Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 11 novembre 2021, n. 33408

Presidente: Curzio - Estensore: Perrino

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Nola ha parzialmente accolto l'opposizione alla dichiarazione di esecutività dello stato passivo del fallimento della s.a.s. Annunziata 2 di S. Annamaria proposta dalla s.p.a. Equitalia Servizi di Riscossione, ma ne ha confermato l'esclusione in relazione ai crediti oggetto, rispettivamente, di avvisi di addebito e di avvisi di accertamento esecutivo, perché non notificati. Il tribunale fallimentare ha, sul punto, ritenuto insufficienti gli estratti di ruolo comunque prodotti, dai quali risultavano gli avvisi in questione; e ciò perché soltanto quelli notificati sarebbero titoli esecutivi idonei a conseguire l'ammissione ex art. 93 l. fall. Il Tribunale ha inoltre dichiarato la prescrizione di alcuni dei crediti vantati, ritenendo applicabile il termine quinquennale e non quello decennale che, a giudizio dell'agente per la riscossione, era, invece, iniziato a decorrere perché le cartelle di pagamento, notificate alla debitrice in bonis, non erano state impugnate.

Contro il decreto in questione l'agente della riscossione ha proposto ricorso per ottenerne la cassazione, articolato in due motivi, cui non v'è stata replica. Fissata inizialmente la trattazione dinanzi alla sottosezione prima della sesta sezione civile, il giudizio è stato rimesso dinanzi alla prima sezione, la quale vi ha ravvisato una questione di massima di particolare importanza, per la soluzione della quale ha sottoposto al Primo Presidente l'opportunità che, a occuparsene, fossero queste sezioni unite. Ne è seguita la fissazione dell'odierna udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo di ricorso Equitalia lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 87 e seguenti del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, nonché degli artt. 29 e 30 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, là dove il tribunale fallimentare ha reputato che non possano essere ammessi al passivo del fallimento crediti oggetto di avvisi di addebito o di accertamento non notificati. Secondo il Tribunale, difatti, l'avviso di addebito o quello di accertamento esecutivo, avendo sostituito il ruolo e la cartella di pagamento, rappresentano i nuovi titoli esecutivi spendibili ai fini dell'ammissione al passivo e, a tal fine, esigono la notificazione, in mancanza della quale anche gli estratti di ruolo sarebbero inidonei allo scopo.

Di contro, la ricorrente sostiene che, anche a seguito del d.l. n. 78/2010, conv., con mod., con l. 30 luglio 2010, n. 122, l'agente della riscossione sia tenuto a produrre unicamente il ruolo (o un estratto dell'avviso di accertamento o di quello di addebito, assimilabili all'estratto di ruolo). La notificazione degli avvisi di accertamento e di quelli di addebito contemplati rispettivamente dagli artt. 29 e 30 del d.l. n. 78/2010 terrebbe quindi luogo della notificazione della cartella di pagamento, superflua ai fini dell'ammissione al passivo del fallimento.

1.1. Il tema posto col motivo investe quindi gli effetti prodotti dagli artt. 29 e 30 del d.l. n. 78/2010, come convertito, sulla disciplina generale dell'ammissione al passivo regolata dagli artt. 87 e seguenti del d.P.R. n. 602/1973, e, in particolare, sulla disposizione del comma 2 di questa norma, in base alla quale «Se il debitore, a seguito del ricorso di cui al comma 1 o su iniziativa di altri creditori, è dichiarato fallito, ovvero sottoposto a liquidazione coatta amministrativa, il concessionario chiede, sulla base del ruolo, per conto dell'Agenzia delle entrate l'ammissione al passivo della procedura». E ciò perché, da un canto, l'art. 29, comma 1, lett. e), del d.l. n. 78/2010 prevede che «l'agente della riscossione, sulla base del titolo esecutivo di cui alla lettera a) e senza la preventiva notifica della cartella di pagamento, procede ad espropriazione forzata con i poteri, le facoltà e le modalità previste dalle disposizioni che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo» e, d'altro canto, l'art. 30, comma 1, prescrive che «l'attività di riscossione relativa al recupero delle somme a qualunque titolo dovute all'Inps, anche a seguito di accertamenti degli uffici, è effettuata mediante la notifica di un avviso di addebito con valore di titolo esecutivo». Sicché, si specifica, i riferimenti, contenuti nelle norme vigenti al ruolo, alla cartella di pagamento e alle somme iscritte a ruolo, s'intendono effettuati, rispettivamente secondo l'art. 29, comma 1, lett. g), e l'art. 30, comma 14, agli avvisi di accertamento esecutivo, alle somme affidate agli agenti della riscossione e agli avvisi di addebito.

