Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria
Sentenza 25 marzo 2022, n. 179

Presidente: Potenza - Estensore: De Grazia

FATTO E DIRITTO

1. Il sig. Moreno B. è proprietario di porzioni di fabbricato in Spello, via [omissis], consistenti in un appartamento al primo piano composto da due camere, pranzo-soggiorno, cucina, bagno, servizio e terrazzo e garage al piano primo sottostrada con proporzionali e correlativi diritti di condominio sulle parti comuni del fabbricato ed in particolare sulla corte circostante lo stesso e sull'ingresso ed il vano scala.

Il fabbricato di cui si tratta fu realizzato dalla Cooperativa della Gioventù soc. coop. edil. a r.l. su area ceduta in diritto di proprietà dal Comune di Spello compresa nel Piano di edilizia economica e popolare di Spello in via [omissis] in forza di convenzione ex art. 35 della l. n. 865/1971.

2. Con istanza del 10 luglio 2020, il sig. B. chiedeva al Comune di Spello, ai sensi dell'art. 31, comma 49-bis, della l. n. 488/1998, come sostituito dall'art. 25-undecies, comma 1, lett. a), del d.l. n. 119/2018, convertito con modificazioni dalla l. n. 136/2018, la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione della suddetta unità abitativa previsto dalla citata convenzione e di determinazione del prezzo di riscatto per l'affrancamento da ogni vincolo.

3. A fronte dell'inerzia serbata dall'Amministrazione comunale sull'istanza, il sig. B. presentava al Comune di Spello, in data 10 maggio 2021, una nuova domanda di affrancazione dal vincolo convenzionale relativo al prezzo massimo di cessione dell'immobile.

Non avendo ricevuto riscontro, con atto del 21 giugno 2021 l'odierno ricorrente diffidava poi l'Amministrazione all'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.

4. Con nota del 5 luglio 2021, l'Amministrazione comunale comunicava all'interessato che erano in corso le valutazioni necessarie per l'adozione di un atto deliberativo del Consiglio in relazione ai vari aspetti della rimozione dei vincoli gravanti sull'edilizia convenzionata esistente nel territorio comunale, tenendo conto della pluralità dei soggetti potenzialmente interessati al provvedimento in questione.

5. Non essendo stato adottato il provvedimento conclusivo del procedimento avviato con la propria istanza, con ricorso notificato il 9 settembre 2021 e depositato il 17 settembre 2021 il sig. B. si è rivolto a questo Tribunale Amministrativo Regionale onde ottenere la declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione comunale e la condanna della stessa alla conclusione del procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

Con lo stesso ricorso, il sig. B. ha chiesto la condanna del Comune di Spello al risarcimento del danno da ritardo, da liquidarsi anche in via equitativa, ovvero, in subordine, al pagamento di un indennizzo per il mero ritardo ai sensi dell'art. 2-bis, comma 2 [rectius: comma 1-bis], della l. n. 241/1990.

A sostegno del ricorso, il ricorrente ha posto i seguenti motivi:

I) violazione dell'art. 31, comma 49-bis, della l. n. 488/1998 e degli artt. 1 e 2 della l. n. 241/1990: il ricorrente deduce l'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Spello alla scadenza del trentesimo giorno dalla presentazione dell'istanza e che, se anche volesse applicarsi il termine di 90 giorni introdotto per la procedura de qua dalla l. n. 108/2021, di conversione del d.l. n. 77/2021, anche detto termine sarebbe ormai scaduto;

II) violazione degli artt. 1 e 2 della l. n. 241/1990 e degli artt. 3 e 97 della Costituzione ed eccesso di potere per ingiustizia manifesta: il ricorrente deduce che l'inerzia serbata dal Comune sarebbe contraria anche alle disposizioni citate in rubrica e, inoltre, contrasterebbe con l'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che sancisce il diritto alla "buona amministrazione".

6. L'Amministrazione comunale si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e, con memoria, ha dedotto di non essere rimasta inerte rispetto all'istanza presentata dal sig. B., come dimostrato dalla nota del 5 luglio 2021.

Sostiene, poi, che l'entrata in vigore del d.l. n. 77/2021 e della relativa legge di conversione n. 108/2021, con cui è stato sostituito il comma 49-bis dell'art. 31 della l. n. 488/1998, ha determinato la necessità dell'approvazione di atti deliberativi (e precisamente della delibera consiliare n. 71 del 29 novembre 2021 e della delibera di Giunta comunale n. 223 del 30 dicembre 2021) di recepimento delle nuove disposizioni.

