Corte dei conti
Sezione giurisdizionale per la Toscana
Sentenza 10 novembre 2023, n. 345

Presidente: Bax - Estensore: Nikifarava

FATTO

I. Con atto di citazione depositato in Segreteria in data 1° marzo 2023 e ritualmente notificato ai convenuti, la Procura regionale conveniva in giudizio innanzi a questa Sezione giurisdizionale il dott. Edo B., direttore della Direzione ambiente ed energia della Regione Toscana, la dott.ssa Federica F., assessore della Giunta regionale con competenze in materia ambientale in carica fino al 18 ottobre 2020, e la dott.ssa Monia M., assessore della Giunta regionale con competenze in materia ambientale in carica dal 19 ottobre 2020, chiedendone la condanna al risarcimento in favore della Regione Toscana del danno derivante dalla mancata attuazione del contributo sull'attestato di prestazione energetica degli immobili (c.d. APE) per l'importo complessivo di euro 2.166.670,00 (oltre a rivalutazione, interessi legali e spese di giustizia), di cui euro 1.083.335,00 contestato al dott. B., euro 650.270,00 alla dott.ssa F. e euro 433.065,00 alla dott.ssa M.

La notitia damni è conseguente ad una segnalazione della Guardia di finanza, 2° Nucleo operativo metropolitano Firenze, pervenuta presso la Procura regionale in data 20 dicembre 2019, concernente l'omessa attivazione, da parte della Regione Toscana, del predetto contributo.

Ad avviso della Procura regionale, la tardiva introduzione del contributo a carico dei soggetti tenuti alla trasmissione di APE, avvenuta solo dal 18 ottobre 2021 (due settimane dopo l'audizione del Presidente della Regione Toscana da parte della Guardia di finanza su delega della Procura contabile), con delibera di Giunta regionale n. 1087, sarebbe imputabile alla condotta omissiva gravemente colposa dell'assessorato e della direzione amministrativa competenti per materia, che non avrebbero provveduto ad adottare i provvedimenti necessari per l'applicazione del predetto contributo.

Tale omissione avrebbe provocato un danno erariale derivante dall'erogazione di fondi pubblici alla società in house regionale A.R.R.R., nel frattempo incaricata a ricevere tali attestati tramite apposito sistema di deposito telematico (c.d. portale SIERT), operativo per il deposito telematico degli APE dal 16 febbraio 2019.

La quantificazione del danno erariale è stata operata dalla Procura moltiplicando il numero degli APE depositati dal 16 febbraio 2019 al 18 ottobre 2021 (pari a 216.667) per l'importo del contributo APE previsto in sede di prima applicazione della normativa regionale nella misura di euro 10,00 per le annualità 2022 e 2023, per un totale di euro 2.166.670,00, con la ripartizione, senza vincolo di solidarietà, della quota pari al 50% al dott. B. che ha rivestito la carica di direttore della Direzione ambiente ed energia per tutto il periodo considerato, mentre il restante 50% è stato ripartito in relazione al numero di APE depositati nel periodo in cui erano in carica assessori F. (euro 650.270,00 per 130.054 APE depositati) e M. (euro 433.065,00 per 86.613 APE depositati).

II. All'esito del procedimento istruttorio, in data 26 settembre 2022 la Procura contabile emetteva l'invito a dedurre nei confronti degli odierni convenuti che facevano pervenire le proprie deduzioni difensive senza chiedere di essere sentiti personalmente.

III. In data 1° marzo 2023 la Procura regionale esercitava l'azione di responsabilità per danno erariale, ritenendo le controdeduzioni presentate non idonee ad escludere la responsabilità dei convenuti.

IV. Tutti i convenuti si costituivano in giudizio con comparse di costituzione e risposta depositate in data 14 giugno 2023, concludendo per il rigetto della domanda attorea in quanto infondata. Per la sola convenuta M. tale costituzione sostanziale veniva preceduta dalla costituzione formale in data 27 aprile 2023.