Si chiede quindi di stabilire se, in virtù dei suddetti artt. 29 e 30 del d.l. n. 78/2010, occorra, per ottenere l'ammissione al passivo fallimentare, la notificazione degli avvisi di addebito e di quelli di accertamento esecutivo da queste norme regolati. Bisogna allora verificare pure se, come afferma il Tribunale di Nola, l'ammissione al passivo dei crediti tributari o previdenziali richieda la produzione dei titoli esecutivi costituiti dagli avvisi di accertamento esecutivo e da quelli di addebito; è in tal caso, difatti, che la notificazione costituirebbe passaggio ineludibile, ai fini della formazione dei titoli.

2. Non si riscontra, nella giurisprudenza di questa Corte, un orientamento univoco in ordine all'incidenza degli artt. 29 e 30 del d.l. n. 78/2010, come convertito, sulla disciplina dell'insinuazione al passivo del fallimento.

Da un lato, difatti, si è affermato che, quanto ai crediti tributari, il riferimento, contenuto nell'art. 87 del d.P.R. n. 602/1973, al ruolo e, quindi, alle somme ivi iscritte di cui si chiede l'ammissione deve essere rapportato, al cospetto dell'art. 29 del d.l. n. 78/2010, alle somme «affidate agli agenti della riscossione».

A norma della lett. b) del comma 1 dell'art. 29, gli avvisi di accertamento divengono esecutivi decorso il termine utile per la proposizione del ricorso, laddove la riscossione delle somme relative è affidata in carico agli agenti della riscossione decorsi trenta giorni dal termine ultimo per il pagamento. Per affidare le somme oggetto dei crediti tributari agli agenti della riscossione occorre quindi attendere la scadenza dei termini di sessanta e trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di accertamento esecutivo, o atto impoesattivo, com'è stato denominato dalla dottrina (a meno che non ricorra la situazione di pericolo nella riscossione regolata dalla lett. c) del medesimo comma).

2.1. Per conseguenza, qualora si voglia far valere nel fallimento il credito tributario azionando l'accertamento esecutivo, bisognerebbe rispettare la sequenza fissata dall'art. 29 e, quindi, aspettare il decorso di quei termini dopo averlo notificato (Cass. n. 2656/2018).

3. Vicina a questa posizione è quella in base alla quale, quanto al credito previdenziale, posto che l'avviso di addebito svolge, in virtù dell'art. 30 del d.l. n. 78/2010, la funzione sostitutiva del ruolo, esso non deve acquisire efficacia di titolo esecutivo ai fini dell'insinuazione al passivo, ma, se sia stato emesso in epoca successiva alla dichiarazione di fallimento, va notificato al curatore.

3.1. E ciò proprio per la funzione sostitutiva svolta, di modo che l'insinuazione al passivo, potendo essere proposta dall'agente della riscossione sulla base del ruolo, può trovar fondamento nell'avviso di addebito (Cass. n. 24589/2019).

4. D'altro lato, tuttavia, si è stabilito che la nuova disciplina incide sulla sola esecuzione coattiva individuale delle somme pretese. Difatti, si è sottolineato, l'avviso di addebito, similmente al precetto, deve contenere l'intimazione ad adempiere l'obbligo di pagamento degli importi ivi indicati entro un termine, nonché l'indicazione che, in mancanza del pagamento, l'agente della riscossione procederà ad espropriazione forzata, con i poteri, le facoltà e le modalità che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo.