Una volta deliberati gli atti necessari al recepimento della novella legislativa, e in loro applicazione, il Comune di Spello ha infine adottato l'atto del 5 gennaio 2022 con il quale è stato determinato nella misura di euro 4.605,00 il corrispettivo per l'eliminazione del vincolo convenzionale del prezzo massimo di cessione ed ha dunque invitato l'interessato al relativo pagamento in unica soluzione o in forma rateizzata, comunicando che ad avvenuto pagamento almeno della prima rata verrà stipulata apposita convenzione, in forma pubblica e soggetta a trascrizione, tra il richiedente e l'Amministrazione comunale per la rimozione dei vincoli.

Ha quindi documentato che con nota del 20 gennaio 2022, trasmessa a mezzo PEC all'interessato, l'Amministrazione ha preso atto della dichiarazione del sig. B. di accettazione del corrispettivo da versare all'Ente per la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione dell'immobile, dell'indicazione dello studio notarile per la stipulazione della convenzione in forma pubblica e del versamento dei diritti di segreteria ed ha quindi ritenuto concluso il procedimento.

Il Comune di Spello ha pertanto chiesto che il ricorso del sig. B. sia dichiarato inammissibile o improcedibile per carenza di interesse e che la domanda risarcitoria sia rigettata per difetto di prova degli elementi costitutivi dell'illecito.

7. Alla camera di consiglio del 25 gennaio 2022, viste le conclusioni delle parti come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Con l'adozione dell'atto del 5 gennaio 2022, con il quale è stato determinato nella misura di euro 4.605,00 il corrispettivo per l'eliminazione del vincolo convenzionale del prezzo massimo di cessione dell'immobile di proprietà del sig. B., l'Amministrazione resistente ha concluso con provvedimento espresso il procedimento amministrativo avviato sull'istanza del ricorrente, ponendo fine al silenzio avverso il quale il sig. B. è insorto dinnanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale.

Risulta poi dalla nota del 20 gennaio 2022 che il sig. B. ha accettato la determinazione del corrispettivo da versare per la rimozione del vincolo.

9. L'intervenuta adozione del provvedimento espresso sull'istanza del sig. B., realizzando l'interesse di quest'ultimo all'emanazione di una determinazione espressa di definizione della sua domanda, interesse cui è preordinato il ricorso in trattazione, determina la cessazione della materia del contendere.

10. Quanto alle domande di condanna dell'Amministrazione resistente al risarcimento del danno da ritardo o, in subordine, all'indennizzo del mero ritardo deve osservarsi quanto segue.

10.1. L'art. 2-bis della l. n. 241/1990 (dedicato alle "Conseguenze per il ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento"), come introdotto dalla l. n. 69/2009 e successivamente modificato dal d.l. n. 69/2013, convertito con modificazioni dalla l. n. 98/2013, prevede due distinti strumenti di tutela per il "ristoro" del "danno da ritardo":

- il primo, costituito dal «risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento» (comma 1);

- il secondo, costituito dall'«indennizzo per il mero ritardo» per il «caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi», al quale l'interessato ha diritto «alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400».

Non possono dunque considerarsi superati gli orientamenti giurisprudenziali che, già prima delle succitate novelle, avevano escluso la risarcibilità del danno da "ritardo mero" (C.d.S., Ad. plen., 15 settembre 2005, n. 7): infatti, il comma 1-bis del citato art. 2-bis prevede un "indennizzo" (e non il risarcimento) per il mero ritardo, subordinandolo però all'espressa previsione normativa.

Il risarcimento del danno da ritardo, dunque, ai sensi del comma 1 dell'art. 2-bis, non consegue come effetto del ritardo ex se considerato, ma alla circostanza che la condotta inerte o tardiva dell'amministrazione sia stata causa di un danno altrimenti prodottosi nella sfera giuridica del privato che, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento amministrativo (cfr. C.d.S., Sez. II, 12 aprile 2021, n. 2960, e i precedenti ivi citati).

