Corte dei conti
Sezione giurisdizionale per l'Umbria
Sentenza 27 settembre 2023, n. 60

Presidente: Floreani - Estensore: Mondera

FATTO

1. Con atto di citazione iscritto al n. 13546 del registro di Segreteria, depositato in data 26 ottobre 2022, la Procura regionale ha convenuto in giudizio Attilio G., Giuliano B., Enrico V., Elisa S., Manuel P., Stefano Z., Giovanni Bo. e Luigi T. per l'accertamento della responsabilità amministrativa agli stessi ascritta, in relazione al danno erariale arrecato alla società Valle Umbra Servizi s.p.a., in seguito all'illegittima revoca dei componenti del consiglio d'amministrazione della citata società.

Con documentata notitia damni del 26 agosto 2019, integrata il successivo 30 settembre 2019, il collegio sindacale della società Valle Umbra Servizi s.p.a. ha trasmesso alla Procura erariale gli atti relativi alla revoca dei componenti del c.d.a. della stessa società, per gli eventuali profili di responsabilità amministrativa.

Con deliberazione assembleare del 29 agosto 2018, assunta all'unanimità dei soci, era stato nominato il c.d.a. di Valle Umbra Servizi s.p.a., società in house integralmente partecipata da 22 enti locali. Il Consiglio eletto era così composto: presidente Lamberto Dolci; consiglieri Daniela Riganelli e Manuel P.

Con le elezioni amministrative del 2019, il Comune di Foligno ha mutato maggioranza politica e la nuova Giunta, con deliberazione n. 326/2019, relativamente alla partecipazione dell'ente in varie società, tra cui Valle Umbria Servizi s.p.a., ha «ritenuto venuto meno il rapporto di fiducia fra l'Amministrazione comunale e gli organi di amministrazione delle citate società partecipate che [...] non risultano più espressione dell'indirizzo politico del Comune di Foligno». La rottura del pactum fiduciae è stata, quindi, motivata dalla Giunta solo con riferimento alla mutata maggioranza politica rispetto all'epoca della nomina.

Con deliberazione del 6 agosto 2019, l'assemblea dei soci della Valle Umbra Servizi s.p.a. è stata investita della tematica da parte del Sindaco di Foligno, in qualità di socio ed al punto 2) dell'o.d.g. in discussione è stato inserito: «atto di indirizzo del Comune di Foligno G.C. n. 326 del 12 luglio 2019: discussione in merito alla sostituzione dell'Organo Amministrativo della Società».

Dal verbale dell'assemblea emergono le seguenti posizioni espresse dai soci: il Comune di Foligno ha rappresentato che trattasi di una questione «di carattere fiduciario»; alcuni enti si sono allineati alla posizione del Comune di Foligno, mentre altri soci hanno manifestato perplessità, in ragione del lavoro svolto dal c.d.a., degli obiettivi raggiunti e dell'esigenza di non interrompere l'attività degli organi societari.

Nella stessa occasione, il Collegio sindacale ha ritenuto di far verbalizzare i propri rilievi a riguardo, sollevando pesanti criticità nella decisione di revocare i componenti del c.d.a., sulla base di una valutazione esclusivamente politica.

Nonostante i rilievi del collegio sindacale, con successiva deliberazione n. 7 del 21 agosto 2019, l'assemblea dei soci della Valle Umbra Servizi s.p.a. ha deliberato a maggioranza la revoca dei componenti del c.d.a. Dolci e Riganelli (nel frattempo, il terzo consigliere, Manuel P., aveva già rassegnato le proprie dimissioni irrevocabili).

Il voto assembleare, assunto con l'astensione del Comune di Montefalco e in assenza dei soci che avevano manifestato espressa contrarietà alla revoca (Comuni di Bevagna, Campello sul Clitunno, Cascia, Scheggino, Spello, Valtopina, tutti usciti dall'aula all'atto della votazione), è stato motivato per relationem con il rinvio «alle motivazioni espresse nella deliberazione della Giunta comunale di Foligno n. 326/2019».

È stato, quindi, nominato un nuovo c.d.a.

In data 20 gennaio 2020 gli ex componenti del consiglio d'amministrazione, Dolci e Riganelli, hanno trasmesso alla società un invito alla composizione bonaria della controversia, in quanto «danneggiati dalla revoca» e preannunciando, in caso contrario, l'instaurazione di contenzioso giurisdizionale.

L'11 settembre 2020 Valle Umbria Servizi s.p.a. è stata invitata alla stipula di una convenzione di negoziazione, al fine di comporre la controversia.