4.1. Per l'ammissione al passivo fallimentare resta, invece, fermo che il credito può essere documentato dall'agente della riscossione in base a un estratto di ruolo (Cass. n. 25192/2017).

5. Merita adesione quest'ultima tesi.

Gli artt. 29 e 30 del d.l. n. 78/2010 guardano alla procedura di riscossione coattiva: il primo esordisce dichiarando la finalità, assegnata alle disposizioni in esso contenute, di «potenziare l'attività di riscossione», e il secondo è proprio rubricato «Potenziamento dei processi di riscossione dell'INPS». È in relazione all'attività di riscossione volta all'espropriazione forzata che occorre un titolo esecutivo, il quale, in base all'art. 49 del d.P.R. n. 602/1973 (applicabile anche alla riscossione dei crediti previdenziali, in virtù della combinazione degli artt. 17 e 18 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46) è il ruolo.

5.1. Il potenziamento della riscossione scaturisce dall'accelerazione dei tempi di formazione del titolo esecutivo e dalla semplificazione del procedimento: l'avviso di accertamento e quello di addebito sostituiscono il ruolo, e quindi escludono la notificazione della cartella, che pur sempre dal ruolo scaturisce e dipende (Cass., sez. un., n. 19704/2015); e nel contempo, poiché contengono l'intimazione ad adempiere, fungono da precetto, in vista dell'espropriazione forzata (sulla rilevanza dell'avviso di accertamento esecutivo nella procedura di riscossione, si veda Cass., sez. un., n. 28709/2020).

6. L'insinuazione al passivo del fallimento è, tuttavia, diversa ed è autonomamente regolata.

La procedura fallimentare è volta ad assicurare il conseguimento della par condicio creditorum, poiché, a fronte dell'insolvenza, la soddisfazione del credito si traduce nell'ottenimento di una quota o di una percentuale di quanto ricavato dalla liquidazione, secondo l'ordine determinato dalle cause di prelazione, ai sensi dell'art. 2741 c.c.

6.1. Sicché il fallimento apre il concorso dei creditori sul patrimonio del fallito (art. 52 l. fall.) e per parteciparvi occorre presentare domanda di ammissione al passivo (art. 93 l. fall.). Laddove, di regola, pendente il fallimento nessuna azione individuale esecutiva può essere iniziata o proseguita sui beni compresi nel fallimento (art. 51 l. fall.); e ciò anche se si tratta di crediti tributari iscritti a ruolo, in virtù dell'art. 16 del d.lgs. n. 46/1999, che ha modificato l'art. 51 del d.P.R. n. 602/1973, il quale prevedeva che «L'esattore può procedere alla espropriazione anche quando il debitore sia dichiarato fallito ovvero sia sottoposto a liquidazione coatta amministrativa».

7. L'oggetto dell'accertamento del passivo è dunque il diritto al concorso (art. 96, ultimo comma, l. fall.); e il soddisfacimento propiziato dalla domanda d'insinuazione concerne la porzione concorsuale dei crediti vantati.

7.1. In caso di fallimento, dunque, non soltanto non viene in questione l'affidamento di somme all'agente per la riscossione, che è volto, appunto, al recupero coattivo, ma, a monte, il creditore neanche ha bisogno di munirsi di titolo idoneo a consentirgli l'esecuzione: egli ha, invece, in base all'art. 93 l. fall., l'onere di provare l'esistenza dei crediti che vanta, allegando i relativi documenti dimostrativi.

8. Qualora i crediti abbiano natura tributaria o previdenziale, la normativa fallimentare va poi a combinarsi con quella, speciale, per essi prevista.

Se il debitore è fallito, quindi, l'ente creditore iscrive a ruolo il credito e l'agente per la riscossione provvede all'insinuazione nella procedura (art. 33 del d.lgs. 30 aprile 1999, n. 112).

