Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 18 giugno 2021, n. 4741

Presidente: Cirillo - Estensore: Addesso

FATTO

1. Con l'appello in epigrafe INVITALIA - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa s.p.a. (di seguito, Invitalia) - ha impugnato la sentenza n. 1184 del 25 luglio 2013 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione seconda, ha accolto il ricorso proposto da N.D.P. di D'Onghia Maria Francesca & C. s.a.s. avverso il diniego di ammissione alle agevolazioni di cui al d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185.

2. La società N.D.P. di D'Onghia Maria Francesca & C. s.a.s. presentava istanza di ammissione agli incentivi in favore dell'autoimpiego di cui al d.lgs. 185/2000, in relazione ad un'attività di lavorazione e produzione sartoriale di camicie da uomo e da bambino.

2.1. All'esito dell'attività istruttoria e del colloquio con la compagine sociale, secondo la procedura prevista dall'art. 4 del d.m. 18 maggio 2001, n. 295, venivano rilevate gravi criticità del progetto presentato, sia sotto il profilo della mancanza di "coerenza tra le caratteristiche del proponente e l'iniziativa proposta" sia in merito alla carenza "della validità tecnica, economica e finanziaria dell'iniziativa", criticità tali da comprometterne la credibilità, oltre che la concreta realizzabilità.

2.2. Per tali ragioni, veniva comunicato, dapprima, il preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 e, successivamente, in data 12 giugno 2012, il rigetto della domanda con specificazione dei motivi di esclusione e delle ragioni per cui le controdeduzioni fornite non erano state ritenute idonee e sufficienti a sanare le carenze riscontrate.

2.3. In particolare, il provvedimento motivava il diniego con la circostanza che non sarebbero state fornite "informazioni chiare, coerenti ed esaustive in relazione ai seguenti aspetti: i prezzi di vendita dei prodotti/servizi da offrire alla clientela e i criteri di determinazione degli stessi; le risorse umane coinvolte nella realizzazione dell'iniziativa, le mansioni svolte e la funzionalità delle stesse rispetto all'attività proposta; i diversi gruppi di clienti identificati e le caratteristiche distintive di ciascuno di essi".

3. Avverso il suddetto provvedimento la società N.D.P. di D'Onghia Maria Francesca & C. s.a.s. proponeva ricorso al TAR Bari che, con sentenza n. 1184/2013, lo accoglieva, annullando il diniego di ammissione all'incentivo.

3.1. In particolare, il giudice di primo grado rilevava che:

- il colloquio previsto dall'art. 4 del d.m. n. 295/2001 ha carattere complementare ed integrativo e nella specie, in considerazione del suo concreto contenuto, non era idoneo - a fronte di un'articolata domanda - a supportare le considerazioni negative svolte a sostegno del diniego gravato;

- l'asserita mancanza di consapevolezza dei proponenti, che sarebbe stata riscontrata in sede di colloquio, non trova riscontro nella documentazione depositata, dalla quale risulta sia una ponderata considerazione dei costi di produzione e commercializzazione, anche a mezzo del raffronto con i prezzi offerti dalle dirette concorrenti, sia un'adeguata individuazione del possibile bacino di utenza e della potenziale clientela (dato quest'ultimo che, per sua stessa natura, non si presta ad ulteriori specificazioni); sia, infine, le mansioni delle singole unità lavorative previste (e anche numericamente individuate) da cui si ricava agevolmente la funzionalità all'attività, in considerazione delle relative professionalità. Non vengono pertanto esplicitate, con la dovuta chiarezza e con riferimento a precisi elementi concreti, le asserite ragioni dell'invalidità tecnica, economica e finanziaria dell'attività in questione.

4. Con atto notificato in data 17 dicembre 2013 Invitalia censura la sentenza impugnata sulla base di un unico motivo di appello. Deduce l'appellante che la natura incentivante delle agevolazioni previste dalla legge impone un accurato esame tecnico del progetto offerto volto a valutare, oltre alla presenza di una capacità imprenditoriale in astratto, l'esistenza di una potenzialità e capacità imprenditoriale concreta tale da assicurare il raggiungimento e il perseguimento dello scopo. Nel caso di specie, a seguito dell'istruttoria e del colloquio con la compagine sociale, sono state rilevate gravi carenze con riferimento alla determinazione dei prezzi di vendita, ai gruppi di clienti identificati ed alle caratteristiche distintive di ciascuno di essi nonché alle risorse umane coinvolte. A fronte delle criticità contestate, la società richiedente, in sede di controdeduzioni ex art. 10-bis l. 241/1990, si era limitata ad affermare che le risposte fornite in sede di colloquio ed i dati contenuti nella domanda risultavano esaustivi e che, comunque, l'aver iniziato l'attività era di per sé bastevole a dirimere ogni perplessità in ordine alla sostenibilità della iniziativa. Alla luce delle risultanze istruttorie, correttamente l'appellante aveva emanato un provvedimento di diniego per la "mancanza di coerenza tra le caratteristiche del proponente e l'iniziativa proposta e carenza di validità tecnica economica e finanziaria dell'attività proposta".