V. Il dott. B. si costituiva assistito dall'avv. Gaetano Viciconte del Foro di Firenze, con articolata ricostruzione della normativa nazionale e regionale di riferimento. In particolare, la difesa del convenuto B. rappresentava che l'utilizzo del portale SIERT per la trasmissione degli APE dal 16 febbraio 2019 era funzionale solo a trasferire il rilevante flusso delle relative PEC in un sistema informatico diverso dal protocollo informatico della Regione per evitare le difficoltà di smistamento, mentre i contributi regionali alla società in house A.R.R.R. riguardavano le attività relative alle certificazioni di impianti termici e alla materia di rifiuti, nonché le spese generali. Inoltre, il d.lgs. n. 48/2020 apportava rilevanti modifiche alla disciplina degli APE, comprese le procedure di controllo. Pertanto, la difesa del convenuto B. concludeva per l'assenza di un obbligo preciso di provvedere in capo al dirigente nel contesto di elevata incertezza normativa e in presenza di ampi margini di discrezionalità rientranti nella competenza del legislatore regionale (richiamando, al riguardo, la giurisprudenza sull'insindacabilità delle scelte politiche, nonché il principio della riserva di legge). Infine, la difesa del dott. B. rappresentava in dettaglio l'attività posta in essere dalla direzione nel periodo in contestazione in materia di attuazione della normativa APE, nonché l'assenza di danno erariale per la mancata attuazione dei controlli sugli APE le cui spese il contributo era destinato a finanziare.

VI. La dott.ssa F. si costituiva assistita dagli avv.ti Andrea Torricelli e Marco Stano del Foro di Firenze, con articolata ricostruzione della normativa europea, nazionale e regionale di riferimento. In particolare, metteva in evidenza le difficoltà organizzative conseguenti alla complessità dell'evoluzione nel tempo della normativa in materia di APE, sollevando le problematiche relative alla copertura legislativa del contributo previsto. Inoltre, negava qualsiasi profilo di addebito a titolo di negligenza e colpa grave in relazione alla contestazione di omessa proposta di deliberazione alla Giunta regionale, per l'assenza di potere d'iniziativa in base al regolamento della Giunta, a causa del coinvolgimento della materia di finanza regionale, nonché per l'insindacabilità dei modi e dei tempi dell'esercizio della funzione legislativa e per la complessità della prima attuazione di una legge che implicava una nuova organizzazione, da non poter essere assimilata agli adeguamenti di importi di contributi urbanistici o tariffa di rifiuti. Infine, sul tema della mancanza di danno erariale, rappresentava la mancata attivazione di controlli specifici sugli APE, l'utilizzo del sistema informatico della società in house A.R.R.R. solo in sostituzione del protocollo generale della Regione e l'attinenza del finanziamento regionale alla predetta società al complesso delle attività svolte dalla stessa e non specificamente per il controllo degli APE.

VII. La dott.ssa M. si costituiva assistita dal prof. avv. Duccio Maria Traina del Foro di Firenze e dall'avv. Maurizio Ferlini del Foro di Bologna, evidenziando l'assenza di un comportamento omissivo colpevole, sia sotto il profilo della condotta tenuta sia sotto il profilo dell'elemento psicologico della colpa grave, nonché l'assenza del danno. In particolare, rappresentava la mancata previsione legislativa di un termine per provvedere, l'operatività del sistema informatico SIERT limitata alla mera ricezione degli APE, nonché la necessità di predeterminazione da parte del legislatore delle modalità di quantificazione e dei limiti minimi e massimi del contributo (richiamando, al riguardo, l'art. 23 Cost.). Su tale ultimo profilo, argomentava circa l'impossibilità di configurare il danno erariale in relazione alle modalità di esercizio o al mancato esercizio della funzione legislativa. Al riguardo, rappresentava che la proposta poi divenuta legge regionale n. 44 del 29 novembre 2021 veniva approvata nella stessa riunione della Giunta regionale del 18 ottobre 2021 in cui è stata adottata anche la delibera n. 1087 istitutiva del contributo con decorrenza a partire dalla data di entrata in vigore della predetta legge. Inoltre, rappresentava che la responsabilità dell'assessore M. risultava affermata per la prima volta solo alla fine dell'attività d'indagine, in data 30 novembre 2021 ed esclusivamente in ragione del ruolo rivestito, mentre all'epoca dell'assunzione della carica alla stessa risultava la necessità di attivarsi solo per la proposta di una modifica legislativa per cui si era effettivamente attivata. Infine, rappresentava che l'assessorato era competente non solo in materia dell'ambiente, ma anche della protezione civile che rappresentava la priorità principale nel periodo contestato alla stessa (22 ottobre 2020-18 ottobre 2021) in considerazione dell'emergenza pandemica da Covid-19. Da ultimo, sul tema della mancanza di danno erariale, rappresentava che la società in house A.R.R.R. non aveva ricevuto finanziamenti aggiuntivi, né sostenuto costi specifici per le attività connesse agli APE, in quanto lo sviluppo del modulo APE all'interno del portale SIERT aveva richiesto un intervento minimo di spostamento del flusso di trasmissione dei dati prima trasmessi via PEC, mentre l'attività di monitoraggio e controllo specifica è stata attuata solo dopo il 2021.