Il fallimento del contribuente, inoltre, determina fondato pericolo per la riscossione (tra varie, Cass. n. 11508/2001; n. 12887/2007; n. 5779/2021), di modo che le imposte, gli interessi e le sanzioni possono essere iscritti nei ruoli straordinari per l'intero importo risultante dall'avviso di accertamento, anche se non definitivo (artt. 11, comma 3, e 15-bis del d.P.R. n. 602/1973, in combinazione, peraltro, con l'art. 20 del d.lgs. n. 46/1999). Il ruolo straordinario, in realtà, ha natura cautelare (Cass., sez. un., n. 758/2017) e, in relazione al debitore sottoposto a fallimento, serve a incidere immediatamente sulla formazione dello stato passivo; sicché neanche occorre che a monte di esso vi sia un avviso di accertamento (Cass. n. 10787/2006; n. 12887/2007, cit.; n. 11234/2011).

8.1. Quanto al credito previdenziale, poi, l'art. 24 del d.lgs. n. 46/1999 non richiede che l'iscrizione a ruolo dei contributi o dei premi non versati avvenga necessariamente in base a un atto di accertamento (Cass. n. 3269/2009; n. 4225/2018; n. 21534/2019), e comunque la subordina a un provvedimento esecutivo del giudice soltanto nel caso in cui l'accertamento sia stato impugnato davanti all'autorità giudiziaria (comma 3), limitandosi invece a richiedere la decisione del competente organo amministrativo nel caso in cui l'impugnazione sia stata proposta in sede amministrativa (comma 4).

9. In sede concorsuale, dunque, il ruolo non rileva come titolo esecutivo perché non c'è attività espropriativa da compiere, ma serve a individuare, anche ai fini degli accessori, i crediti opponibili alla massa e i relativi privilegi (tra varie, Cass. n. 9441/2019 e n. 18425/2021). E altrettanto vale per l'estratto di ruolo, il quale, benché non sia atto impositivo, comunque contiene e, quindi, documenta gli elementi del ruolo (Cass. n. 19704/2015, cit.).

9.1. Queste sezioni unite (Cass., sez. un., n. 4126/2012) hanno poi stabilito che neanche dall'art. 87, comma 2, del d.P.R. n. 603/1972 [recte: n. 602/1973 - n.d.r.] si può ricavare che occorre il titolo esecutivo per l'insinuazione al passivo del fallimento. Al contrario, la disposizione in questione si limita a legittimare l'agente per la riscossione, qualora si sia aperta la procedura concorsuale in danno del debitore, a procedere esecutivamente comunque, avvalendosi del ruolo, ai fini dell'ammissione al passivo del credito: pure questa norma è quindi sorretta dall'intento di accelerare l'insinuazione al passivo.

10. D'altronde, si è da tempo chiarito, i crediti scaturiscono dall'inadempimento degli obblighi tributari, e, quindi, in dipendenza dell'insorgenza dei relativi presupposti, e non già a seguito degli avvisi di accertamento (Cass., sez. un., n. 4779/1987; sez. un., n. 9201/1990; n. 13275/2020; n. 28192/2020; n. 8602/2021; sez. un., nn. 21765 e 21766/2021), né tampoco in base al ruolo, né per effetto della notificazione della cartella di pagamento (Cass. n. 6846/2021). Sicché l'ente creditore ben può dimostrare il proprio credito con documenti diversi dal ruolo (Cass., sez. un., n. 4126/2012, cit.).

10.1. E, anche in relazione ai crediti previdenziali, è costante il principio in base al quale, anche a fronte dell'illegittimità dell'iscrizione a ruolo, va esaminata nel merito la fondatezza della domanda di pagamento dell'istituto previdenziale (tra varie, Cass. n. 12025/2019).

Del tutto irrilevante è, quindi, ai fini dell'insinuazione al passivo, che gli avvisi di accertamento e di addebito acquistino valore di titolo esecutivo.

11. E altresì irrilevante è che, a tali fini, essi siano notificati.

La notificazione risponderebbe alla mera funzione d'informare il curatore della pretesa erariale o previdenziale (in termini, in riferimento alla notificazione della cartella di pagamento concernente crediti tributari, Cass. n. 6846/2021, cit., e, con riguardo all'insinuazione al passivo di crediti previdenziali, Cass. nn. 12317/2018, 20054/2018, 700/2019, 24589/2019 cit.).