5. Si è costituita in giudizio la società N.D.P. di D'Onghia Maria Francesca & C. s.a.s., chiedendo la reiezione dell'appello e la conferma della sentenza di primo grado.

6. Con ordinanza n. 664 del 12 febbraio 2014 la quarta Sezione del Consiglio di Stato respingeva la richiesta di sospensione della sentenza impugnata per difetto di prova del danno grave ed irreparabile.

7. All'udienza dell'8 giugno 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L'appello è fondato.

9. Il d.lgs. 21 aprile 2000, n. 185, titolo II, prevede l'erogazione di incentivi in favore dell'autoimpiego.

9.1. L'art. 4 del d.m. 295/2001 disciplina il procedimento di valutazione delle richieste proposte, prevedendo che "le domande di ammissione alle agevolazioni vengono protocollate secondo l'ordine cronologico di ricevimento da parte di Sviluppo Italia e sottoposte ad un esame istruttorio articolato in due fasi:

a) una fase preliminare, diretta ad accertare la sussistenza dei requisiti di legge attraverso l'esame della domanda e della documentazione di cui all'articolo 3;

b) una fase successiva, durante la quale le domande esaminate con esito positivo sono sottoposte ad un processo selettivo di orientamento/valutazione, inteso a verificare, in primo luogo, l'attendibilità professionale dei richiedenti in rapporto alla propria idea di autoimpiego, la coerenza e la fattibilità dell'idea stessa e ad individuare la misura incentivante applicabile e, successivamente, la validità tecnica, economica e finanziaria dell'iniziativa 2. Nella valutazione delle domande di ammissione Sviluppo Italia si attiene ai criteri e agli indirizzi stabiliti dal CIPE".

9.2. I criteri di valutazione indicati dal CIPE, con delibera del 2002 n. 5, fanno specifico riferimento a: "coerenza fra le caratteristiche del proponente e l'iniziativa proposta, esistenza delle condizioni formali e sostanziali per avviare l'iniziativa a partire dal momento della concessione dell'agevolazione e validità tecnica, economica e finanziaria dell'iniziativa".

9.3. Ai fini della valutazione delle condizioni non solo formali, ma anche sostanziali, per l'avvio dell'attività, l'iter di valutazione delle domande prevede un colloquio con la compagine sociale. L'articolazione delle varie fasi dell'istruttoria, ivi compreso il colloquio finale, è adeguatamente pubblicizzata sul sito istituzionale di Invitalia alla pagina: www.autoimpiego.invitalia.it/microimp iter valutazione.asp.

9.4. In linea con i criteri di valutazione indicati dal CIPE, il colloquio è volto ad accertare la concreta professionalità e capacità imprenditoriale dei proponenti che devono dimostrare l'effettiva consapevolezza di quanto indicato in domanda e la concreta capacità di realizzarlo. L'effettiva consapevolezza da parte del soggetto proponente almeno degli aspetti fondamentali dell'attività proposta costituisce, infatti, una condizione fondamentale ai fini dell'erogazione del beneficio.

9.5. Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha statuito che "Trattandosi di erogazioni di somme che sono a carico della collettività, la loro concessione, oltre che rispondere all'interesse pubblico per il perseguimento del quale le stesse sono state previste dal legislatore, deve essere preceduta da una valutazione particolarmente rigorosa dell'assetto degli interessi coinvolti, pubblico e privato, al fine di evitare fenomeni lucrativi e speculativi ed assicurare la serietà degli interventi imprenditoriali" (C.d.S., sez. VI, 15 novembre 2010, n. 8046).

10. Contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, il colloquio con la compagine sociale non assume un carattere complementare ed integrativo, ma assurge a fase fondamentale per l'accertamento della concreta capacità imprenditoriale dei richiedenti. La capacità imprenditoriale, del resto, è un fattore determinate per il successo di una impresa e non può ragionevolmente ritenersi che, venendo in questione l'erogazione di risorse pubbliche, sia possibile prescindere dalla valutazione della stessa. Per contro, proprio il vincolo finalistico dell'erogazione, in uno con il carattere scarso della risorsa, impone di ammettere al beneficio solo le iniziative che dimostrino concrete capacità di riuscita in quanto realizzate da soggetti con sufficienti capacità imprenditoriali.