VIII. All'odierna udienza di discussione, il PM Lupi, l'avv. Gaetano Viciconte per il convenuto B., l'avv. Andrea Torricelli (presente anche l'avv. Marco Stano) per la convenuta F. e gli avv.ti Duccio Maria Traina e Maurizio Ferlini per la convenuta M. argomentavano come da verbale e concludevano come in atti.

In particolare, l'avv. Viciconte per il convenuto B. depositava una proposta di deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Toscana, approvata in via preliminare nella camera di consiglio del 22 giugno 2023, intitolata "Relazione sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell'anno 2022", richiamandone la parte dedicata alla legge regionale n. 24/2022 "Attività di monitoraggio e controllo degli attestati di prestazione energetica e degli impianti termici. Disposizioni in materia di attività dell'Agenzia regionale recupero risorse (ARRR) S.p.A. ed in materia di energia. Modifiche alle leggi regionali 87/2009 e 39/2005".

La causa è, quindi, stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Non essendo state proposte questioni pregiudiziali o preliminari, il Collegio può entrare nel merito della controversia.

2. Nel merito, questa Corte è chiamata a decidere sulla responsabilità amministrativa del dott. Edo B., direttore della Direzione ambiente ed energia della Regione Toscana, della dott.ssa Federica F., assessore della Giunta regionale con competenze in materia ambientale in carica fino al 18 ottobre 2020, e della dott.ssa Monia M., assessore della Giunta regionale con competenze in materia ambientale in carica dal 19 ottobre 2020, in relazione alla mancata introduzione del contributo sull'attestato di prestazione energetica degli immobili (c.d. APE) nel periodo dal 16 febbraio 2019 (data di passaggio al nuovo protocollo di deposito telematico di APE sul portale SIERT) al 18 ottobre 2021 (data di introduzione del predetto contributo con delibera di Giunta regionale n. 1087).

Il danno conseguente è stato quantificato, secondo la prospettazione della Procura regionale presso questa Sezione, in misura di complessivi euro 2.166.670,00, quale risultato della moltiplicazione del numero di 216.667 APE depositati nel periodo in contestazione per euro 10,00 (l'importo di contributo APE previsto in sede di prima applicazione della normativa regionale per le annualità 2022 e 2023).

La Procura regionale proponeva, inoltre, la ripartizione del danno tra i convenuti, senza vincolo di solidarietà, in misura del 50% (pari a euro 1.083.335,00) al dott. B., direttore della Direzione ambiente ed energia per tutto il periodo considerato, mentre il restante 50% è stato ulteriormente ripartito in relazione al numero di APE depositati nel periodo in cui erano in carica rispettivamente gli assessori F. (euro 650.270,00 per 130.054 APE depositati) e M. (euro 433.065,00 per 86.613 APE).

Al riguardo, reputa il Collegio che le censure formulate dalla Procura regionale in merito alla condotta dei convenuti B., F. e M. sono infondate per l'insussistenza dell'elemento di colpa grave.

3. Ai fini del corretto inquadramento della fattispecie, occorre preliminarmente ricostruire il contesto normativo e gestionale in cui gli odierni convenuti erano chiamati ad operare.

Con legge regionale del 16 dicembre 2016, n. 85 "Disposizioni per l'esercizio delle funzioni regionali in materia di uso razionale dell'energia. Modifiche alle leggi regionali 39/2005, 87/2009 e 22/2015" la Regione Toscana prevedeva l'introduzione di un "contributo dovuto dai soggetti tenuti alla trasmissione dell'attestato di prestazione energetica, a copertura delle attività di monitoraggio e controllo dell'attestato stesso" (art. 10, comma 3, della l.r. n. 85/2016). La determinazione dell'ammontare del predetto contributo veniva demandata ad un'apposita deliberazione della Giunta regionale, senza fornire ulteriori precisazioni al riguardo delle modalità di quantificazione del contributo medesimo.

Il successivo art. 11 della medesima l.r. n. 85/2016 demandava ad un'ulteriore deliberazione della Giunta regionale la determinazione delle "modalità di svolgimento delle verifiche sulla regolarità degli attestati di prestazione energetica", trattandosi della prima attuazione delle novità introdotte dalla normativa nazionale in materia.