Con determinazione del 26 ottobre 2020, il direttore generale di Valle Umbra Servizi s.p.a. ha incaricato l'avv. Simone Paltriccia dell'assistenza alla procedura di negoziazione assistita (per tale attività la società ha liquidato al legale l'importo di euro 4.043,00).

Con verbale di conciliazione del 10 giugno 2021, Valle Umbra Servizi s.p.a. ha riconosciuto in favore degli ex amministratori l'importo di euro 32.400,00, oltre euro 3.600,00 a titolo di refusione delle spese legali; l'accredito della somma complessiva pari a euro 36.000,00 è avvenuto il successivo 12 luglio 2021.

È utile precisare che alcuni soci dissenzienti hanno richiesto sulla fattispecie sia l'intervento della Presidenza del Consiglio dei ministri, sia il parere della Sezione di controllo della Corte dei conti per l'Umbria.

Entrambe le Autorità adite, seppur con termini e modalità diverse, hanno espresso serie perplessità sulla legittimità della revoca degli Amministratori.

2. Reputando sussistente un'ipotesi di responsabilità erariale, a marzo 2022, la Procura regionale ha notificato un invito a dedurre, ex art. 67 del c.g.c., contestuale e cumulativo, nei confronti di Attilio G., in qualità di Sindaco del Comune di Sellano e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., Giuliano B., in qualità di Vice Sindaco del Comune di Norcia e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., Enrico V., in qualità di Sindaco del Comune di Gualdo Cattaneo e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., Elisa S., in qualità di Sindaco del Comune di Castel Ritaldi e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., Manuel P., in qualità di Sindaco del Comune di Giano dell'Umbria e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., Stefano Z., in qualità di Sindaco del Comune di Foligno e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., Giovanni Bo., in qualità di Sindaco del Comune di Nocera Umbra e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., Luigi T., in qualità di Sindaco del Comune di Montefalco e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., contestando per l'intero, a titolo di responsabilità dolosa solidale o, in ipotesi, pro quota a titolo di responsabilità gravemente colposa, un danno pari ad euro 40.043,00, corrispondente alle somme (euro 36.000,00) versate ai membri del c.d.a. illegittimamente revocati, nonché alle spese di assistenza tecnica sostenute dalla società (euro 4.043,00). Nella prospettazione subordinata a titolo di gravissima colpevolezza, l'addebito è stato contestato in misura del 50% (dunque, per euro 20.021,50) al Sindaco di Foligno, Stefano Z., considerato il dominus della vicenda, e per il restante 50% in parti uguali a carico degli altri votanti (e astenuti) a sostegno della revoca (dunque, per euro 2.860,21 a capo a ciascuno). I soggetti destinatari dell'invito a dedurre avevano espresso parere favorevole all'adozione della delibera n. 7 del 21 agosto 2019, con cui era stata disposta la revoca del precedente c.d.a., ad eccezione del sig. Luigi T., invitato in qualità di Sindaco del Comune di Montefalco e socio della Valle Umbra Servizi s.p.a., che si era astenuto.

3. Tutti gli invitati hanno fornito deduzioni scritte, escludendo ogni responsabilità a riguardo, sulla base di varie argomentazioni di seguito illustrate:

- difetto di giurisdizione della Corte dei conti;

- anche la nomina del precedente c.d.a. era avvenuta intuitu personae, senza alcun procedimento di evidenza pubblica, concorso o gara;

- con riferimento alla gestione del precedente c.d.a., taluni soci hanno rappresentato criticità nel servizio reso;

- in ogni caso, non si è verificato alcun danno per l'erario in quanto il subentrato consigliere Rossi ha rinunciato al compenso ed ha svolto l'incarico gratuitamente;

- la sopravvenuta cessazione del rapporto fiduciario tra soci e membri del c.d.a. costituisce una giusta causa della revoca;

- i pareri resi dalla Presidenza del Consiglio dei ministri sulla fattispecie non sono conferenti, perché richiesti dal solo Comune di Spoleto, sulla base di inesatta rappresentazione dello statuto.

4. Non ritenendo dette argomentazioni idonee ad escludere la responsabilità erariale dei soggetti sopra indicati, in data 26 ottobre 2022, la Procura contabile ha depositato la citazione in giudizio.

4.1. Tutti i convenuti hanno presentato memorie di costituzione, ribadendo sostanzialmente le argomentazioni già esposte nelle deduzioni prodotte a seguito dell'invito a fornirle.