11.1. Questa funzione è, tuttavia, assolta dal deposito della domanda di insinuazione corredata, come nel caso in esame, dell'estratto di ruolo che menzioni gli atti in questione, e che consente, qualora siano ancora ammesse contestazioni, quanto ai crediti tributari, di proporre impugnazione dinanzi alle Commissioni tributarie in base all'art. 88, comma 2, del d.P.R. n. 602/1973 (a meno che non si tratti di fatti sopravvenuti, ossia a valle dell'iscrizione a ruolo: Cass., sez. un., n. 34447/2019; conf., n. 13767/2021), e, in relazione a quelli previdenziali, d'integrare la documentazione giustificativa già prodotta, come emerge dall'art. 31 del d.lgs. n. 46/1999 (al riguardo, tra varie, Cass. n. 29806/2017; n. 29195/2018).

12. Anzi, l'intimazione ad adempiere contenuta nell'avviso di accertamento e in quello di addebito, che giunge al debitore proprio in virtù della notificazione di essi, è addirittura incompatibile con l'esecuzione concorsuale e, in particolare, con l'art. 51 l. fall., proprio perché funzionale all'esecuzione individuale e, quindi, in contrasto con i principi della concorsualità.

12.1. Sicché va condiviso l'indirizzo, maturato nella giurisprudenza di questa Corte, che ha sottolineato questa incompatibilità in relazione alla notificazione della cartella, quanto alla sua funzione di atto corrispondente al precetto di pagamento, ossia, appunto, d'intimazione ad adempiere (Cass. n. 11234/2011; n. 15834/2018; n. 25897/2020; conf., in relazione all'art. 168 l. fall., Cass. n. 24427/2008; coerente, n. 4564/2020), irrilevante essendone la natura riscossiva e non esecutiva (come, invece, ritenuto da Cass. n. 22211/2019, punto 6, e da Cass. n. 26491/2020, punto 2.3).

13. La semplificazione della procedura di riscossione disposta dal d.l. n. 78/2010, allora, non produce una complicazione di quella concorsuale, ma incide sulla sola esecuzione coattiva individuale.

Per l'ammissione al passivo fallimentare è, invece, sufficiente, in base all'art. 87, comma 2, del d.P.R. n. 602/1973 e all'art. 93 l. fall., che l'agente della riscossione corredi l'istanza d'insinuazione dell'estratto di ruolo, che documenta, mediatamente, l'esistenza dell'atto che ne è posto a base (Cass. n. 14693/2017; sulla sufficienza dell'estratto di ruolo ai fini dell'ammissione al passivo cfr. altresì, tra varie, anche Cass. nn. 18531/2020 e 26896/2020).

13.1. Il motivo va allora accolto, poiché nel caso in esame è accertato che la domanda d'insinuazione è, per i crediti in questione, corredata di estratto di ruolo che menziona gli avvisi di accertamento e quelli di addebito di cui si discute. Ne segue la cassazione del decreto impugnato per il profilo in questione, con rinvio al Tribunale di Nola in diversa composizione per nuovo esame, che andrà svolto alla luce del seguente principio di diritto:

"Ai fini dell'ammissibilità della domanda d'insinuazione proposta dall'agente della riscossione e della verifica in sede fallimentare del diritto al concorso del credito tributario o di quello previdenziale, non occorre che l'avviso di accertamento o quello di addebito contemplati dagli artt. 29 e 30 del d.l. n. 78/2010, conv. con l. n. 122/2010, siano notificati, ma è sufficiente la produzione dell'estratto di ruolo".

14. Col secondo motivo di ricorso l'agente per la riscossione lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 20 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112, nonché degli artt. 17, 18, 19 e 20 del d.lgs. n. 46/1999, là dove il Tribunale di Nola ha escluso che la definitività per omessa impugnazione delle cartelle di pagamento notificate alla fallita quando era in bonis abbia determinato l'applicazione del termine di prescrizione decennale del credito previdenziale, anziché di quello quinquennale, già decorso.

