essi dovrebbero applicarsi, a seconda dell'«entità paesaggistica dell'intervento», le procedure semplificate previste dal decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata).

L'art. 43, comma 1, è impugnato anche nella parte in cui prevede che l'autorizzazione regionale debba essere resa «in coerenza con il piano stralcio di assetto idrogeologico della Basilicata e con il piano di bacino». La disposizione, non facendo alcun riferimento al piano di gestione delle acque adottato dall'autorità di distretto ex art. 11 (recte: 117), comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), comporterebbe «un'evidente diminuzione degli standard uniformi di tutela ambientale dettati dal legislatore statale».

Inoltre, sempre l'art. 43, comma 1 - prevedendo che, in assenza dei predetti piani, cui dovrebbe uniformarsi l'autorizzazione dell'attività estrattiva, «le estrazioni di inerti fluviali sono autorizzate sulla base di valutazioni preventive e studi di impatto» - si porrebbe in conflitto con l'art. 5, comma 2, della legge 5 gennaio 1994, n. 37 (Norme per la tutela ambientale delle aree demaniali dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e delle altre acque pubbliche), il quale, «pur consentendo l'autorizzazione regionale in assenza dei piani di bacino, la subordina a ben più stringenti presupposti». In particolare, secondo la norma statale da ultimo citata, i provvedimenti autorizzativi «devono essere adottati sulla base di valutazioni preventive e studi di impatto, redatti sotto la responsabilità dell'amministrazione competente al rilascio del provvedimento autorizzativo, che subordinino il rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni al rispetto preminente del buon regime delle acque, alla tutela dell'equilibrio geostatico e geomorfologico dei terreni interessati, alla tutela degli aspetti naturalistici e ambientali coinvolti dagli interventi progettati».

Il comma 2 dell'impugnato art. 43 è, inoltre, oggetto di specifiche censure in quanto prevede che «[l]e estrazioni in alveo fluviale da realizzare nell'ambito di interventi di manutenzione idraulica specificamente finalizzati al ripristino del buon regime idraulico, alla riduzione dei fenomeni di sovralluvionamento dell'alveo o necessari a seguito di calamità naturali ovvero per prevenire situazioni di pericolo, non costituiscono attività estrattive».

Questa disposizione produrrebbe l'effetto di «sottrarre un gran numero di interventi alla disciplina delle attività estrattive», in primis, alle misure di tutela per esse previste, fra cui la valutazione della conformità delle autorizzazioni agli atti di pianificazione e di programmazione rilevanti.

1.3.3.- Infine, l'art. 44, concernente gli interventi di manutenzione urgenti per il ripristino dell'officiosità dei corsi d'acqua, è impugnato in quanto prevede che questi interventi siano eseguiti «previa presentazione da parte del soggetto interessato di un progetto di manutenzione dell'asta fluviale, che deve essere validato ed autorizzato dall'Ufficio regionale competente».

Anche per questa disposizione (come per quella dell'art. 43, comma 1) la ragione della lamentata illegittimità costituzionale risiederebbe nel mancato richiamo della disciplina statale in materia e, in particolare, delle misure di tutela di cui al d.lgs. n. 42 del 2004 e degli strumenti di programmazione previsti dalla normativa statale.

2.- La Regione Basilicata - conformemente alla delibera della Giunta regionale n. 987 del 26 settembre 2018 - si è costituita in giudizio solo «con riferimento» alle censure mosse all'art. 36 (oltre che agli artt. 45 e 74, oggetto di separata trattazione), chiedendo che le relative questioni siano dichiarate non fondate.

In relazione all'art. 36 la difesa regionale sostiene che la violazione contestata sia «insussistente», in quanto la copertura finanziaria sarebbe presente nel capitolo di spesa U03318 Anno 2018 con un importo stanziato di euro 119.234,00 (che diventerebbero euro 100.000,00 sia per il 2019 sia per il 2020) e con la descrizione di «Spese per commissioni di aggiudicazione: compensi e rimborsi spese».

Inoltre, la presenza di questo capitolo di spesa risalirebbe al 2016 e sarebbe quindi antecedente all'anno 2018. L'art. 36 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018 costituirebbe così «la precisazione giuridica e non finanziaria di un impegno di spesa già esistente e previsto».

3.- Il 15 ottobre 2020 il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato, a seguito di delibera del Consiglio dei ministri del 10 settembre 2020, atto di rinuncia al ricorso limitatamente alle questioni di cui agli artt. 42, 43 e 44 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2008.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 57 del 2018) questioni di legittimità costituzionale, tra gli altri, degli artt. 30, 36, 42, 43 e 44 della legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla Legge di stabilità regionale 2018), impugnati in riferimento complessivamente agli artt. 81, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

2.- L'art. 30 è impugnato per violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost. in quanto avrebbe esteso al 2018 - senza prevedere la necessaria copertura finanziaria - gli «oneri» relativi al contributo regionale per il funzionamento dell'ente di governo per i rifiuti e le risorse idriche della Basilicata (EGRIB), stimati in euro 1.000.000,00, per ciascun esercizio finanziario.