5. All'udienza del 19 aprile 2023, le parti hanno insistito per le conclusioni già rassegnate in atti come da verbale.

DIRITTO

1. Preliminarmente è necessario affrontare il problema della giurisdizione del giudice contabile in materia di società in house. La quaestio iuris è stata positivamente risolta dalla Corte di cassazione che, in varie pronunce (ex plurimis Cass., Sez. un., ord. n. 614 del 15 gennaio 2021), ha affermato la giurisdizione della Corte dei conti sulle società in house, in relazione all'azione di responsabilità promossa nei confronti degli organi di amministrazione e di controllo per i danni cagionati al patrimonio della società. Le società a intera partecipazione pubblica costituiscono, infatti, una diretta espressione dell'amministrazione, che utilizza lo strumento societario per l'autoproduzione di beni e servizi, e sono equiparabili alle articolazioni organizzative interne dell'ente. Da tale principio consegue che il pregiudizio derivante dalla condotta degli agenti (nel caso di specie, i sindaci-soci della società), pur incidendo sul patrimonio della società, che formalmente è separato da quello dell'ente titolare della partecipazione, costituisce un danno per l'erario, stante l'intrinseco rapporto tra la società ed il socio pubblico, con conseguente giurisdizione della Corte dei conti, in ordine all'azione risarcitoria, in quanto «il patrimonio della prima, seppure separato, è comunque riconducibile all'ente pubblico partecipante» (cfr. Corte dei conti, Sez. I, n. 409 del 2018).

2. Accertata la giurisdizione del giudice contabile, si rende necessario verificare l'esistenza degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, riscontrando in primis la presenza o meno di un danno per l'erario. Nel caso in esame, la difesa nega che si sia verificato un nocumento per la pubblica amministrazione in ragione del fatto che la spesa sostenuta per il nuovo c.d.a. è risultata inferiore a quella relativa al c.d.a. revocato, stante la rinuncia al compenso da parte del nuovo Presidente del c.d.a., ing. Vincenzo Rossi. Tale argomentazione non appare fondata e condivisibile, in quanto non è in discussione il maggiore o minore costo sostenuto per il funzionamento del consiglio d'amministrazione, bensì la spesa relativa a quanto dovuto agli ex amministratori illegittimamente revocati, nonché alla refusione delle spese legali. Trattasi, quindi, di situazioni e valori non comparabili, che non consentono l'applicazione del principio della compensatio lucri cum damno.

2.1. Per quanto attiene alla prova della illiceità della condotta contestata, la stessa ha trovato ampio riscontro in pareri e dichiarazioni resi da vari organi amministrativi e giurisdizionali.

Prima dell'assunzione della deliberazione n. 7 del 21 agosto 2019, foriera di danno, il collegio sindacale della società aveva illustrato ai soci e fatto verbalizzare cinque argomentazioni, atte a dimostrare l'illegittimità della revoca del consiglio d'amministrazione per soli motivi politici, di seguito riportate: «PRIMO: al caso di specie, si ritiene, non trovi applicazione il principio espresso dalla Cass. civ., Sez. un., 18 giugno 2019, n. 16335 in quanto in quel caso il Comune (Milano) deteneva il 100% della compagine sociale, mentre nella fattispecie la Valle Umbra Servizi s.p.a. è costituita da 22 Comuni ognuno dei quali ha una diversa quota azionaria ed una diversa estrazione politica; in quella fattispecie era pacifico che gli amministratori revocati fossero stati nominati dal precedente Sindaco intuitu personae e che il Comune di Milano, ai sensi dell'art. 2449 c.c., aveva diritto di procedere alla nomina diretta di un numero di amministratori proporzionale all'entità della propria partecipazione, in quanto previsto dallo statuto della società Milano Ristorazione s.p.a.; SECONDO: al caso di specie, si ritiene, non trovi applicazione il c.d. sistema dello spoil system, in quanto la Corte costituzionale l'ha ritenuto compatibile con l'art. 97 Cost., qualora riferito a soggetti che: a) siano titolari di organi di vertice dell'amministrazione; b) debbano essere nominati intuitu personae, cioè sulla base di valutazioni personali coerenti all'indirizzo politico (Corte costituzionale, n. 233 del 2006 e n. 34 del 2010); nella fattispecie l'attuale c.d.a. è stato nominato in data 29 agosto 2018 dall'assemblea dei soci all'unanimità dei presenti, pari all'88,74% del capitale sociale, con opzione di una nomina di un consiglio di amministrazione di natura tecnica e non politica; TERZO: al caso di specie, si ritiene, non trovi applicazione l'art. 50, comma 8, del d.lgs. n. 267/2000 in quanto la norma riguarda la nomina, la designazione e la revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni. Tanto è vero che, nella richiesta di convocazione dell'assemblea, il Comune di Foligno menziona anche l'art. 42, comma 2, del medesimo d.lgs., che così recita alla lettera m): definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione di rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti dei consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge: nella fattispecie la Valle Umbra Servizi s.p.a. è costituita da 22 Comuni; QUARTO: il caso si ritiene che sia sottoposto alla disciplina dell'art. 2449 del c.c. - Società con partecipazione dello Stato o di enti pubblici - e, quindi, che la facoltà di revoca degli amministratori sia legata alla volontà unanime degli enti locali che li hanno nominati (per la regola dell'actus contrarius) e ciò comporta la non applicazione del c.d. spoil system per le società partecipate da più enti locali di diversa estrazione politica, in quanto al soggetto pubblico non è consentito incidere unilateralmente sullo svolgimento dei rapporto medesimo e sull'attività della società per azioni mediante l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, potendo solo avvalersi degli strumenti previsti dal diritto societario, da esercitare a mezzo dei membri di nomina pubblica presenti negli organi della società; nella fattispecie il sistema del c.d. spoil system non troverebbe applicazione, anche perché non tutti gli enti locali facenti parte della Valle Umbra Servizi s.p.a. sono stati interessati dalle recenti elezioni politiche; QUINTO: infine, nel caso si ritiene che il Comune di Foligno abbia valutato quanto sopra visto che non ha provveduto alla revoca diretta degli amministratori, ma richiesto la convocazione dei soci della Valle Umbra Servizi s.p.a. per la discussione in merito alla sostituzione degli organi di amministrazione e, quindi, di fatto non applicato alla fattispecie il c.d. sistema dello spoil system».