La questione è stata già risolta da queste sezioni unite, le quali (con sentenza n. 23397/2016; conf., tra varie, sez. un., n. 34447/2019, cit., punto 5.1.; nn. 22350 e 22351/2020; n. 19224/2021) hanno stabilito che la prescrizione dei contributi previdenziali, nel caso di mancata o tardiva opposizione a cartella di pagamento, rimane quinquennale e non si converte in decennale ai sensi dell'art. 2953 c.c.

L'actio iudicati è difatti prodotto delle garanzie del processo giurisdizionale, date dalla chance di contraddittorio e di difesa dinanzi al giudice e dalla stessa decisione del giudice, organo terzo.

14.1. Coerentemente, per un verso, in virtù dell'art. 2945, comma 3, c.c. l'eventuale estinzione del processo salva soltanto l'effetto interruttivo istantaneo derivante dalla notificazione della cartella, in esito alla quale inizia a decorrere «il nuovo periodo di prescrizione», di durata uguale al precedente. Per altro verso, se l'opposizione sia proposta in modo rituale e risulti parzialmente fondata, il credito contributivo acclarato dalla pronuncia giudiziaria di condanna in misura ridotta, rispetto alla somma intimata mediante la cartella rimossa, soggiace certamente alla prescrizione decennale dell'art. 2953 c.c.

15. Queste sezioni unite, con la pronuncia indicata, hanno anche esaminato e disatteso l'argomento, riproposto in ricorso, incentrato sull'art. 20, comma 6, del d.lgs. n. 112/1999, in base al quale l'ente impositore a certe condizioni può reiscrivere a ruolo le cartelle oggetto di discarico purché non sia trascorso il termine decennale di prescrizione; di modo che è sufficiente sul punto rinviare alle considerazioni espresse sub 19, e 19.1-19.6 di Cass. n. 23397/2016.

15.1. Gli argomenti ulteriori addotti in ricorso per criticare il principio fissato da queste sezioni unite non sono idonei ad incrinarlo.

Si sostiene difatti che il termine di prescrizione dovrebbe considerarsi decennale non per effetto dell'art. 2953 c.c., ma per la circostanza che la cartella di pagamento comporterebbe la fusione delle diverse voci di credito ivi indicate in una sola obbligazione pecuniaria da pagare in unica soluzione e, quindi, alla stregua della regola generale dell'art. 2946 c.c., destinata a rimanere vitale sino allo spirare del termine ordinario di dieci anni. Per tal via, si produrrebbe l'effetto di una novazione oggettiva, verosimilmente correlata (pur non essendo specificato in ricorso) al vano decorso dei quaranta giorni fissati dall'art. 24, comma 5, del d.lgs. n. 46/1999.

Quest'effetto, tuttavia, è pur sempre conseguenza tipica dell'actio iudicati, che è fattispecie legale singolare e di stretta interpretazione, come queste sezioni unite hanno sottolineato (in termini, fra varie, Cass. n. 25028/2020). Inoltre, l'efficacia novativa della cartella contrasta con il principio in base al quale, con riferimento alle omissioni e alle evasioni contributive, la prescrizione del credito per sanzioni civili è la medesima dei contributi cui esse ineriscono (Cass. n. 2620/2012; n. 31945/2019). E ciò in ragione della connessione funzionale subordinata delle prime rispetto ai secondi (Cass., sez. un., n. 5076/2015).

16. E, ancora, sul piano sistematico l'obiezione si pone in frizione col consolidato orientamento di queste sezioni unite (in espressione del quale si veda, fra le più recenti, Cass. n. 11293/2021), secondo cui, in caso d'impugnazione di una cartella di pagamento concernente diversi crediti, al fine di individuare se la controversia appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario o a quella del giudice tributario non si deve guardare allo strumento utilizzato per procedere alla riscossione, ma alla natura del credito fatto valere.

16.1. Il motivo va quindi respinto.

P.Q.M.

la Corte, decidendo a sezioni unite, accoglie il primo motivo, rigetta il secondo, cassa in relazione al profilo accolto il decreto impugnato e rinvia, anche per le spese, al Tribunale di Nola in diversa composizione.

F. Bartolini, L. Alibrandi, P. Corso (curr.)

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