2.1.- Nelle more del presente giudizio, il legislatore lucano (mediante l'art. 8, comma 1, della legge della Regione Basilicata 20 marzo 2020, n. 10, recante «Legge di stabilità regionale 2020») è intervenuto sul testo dell'art. 15 della legge della Regione Basilicata 8 gennaio 2016, n. 1 (Istituzione dell'Ente di Governo per i Rifiuti e le Risorse Idriche della Basilicata - E.G.R.I.B.), aggiungendo due ulteriori commi che estendono agli anni successivi (2020-2022) sia la previsione del contributo ordinario annuale per il funzionamento dell'EGRIB (sempre nella misura di euro 1.000.000,00, per ciascun esercizio) sia il criterio di copertura di questa spesa («[...] mediante uno stanziamento annuale a valere sulla Missione 09 Programma 04 del bilancio pluriennale 2020-2022»).

Tale ius superveniens non rileva tuttavia ai fini dell'odierna decisione, dovendosi escludere che l'intervento del legislatore lucano abbia assicurato la copertura finanziaria (per l'anno 2018), ritenuta mancante dal ricorrente.

2.2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 30 non è fondata.

Il legislatore lucano, mediante l'inserimento delle parole «e l'anno 2018» dopo le parole «anni 2016 e 2017» nel comma 1 dell'art. 15 della legge reg. Basilicata n. 1 del 2016, ha, in effetti, esteso al 2018 gli oneri relativi al funzionamento dell'EGRIB, ma ha al contempo esteso a questo stesso anno anche la variazione sullo stanziamento di competenza ivi previsto a copertura della spesa per il funzionamento dello stesso ente.

Da questo punto di vista, il dato letterale dell'art. 15, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 1 del 2016 è inequivoco: «[p]er gli anni 2016 e 2017 e l'anno 2018, alla copertura degli oneri relativi al contributo regionale di funzionamento dell'Ente, derivanti dall'applicazione della presente legge, stimati in euro 1.000.000,00, per ciascun esercizio, si provvede con le seguenti variazioni sullo stanziamento di competenza [...]». In particolare, questa variazione si realizza attraverso lo spostamento di euro 1.000.000,00 dal Programma 03 («Altri fondi») della Missione 20 («Fondi e accantonamenti») al Programma 04 («Servizio idrico integrato») della Missione 09 («Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente»).

La norma impugnata ha esteso dunque al 2018, insieme al contributo stanziato a favore dell'ente finanziato, altresì il criterio di copertura di una spesa già previsto - per gli anni 2016 e 2017 - dalla legge reg. Basilicata n. 1 del 2016.

Per queste ragioni non sussistono né il difetto di copertura finanziaria né la conseguente violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., lamentati dal ricorrente.

3.- Anche l'art. 36 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018 è impugnato per violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.

In particolare, l'art. 28, comma 3-bis, della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2004, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale della Regione Basilicata - Legge finanziaria 2004), introdotto dall'impugnato art. 36, riconosce ai componenti delle anzidette commissioni giudicatrici, «quando siano scelti tra funzionari e dirigenti della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale per procedure di gara gestite dalla SUA-RB, [...] le spese di viaggio, vitto e alloggio nella misura prevista dalla disciplina delle missioni delle rispettive Amministrazioni di appartenenza».

Secondo il ricorrente, la norma, che comporta oneri aggiuntivi, non prevederebbe la necessaria copertura finanziaria, con conseguente violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.

La Regione si difende sostenendo che la violazione contestata è «insussistente», in quanto la copertura finanziaria sarebbe presente nel capitolo di spesa U03318 Anno 2018 con un importo stanziato di euro 119.234,00 (che diventerebbero euro 100.000,00 sia per il 2019 sia per il 2020) e con la descrizione di «Spese per commissioni di aggiudicazione: compensi e rimborsi spese».

3.1.- Nemmeno la questione di legittimità costituzionale dell'art. 36 è fondata.

3.1.1.- L'art. 28, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 1 del 2004 stabilisce che, «[q]uando la scelta della migliore offerta avviene con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell'art. 83 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e successive modifiche ed integrazioni, la Regione Basilicata demanda la valutazione dell'offerta ad una commissione giudicatrice, nominata ai sensi dell'art. 84 del medesimo decreto legislativo».

La norma impugnata ha riconosciuto ai componenti delle anzidette commissioni giudicatrici il rimborso delle «spese di viaggio, vitto e alloggio nella misura prevista dalla disciplina delle missioni delle rispettive Amministrazioni di appartenenza», che si aggiunge all'indennità («di importo compreso tra euro 500,00 ed euro 1.000,00 da determinarsi in sede di attribuzione dell'incarico, in ragione del valore e della complessità dell'appalto nonché del numero delle offerte pervenute») già prevista nel caso in cui siano scelti «tra funzionari della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale» (art. 28, comma 3, così sostituito dall'art. 79, comma 2, della legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5 «Collegato alla Legge di stabilità regionale 2016»).