Il primo effetto della predetta normativa è stato lo spostamento, con l'effetto immediato dal 1° gennaio 2017, del flusso documentale di APE dai singoli Comuni (precedenti destinatari della trasmissione) alla Regione Toscana.

Tuttavia, il Sistema informativo regionale sull'efficienza energetica (c.d. SIERT), previsto dall'art. 6 della medesima l.r. n. 85/2016, nel cui archivio informatico dovevano confluire, tra l'altro, i certificati APE, era operativo solo per l'applicativo dedicato al catasto degli impianti termici.

Di conseguenza, in sede di prima applicazione della nuova legge i certificati APE venivano trasmessi direttamente al protocollo generale della Regione, creando difficoltà nello smistamento della corrispondenza in relazione al rilevante numero delle relative PEC in entrata (nelle memorie difensive del dott. B. e della dott.ssa M. è indicato il numero di circa 81.000 PEC con APE nell'anno 2017 e di circa 87.000 nell'anno 2018).

Stante la perdurante difficoltà nella piena implementazione dell'applicativo informatico APE del SIERT (i cui motivi esulano dall'ambito del presente giudizio), in vista del passaggio al nuovo sistema di protocollo regionale GESCOR, previsto a partire dal mese di marzo 2019, la Direzione regionale ambiente ed energia, diretta dal dott. B., si attivava per assicurare quanto meno il passaggio del flusso delle PEC con APE al portale SIERT, riducendo il carico all'interno del protocollo generale della Regione.

All'esito di prima sperimentazione, con decreto direttoriale n. 1963/2019, a firma del dott. B., veniva disciplinata la procedura di caricamento di APE attraverso il portale SIERT, in luogo della precedente trasmissione via PEC alla Regione. La data di passaggio a tale nuova modalità di trasmissione (il 16 febbraio 2019) viene individuata dalla Procura regionale come decorrenza iniziale del periodo in cui si sarebbe verificato il danno da mancata attuazione del corrispondente contributo.

Tuttavia, come ampiamente dimostrato negli scritti difensivi dei convenuti, nel mese di febbraio 2019 era avvenuta solo la migrazione dei flussi informatici di APE in entrata, mentre il sistema di "monitoraggio e controllo" doveva ancora essere implementato.

In sede di ampia discussione in contraddittorio in udienza, la Procura non ha messo in dubbio la mancata attivazione dei controlli su APE nel periodo in contestazione, soffermandosi esclusivamente, sotto il profilo del danno da mancata entrata, in relazione ai futuri costi legati al controllo di APE tra[s]messi all'epoca, ritenendo tale attività di controllo comunque doverosa.

4. In relazione a quanto appena illustrato, si rende necessario precisare che l'azione promossa dalla Procura erariale riguarda la responsabilità degli odierni convenuti da mancata entrata a causa del ritardo nell'istituzione del contributo per trasmissione di APE, mentre non è contestato l'eventuale danno erariale in conseguenza della tardiva attivazione dei controlli su APE, né i costi effettivi per lo svolgimento dei controlli su APE trasmessi nel periodo non coperto dalla previsione del contributo.

In particolare, la Procura afferma che "è in ogni caso evidente che la tempestiva attivazione dei contributi APE, contestualmente con l'avvio del sistema di deposito delle attestazioni, avrebbe consentito alla Regione Toscana di disporre della necessaria provvista di entrate da destinare alla finalità imposta dalla disciplina legislativa, una volta entrato a regime il sistema dei relativi controlli, mentre l'aver omesso di implementare l'applicazione del contributo APE contestualmente all'avvio del SIERT ha determinato una perdita secca e definitiva di entrate destinate a finanziare le attività di controllo sugli APE, non recuperabile né azzerabile neppure rallentando o postergando indebitamente l'operatività delle attività di controllo stesse" (pagine 27-28 dell'atto di citazione).

Pertanto, la condotta di gestione amministrativa degli odierni convenuti deve essere valutata solo in relazione alla mancata entrata, non potendo invece rilevare in questa sede il tema di eventuali costi di controllo di certificati APE depositati nel periodo in contestazione, così come non potrebbe assumere rilevanza ai fini della responsabilità amministrativo-contabile la circostanza che l'ammontare complessivo delle predette entrate stabilito in sede di prima applicazione della norma fosse insufficiente - o, in ipotesi, anche eccessivo - rispetto ai costi sostenuti.