Inoltre, il collegio sindacale aveva ricordato ai soci che qualsiasi deliberazione in merito alla revoca degli amministratori avrebbe dovuto essere puntualmente motivata, in quanto fonte potenziale di responsabilità patrimoniale della società per i danni che gli amministratori avrebbero potuto richiedere alla società e, quindi, costituire ipotesi di danno erariale.

Un altro soggetto che si è pronunciato in senso sfavorevole alla revoca del c.d.a. per motivazione politica è stata la Presidenza del Consiglio dei ministri, che si è espressa con due distinte note, dell'11 e del 12 settembre 2019, nelle quali aveva osservato come «l'indefettibile nesso tra potere di nomina e potere di revoca degli amministratori non sussiste nel caso di specie, atteso che lo statuto di Valle Umbra Servizi S.p.A. non attribuisce ai comuni che ne sono soci alcun potere di nomina (o di interferenza nella nomina) degli amministratori della società. Pertanto, va esclusa altresì l'operatività dello spoils system ai sensi dell'art. 50, commi 8 e 9, TUEL».

Come sopra ricordato, i Comuni-soci contrari alla revoca del c.d.a. avevano chiesto un parere anche alla Sezione regionale di controllo per l'Umbria della Corte dei conti.

L'adita Sezione di controllo, con deliberazione n. 75/2019/PAR, ha dichiarato inammissibile la richiesta, sia perché il parere era relativo ad atti già assunti e sia per la possibile interferenza con la funzione giurisdizionale affidata alla stessa Corte. Va precisato però che, nella parte motiva della deliberazione, la Sezione di controllo ha osservato che: «qualora prevalesse l'interpretazione della norma fatta propria dal Comune di Foligno, gli Amministratori societari sarebbero continuamente esposti al rischio di revoca, con conseguenti riflessi negativi sulla continuità dell'azione della Società ... in quanto ... non può escludersi che il cambio degli amministratori societari, se ripetuto ogni qual volta si registri un mutamento politico nella maggioranza dei singoli Comuni partecipanti, possa compromettere il proficuo svolgimento dell'attività societaria».

Del resto, è logico ritenere che la stessa decisione della società Valle Umbra Servizi s.p.a. di risolvere transattivamente la controversia con gli amministratori illegittimamente revocati, piuttosto che affrontare un contenzioso con alte probabilità di soccombenza, sia derivata dalla presa di coscienza della irregolarità ed illiceità dei provvedimenti adottati (delibera assembleare dei soci n. 7 del 2019).

3. Non necessita di particolare dimostrazione l'evidente nesso causale tra la condotta illecita (revoca illegittima) e l'evento dannoso (risarcimento corrisposto ai soggetti illegittimamente revocati e spese per supporto legale).

4. Resta da verificare la presenza dell'elemento subiettivo, individuato dalla Procura nel dolo o, in subordine, in una gravissima colpevolezza.