In sintesi, se i componenti delle commissioni giudicatrici sono scelti tra funzionari della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale, ad essi spettano l'indennità e il rimborso spese; se, invece, sono scelti tra dirigenti della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale, spetta loro solo il rimborso spese.

3.1.2.- Da quanto esposto si deduce chiaramente che la previsione censurata prevede un onere finanziario ulteriore rispetto a quanto già previsto, aggiungendo all'indennità (spettante ai soli funzionari che siano nominati come componenti delle commissioni giudicatrici) anche il rimborso delle spese di viaggio, vitto e alloggio per i funzionari e i dirigenti della Regione Basilicata, degli enti comunque dipendenti e di tutto il sistema sanitario regionale.

Al contempo, nella legge reg. Basilicata n. 11 del 2018 non si rinviene alcuna norma recante la relativa copertura finanziaria; anzi, l'art. 77 (rubricato «Neutralità finanziaria») prevede che «[d]alla presente legge non derivano nuovi oneri a carico del bilancio regionale». Dal canto suo la legge reg. Basilicata n. 1 del 2004, nel cui art. 28 si inserisce il comma 3-bis, introdotto dalla norma impugnata, reca una previsione di copertura finanziaria (art. 64) limitata agli anni 2004, 2005 e 2006, che sicuramente non vale a "coprire" la censurata nuova spesa, introdotta nel 2018.

Ciò nondimeno, l'impugnativa statale non può essere accolta.

Infatti, l'Allegato 2 alla delibera della Giunta regionale della Basilicata 1° giugno 2018, n. 474, avente ad oggetto l'«Approvazione della ripartizione finanziaria in capitoli dei titoli, tipologie e categorie delle entrate e delle missioni, programmi e macroaggregati delle spese del "Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2018-2020"», approvato, quest'ultimo, con la legge della Regione Basilicata 31 maggio 2018, n. 9 (Bilancio di Previsione finanziario per il triennio 2018-2020), prevede, in relazione alla Missione 01, Programma 03, Macroaggregato 109 («Rimborsi e poste correttive delle entrate»), Capitolo 03318 («Spese per commissioni di aggiudicazione: compensi e rimborsi spese»), la copertura finanziaria per gli anni 2018, 2019 e 2020, indicando una previsione di competenza di euro 100.000,00 per gli anni 2018, 2019 e 2020 e una previsione di cassa di euro 141.446,00 per l'anno 2018.

L'esistenza di un apposito capitolo di spesa denominato «Spese per commissioni di aggiudicazione: compensi e rimborsi spese», con la relativa provvista, e l'inequivoco, preciso riferimento alle spese previste dalla norma impugnata inducono, quindi, questa Corte ad accogliere il rilievo della difesa della Regione Basilicata e a rigettare le censure statali.

4.- Sono, inoltre, impugnati gli artt. 42, 43 e 44 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Nelle more del presente giudizio è intervenuta la legge della Regione Basilicata 12 ottobre 2018, n. 28, recante «Modifiche ed integrazioni alla L.R. 27 marzo 1979, n. 12 e ss.mm.ii. (Disciplina della coltivazione di cave e torbiere e di inerti degli alvei dei corsi d'acqua) e alla L.R. 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla Legge di Stabilità Regionale 2018)», i cui artt. 2 e 3 hanno modificato, rispettivamente, la normativa introdotta dal censurato art. 42 e gli impugnati artt. 43 e 44.

Le novità legislative sopravvenute hanno indotto il Consiglio dei ministri - sul presupposto del loro carattere satisfattivo - a deliberare la rinuncia al presente ricorso, formalizzata con atto depositato il 15 ottobre 2020.

La Regione Basilicata - conformemente alla delibera della Giunta regionale n. 987 del 26 settembre 2018 - si è costituita in giudizio solo «con riferimento» alle censure mosse all'art. 36 (oltre che ad altre norme, oggetto di separata pronuncia). La difesa regionale non ha quindi svolto - né, del resto, avrebbe potuto svolgere - alcuna argomentazione in merito all'impugnativa degli artt. 42, 43 e 44 (a differenza di quanto avvenuto nel giudizio definito da questa Corte nel senso della cessazione della materia del contendere con la sentenza n. 234 del 2017).

Si deve pertanto ritenere che, in relazione alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 42, 43 e 44, oggetto del presente giudizio, l'intervenuta rinuncia, in mancanza di costituzione, sul punto, della Regione resistente, determini, ai sensi dell'art. 23 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l'estinzione del processo limitatamente alle dette questioni (sentenza n. 166 del 2020; in generale, ex multis, sentenze n. 11 e n. 9 del 2021 e ordinanze n. 51, n. 43, n. 13 e n. 12 del 2021).

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 30 della legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla Legge di stabilità regionale 2018), promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018, promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara estinto il processo, limitatamente alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 42, 43 e 44 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.