Ai fini del risarcimento, il privato deve dare la prova dell'an e del quantum del danno patito (C.d.S., Sez. V, 11 luglio 2016, n. 3059), così come della riconducibilità eziologica dello stesso al comportamento inerte, ovvero all'adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell'Amministrazione (C.d.S., Sez. II, n. 2960/2021, cit.; Sez. III, 18 maggio 2016, n. 2019).

In particolare, «l'ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono in linea di principio presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell'adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)» (cfr. C.G.A.R.S., 16 maggio 2016, n. 139; C.d.S., Sez. VI, 5 maggio 2016, n. 1768; Sez. V, 9 marzo 2015, n. 1182; Sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638).

E quindi «la domanda deve essere comunque ricondotta nell'alveo dell'art. 2043 c.c. per l'identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità» (C.d.S., Sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358).

10.2. Quanto alla ripartizione dell'onere della prova, per orientamento ormai consolidato della giurisprudenza, il principio generale previsto dall'art. 2697 c.c. si applica anche all'azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo, spettando dunque al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi anche del danno di cui si invoca il ristoro per equivalente monetario, con la conseguenza che, laddove la domanda di risarcimento manchi della prova del danno da risarcire, la stessa deve essere respinta (cfr. C.d.S., Sez. V, 9 marzo 2020, n. 1674; 23 dicembre 2019, n. 8732; 22 gennaio 2015, n. 282).

Infatti, nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento: quest'ultimo si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra amministrazione e privato che contraddistingue l'esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo sancito in generale dall'art. 2697, comma 1, c.c. (cfr. ex plurimis T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 5 febbraio 2021, n. 126; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 10 novembre 2020, n. 11611; C.d.S., Sez. III, 23 maggio 2019, n. 3362; Sez. VI, 2 maggio 2018, n. 2613).

Da quanto appena evidenziato discende che nel processo amministrativo, non diversamente da quello civile, la parte che richieda la condanna al risarcimento del danno è infatti onerata della prova dell'esistenza di un danno concreto e del suo ammontare, e dunque, per assolvere all'onere probatorio, il danneggiato è tenuto a dimostrare gli elementi costitutivi del danno asseritamente sofferto, sia per quanto attiene agli eventi lesivi sia per quanto riguarda gli effetti economici, ovvero la perdita patrimoniale o morale di cui pretende il ristoro.

Quanto fin qui considerato trova testuale conferma nell'art. 30, comma 4, del codice del processo amministrativo, che disciplina i termini di proposizione dell'azione volta al risarcimento dell'«eventuale» danno che il ricorrente «comprovi» di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

10.3. Venendo all'oggetto del presente giudizio, il collegio ritiene che la domanda del sig. B. di condanna dell'Amministrazione resistente al risarcimento del danno non sia meritevole di accoglimento, non avendo il ricorrente allegato né provato i fatti posti a fondamento della pretesa, con particolare riguardo alle conseguenze dannose asseritamente subite per effetto del ritardo con cui l'Amministrazione resistente ha concluso il procedimento di cui si discute ed al nesso eziologico tra la condotta inerte del Comune e tale ipotetico danno.

10.4. Parimenti da rigettarsi è la pretesa del ricorrente all'indennizzo del "ritardo mero", dovendosi escludere che ricorrano le condizioni alle quali l'art. 2-bis, comma 1-bis, della l. n. 241/1990 subordina il riconoscimento di tale indennizzo.

Nessuna disposizione di legge o di regolamento emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2, della l. n. 400/1998 prevede, infatti, l'indennizzabilità del mero ritardo dell'amministrazione nell'adozione del provvedimento di cui all'art. 31, comma 49-bis, della l. n. 488/1998.

11. In conclusione, sulla domanda volta alla declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione comunale ed alla condanna della stessa Amministrazione alla conclusione del procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso sull'istanza a suo tempo presentata dal ricorrente deve esse dichiarata la cessazione della materia del contendere.

Devono essere respinte le domande finalizzate alla condanna del Comune di Spello al risarcimento del danno ed alla corresponsione dell'indennizzo per il mero ritardo.

12. Tenuto conto del complessivo esito del giudizio, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara la cessazione della materia del contendere con riguardo alla domanda volta alla declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione comunale ed alla condanna della stessa Amministrazione alla conclusione del procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso sull'istanza presentata dal ricorrente;

- respinge le domande finalizzate alla condanna del Comune di Spello al risarcimento del danno ed alla corresponsione dell'indennizzo per il mero ritardo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.