11. Nel caso di specie, il colloquio ha confermato le criticità del progetto già emerse dall'istruttoria documentale. Siffatte criticità afferiscono ad elementi cruciali per la sopravvivenza di una impresa nel mercato rilevante: i criteri di determinazione del prezzo del prodotto finale, l'individuazione della clientela, l'organizzazione dei fattori di produzione in relazione, in particolare, al fattore lavoro.

11.1. Quanto al primo profilo, è emerso che il prezzo di vendita del singolo prodotto è stato determinato esclusivamente con riferimento al prezzo della concorrenza (es. camicia casual euro 42,00 contro euro 55,00 dei concorrenti), senza considerazione né dei costi di gestione dell'iniziativa né della capacità di acquisto dei clienti. In sede di controdeduzioni la determinazione del prezzo viene giustificata genericamente con economie di gestione, senza ulteriori precisazioni su come tali economie saranno realizzate. È di intuitiva evidenza, per contro, che sul prezzo finale del prodotto incidono sia i costi dei fattori di produzione sia la propensione al consumo e la capacità di acquisto dei clienti finali.

11.2. La clientela viene individuata con generico riferimento ai privati ed alle aziende con un unico criterio di specificazione che è quello della base regionale del mercato di riferimento (punto E.1 della scheda di colloquio; punti E1 ed E2 della domanda di ammissione). Non viene fornita alcuna informazione relativa all'analisi qualitativa della clientela privata, alla propensione alla spesa media del cliente ed alla possibile suddivisione per gruppi. Per contro, sul piano economico, è nota l'importanza dell'analisi qualitativa del cliente finale per un'efficace strategia di impresa, anche ai fini della segmentazione del mercato di riferimento.

11.3. Quanto alle aziende private, viene indicata solo la GMEL che fornisce anche le attrezzature per la produzione, da restituire alla fine della commessa, tanto da configurare più una fornitura di manodopera (punto E1 "clienti già identificati" della scheda colloquio). La società, nelle controdeduzioni, rinvia alle fatture emesse nel 2011 e fino al 12 aprile 2012, senza ulteriori indicazioni in ordine ai criteri di individuazione del bacino di clientela. Rimane non superata la criticità relativa alla eccessiva sinteticità del riferimento ai privati ed alle aziende rilevata da Invitalia che osserva: "L'esame delle fatture esibite porta invece a concludere che l'attività sembra in realtà sostanziarsi nello svolgimento di subforniture conto terzi in un ambito geografico decisamente molto più ristretto, limitato principalmente ad imprese site nei Comune di Noci e Putignano, con conseguente decisivo ridimensionamento delle relative previsioni di clientela e fatturato".

11.4. Infine, quanto alla criticità relativa alle risorse umane coinvolte nel progetto, il Collegio ritiene immune da censure il capo della sentenza ove si sancisce che dalla documentazione prodotta si ricava agevolmente la funzionalità dell'attività, in considerazione delle relative professionalità. Si tratta, in ogni caso, di un capo della sentenza che non è stato oggetto di specifica censura da parte dell'appellante, sicché in relazione ad esso si è formato il giudicato.

11.5. Quanto sopra osservato, tuttavia, non inficia la legittimità del provvedimento di diniego, che è correttamente motivato con riferimento alle criticità afferenti alla determinazione del prezzo e della clientela finale, costituendo corretta espressione della discrezionalità tecnica demandata all'organo decidente.

11.6. Le conclusioni raggiunte da I[n]vitalia, corroborate da dati concreti circa la situazione dell'azienda, rappresentano, infatti, un giudizio connotato da discrezionalità tecnica, censurabile, in questa sede, solo per irrazionalità, irragionevolezza o illogicità, non riscontrabili nella fattispecie (C.d.S., sez. IV, n. 5901 del 30 marzo 2010; sez. VI, n. 617/2010).

11.7. Tale conclusione non risulta inficiata da quanto osservato dal giudice di primo grado in ordine all'avvenuto avvio dell'attività a prescindere dagli incentivi, in quanto la valutazione del soggetto finanziatore si pone necessariamente ex ante ed involge non solo una dimensione di breve periodo, ove si colloca l'avvio dell'attività, ma anche di medio e lungo periodo nella prospettiva della capacità dell'impresa di sopravvivere sul mercato, atteso che solo la creazione di realtà imprenditoriali durature giustifica l'investimento di risorse pubbliche.

12. In conclusione l'appello è fondato e deve essere accolto.

13. Sussistono giustificati motivi, in relazione alla particolarità della fattispecie concreta, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto dalla società N.D.P. di D'Onghia Maria Francesca & C. s.a.s.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

A. Pagano, D. Pagano (curr.)

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