Questo collegio considera gravemente colpevole la condotta dei soci che, nonostante le forti perplessità sollevate dal collegio sindacale prima dell'adozione del provvedimento lesivo, non hanno doverosamente riflettuto sulla legittimità dell'atto che si accingevano ad adottare, omettendo di disporre eventuali ulteriori approfondimenti e ponderando le conseguenze di una tale decisione, ma hanno disposto la revoca del c.d.a. in assenza di ragioni di criticità idonee a giustificarne la misura.

In merito ai motivi alla base del provvedimento di revoca, infatti, oltre a ribadire che gli stessi consistono in considerazioni di tipo politico e non tecnico, giova ricordare che il lavoro ed i risultati ottenuti dal c.d.a. nel corso del 2018 e nel primo semestre 2019 sono stati ritenuti più che soddisfacenti. Infatti, dalla deliberazione del 6 agosto 2019 dell'assemblea ordinaria dei soci, adottata pochi giorni prima della deliberazione di revoca, si evince che: «il Bilancio chiuso al 31/12/2018 ha fornito degli ottimi risultati, con una gestione positiva, ed è stato approvato all'unanimità con espressioni di apprezzamento per il lavoro fatto e con invito ad andare avanti [...] è stato fatto un piano di riorganizzazione della raccolta differenziata, un buon lavoro è stato portato avanti».

Pertanto, in considerazione di quanto sopra richiamato, la condotta dei sindaci-soci che hanno espresso voto favorevole alla revoca del c.d.a., appare connotata da estrema gravità ed antigiuridicità, determinando il danno di cui si discute.

5. In merito alla posizione del convenuto Luigi T. si osserva che la stessa presenta delle importanti peculiarità, che richiedono una trattazione specifica.

Come dallo stesso ribadito, sia nelle deduzioni presentate in risposta all'invito a fornire deduzioni, che nelle memorie depositate a seguito dell'atto di citazione, Luigi T., in qualità di sindaco del Comune di Montefalco, nonché socio di Valle Umbra Servizi s.p.a., si era astenuto nella votazione dell'assemblea del 21 agosto 2019, nella quale era stata adottata la deliberazione n. 7/2019 che ha disposto la revoca del c.d.a. Tale circostanza, ritenuta irrilevante dalla Procura ai fini della contestazione erariale, in realtà costituisce elemento esimente della responsabilità amministrativa. L'art. 1-ter della l. n. 20 del 1994, invero, così dispone: «Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole». Tale previsione normativa, oltremodo chiara e che non consente dubbi interpretativi, comporta la esclusione di responsabilità del socio Luigi T., stante l'astensione dello stesso dalla votazione della più volte richiamata deliberazione n. 7 del 2019.

6. Dagli atti e dai fatti del presente giudizio è emerso, quindi, il dato inconfutabile dell'esistenza di un danno per la Valle Umbra Servizi s.p.a., consistente nelle somme corrisposte ai membri del c.d.a. illegittimamente revocati (euro 36.000,00) e nelle spese di assistenza tecnica sostenute (euro 4.043,00), per un totale di euro 40.043,00; tale danno è la conseguenza della decisione di revocare illecitamente, senza giusta causa, ma solo per motivazioni politiche, il precedente c.d.a.

7. La domanda risarcitoria deve essere, quindi, parzialmente accolta nei termini sopra indicati.

8. Circa la ripartizione del danno tra i convenuti, appare corretto imputare l'addebito in misura del 50% (euro 20.021,50) al sindaco di Foligno, Stefano Z., che ha svolto un ruolo propulsivo e determinante nella vicenda, ed il restante 50% in parti uguali a carico degli altri sindaci-soci, che hanno espresso parere favorevole alla revoca (euro 2.860,21 ciascuno).

9. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo, mentre a favore del convenuto Luigi T., costituito ed assolto nel merito, vanno riconosciuti gli oneri difensivi nella misura complessiva di euro 1.500,00.

P.Q.M.

la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per l'Umbria, accoglie parzialmente la domanda e, relativamente al danno accertato pari ad euro 40.043,00, condanna Attilio G., Giuliano B., Enrico V., Elisa S., Manuel P. e Giovanni Bo. al pagamento di euro 2.860,21 ciascuno; condanna Stefano Z. al pagamento del 50% del danno contestato, pari ad euro 20.021,50, in favore di Valle Umbra Servizi s.p.a., oltre alla rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT ed agli interessi legali calcolati a far tempo dal deposito della sentenza sino all'effettivo soddisfo.

Rigetta la domanda proposta nei confronti di Luigi T. e liquida le spese legali a suo favore nella misura complessiva di euro 1.500,00.

Per il principio della soccombenza, le spese del giudizio sono poste a carico dei soggetti condannati, in parti uguali tra loro, e liquidate nell'importo di euro 1.713,22 (diconsi euro millesettecentotredici/22).

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.