Infatti, in base al principio dell'universalità di bilancio tutte le entrate di un ente pubblico sono destinate a finanziare indistintamente tutte le spese, mentre il riferimento generico alla destinazione del contributo "a copertura delle attività di monitoraggio e controllo dell'attestato", contenuto nella legge istitutiva, non impone un'esatta corrispondenza tra l'importo del contributo medesimo e i costi delle relative attività di controllo, né individua una percentuale di copertura di tale costo con proventi del contributo.

5. Con riferimento alla condotta rilevante ai fini dell'odierna contestazione, il Collegio rileva, inoltre, che - come risulta chiaramente dall'atto di citazione ed è stato ulteriormente precisato dal P.M. in udienza - la contestazione è limitata ai profili di attività di gestione amministrativa, mentre nessun rilievo è formulato in relazione all'attività legislativa, concordando tutte le parti sull'insindacabilità di quest'ultima nell'ambito del presente giudizio.

È altrettanto pacifico che il legislatore regionale condivide tutte le caratteristiche proprie del potere legislativo statale, con la conseguenza che l'eventuale ritardo nell'avvio di un procedimento legislativo regionale non configura una condotta antigiuridica ma può eventualmente rilevare - in sede di riparto delle competenze interno all'unitario potere legislativo della Repubblica - solo ai fini dell'esercizio del potere sostitutivo ex art. 120, comma 2, Cost. da parte del legislatore statale.

La non contestazione da parte della Procura regionale di condotte attinenti all'esercizio del potere legislativo esime il Collegio dagli ulteriori approfondimenti sull'argomento, anche alla luce della giurisprudenza citata dai convenuti nell'udienza di trattazione.

Giova tuttavia richiamare quanto affermato dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana nella proposta di deliberazione, approvata in via preliminare nella camera di consiglio del 22 giugno 2023, intitolata "Relazione sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell'anno 2022", con specifico riferimento alla legge regionale n. 24/2022 "Attività di monitoraggio e controllo degli attestati di prestazione energetica e degli impianti termici. Disposizioni in materia di attività dell'Agenzia regionale recupero risorse (ARRR) S.p.A. ed in materia di energia. Modifiche alle leggi regionali 87/2009 e 39/2005". In particolare, la Sezione regionale di controllo per la Toscana mette in evidenza, con specifico riferimento alla l.r. n. 24/2022 di introduzione del contributo APE, «i formanti giurisprudenziali in materia, a mente dei quali, in ossequio al principio di autosufficienza della legge di spesa di cui all'art. 81 Cost., la copertura degli oneri finanziari derivanti da una legge non può essere rinviata ad altra fonte (altre leggi regionali o, addirittura, provvedimenti amministrativi dell'esecutivo), ma deve essere indicata nella legge medesima. La giurisprudenza costituzionale ha recentemente ribadito i principi testé richiamati con riguardo a disposizioni legislative regionali tese ad intestare alla Giunta "il compito di determinare le modalità, i criteri e le priorità per l'erogazione dei contributi". La Consulta ha ritenuto: "la citata previsione, infatti, non attiene alla loro quantificazione, ma si riferisce solo alla individuazione di criteri distributivi, che hanno una valenza meramente astratta e non sono indicativi di un impegno immediato (omissis) Resta fermo che, allorquando la Regione deciderà di dare seguito alle linee di intervento riferito alla possibile erogazione di contributi, tale determinazione 'dovrà essere preceduta da idonea disposizione di legge regionale recante adeguata quantificazione e relativa copertura' (ancora sentenza 48 del 2023)" (così, Corte cost., sentenza n. 57/2023)». In base alla giurisprudenza costituzionale citata, la Sezione regionale di controllo per la Toscana conclude per "la palese contrarietà con l'art. 81 Cost. e l'art. 17 l. n. 196/2009, attuativo dell'articolo costituzionale medesimo", di una legge regionale che "demandi alla Giunta regionale la quantificazione dell'onere", richiamando "l'attenzione sull'importanza che la quantificazione degli oneri e i relativi mezzi di copertura a decorrere dall'annualità siano predeterminati dalla legge, parimenti a quanto già previsto per le annualità 2022 e 2023".

Viceversa, un punto controverso riguarda il confine tra l'attività di gestione amministrativa (comprensiva dell'adozione degli atti amministrativi attuativi della disciplina legislativa) e l'attività legislativa (comprensiva, ad avviso del Collegio, di quella propedeutica alla fase dell'esercizio della relativa iniziativa).

A tale ultimo riguardo, il Collegio deve rilevare che in base dall'art. 23 dello Statuto della Regione Toscana "L'iniziativa delle leggi e degli altri atti di competenza del consiglio appartiene a ciascun consigliere, alla giunta e ai soggetti ai quali sia conferita dallo Statuto".

In particolare, per quanto qui di interesse, il successivo art. 38 dello Statuto afferma che "la giunta esercita le sue funzioni in forma collegiale".

Il tema della collegialità quale principio fondamentale di funzionamento delle giunte regionali, in contrapposizione al modello ministeriale previsto a livello statale, emerge chiaramente dal raffronto tra i poteri del Presidente del Consiglio dei ministri previsti dall'art. 95, commi 1 e 2, Cost. e le disposizioni degli artt. 121, comma 4, e 122, comma 5, Cost. riguardo al ruolo del presidente della giunta regionale. In particolare, manca con riferimento agli assessori regionali una previsione analoga a quella dell'art. 95, comma 2, Cost. che prevede la responsabilità individuale dei ministri per gli atti dei loro dicasteri.

In tale contesto ordinamentale, occorre valutare le condotte del dott. B., direttore della Direzione ambiente, e delle dott.sse F. e M., succedutesi nella carica di assessore competente in materia dell'ambiente, sotto un duplice profilo:

- l'omessa introduzione fino al mese di ottobre 2021 del contributo APE previsto dall'art. 10, comma 3, della l.r. n. 85/2016 con un'apposita "deliberazione della giunta";

- la tardiva, secondo la prospettazione della Procura regionale, adozione di nuovi provvedimenti (delibera di giunta n. 1087/2021, che contestualmente rinviava alla legge regionale n. 44/2021, di variazione del bilancio, per l'effettiva attuazione del contributo) istitutivi del predetto contributo nel mese di ottobre 2021.

In particolare, occorre verificare se, in relazione ad entrambi i predetti profili, l'attività istituzionale degli odierni convenuti abbia avuto l'efficacia causale rilevante rispetto alle (mancate o tardive) determinazioni dell'organo collegiale competente (in entrambi i casi, la giunta regionale) e, prima ancora, se sono ravvisabili nella condotta degli stessi profili di colpa grave nell'espletamento delle proprie funzioni istruttorie e lato sensu "propositive".

Dalla documentazione prodotta dagli odierni convenuti risulta che sia la Direzione sia l'Assessorato competente avevano espresso dubbi circa la possibilità di procedere alla quantificazione del contributo di cui all'art. 10, comma 3, della l.r. n. 85/2016 con un mero atto amministrativo ("delibera di giunta") in assenza di ulteriori previsioni della legge circa le effettive modalità di quantificazione dell'importo e, in particolare, in assenza di predeterminazione da parte del legislatore della misura minima e massima del contributo medesimo.

Il tema dell'applicabilità nella fattispecie in esame dell'art. 23 Cost. e del livello di dettaglio delle prescrizioni legislative per poter ritenere una prestazione patrimoniale imposta "in base alla legge" non rientra nella competenza di questa Corte.

Tuttavia, l'oggettiva genericità della disposizione contenuta nell'art. 10, comma 3, della l.r. n. 85/2016 fa escludere la sussistenza di profili di colpa grave nella condotta del direttore e degli assessori che avevano dubitato della possibilità di dare attuazione alla norma in via amministrativa e che, inoltre, avevano attribuito alla norma un valore meramente programmatico, ritenendo che la stessa dovesse trovare applicazione solo dopo l'attuazione del sistema di controllo di APE previsto dal successivo art. 11 della medesima legge.

Tra l'altro, la convinzione generalizzata circa il collegamento previsto dalla norma tra l'attivazione del sistema di controlli e l'introduzione del contributo - per cui fino all'avvio dei controlli la norma dell'art. 10, comma 3, della l.r. n. 85/2016 resterebbe solo programmatica - risulta non solo dalle determinazioni della giunta regionale, che nel mese di ottobre 2021 adotta contestualmente la delibera n. 1087/2021, che regolamenta l'applicativo di controllo APE, e la proposta di legge di variazione di bilancio (futura l.r. n. 44/2021), che introduce e quantifica il contributo, ma, soprattutto, dallo stesso atto di citazione della Procura regionale che individua il momento iniziale in cui si concretizza il danno da mancata entrata non nell'entrata in vigore della l.r. 85/2016, risalente a gennaio 2017, ma solo dopo la modifica delle modalità di trasmissione dei certificati, con la deviazione del flusso delle PEC dal protocollo generale della Regione alla pagina web del sistema SIERT (il 16 febbraio 2019).

Sul tema specifico, la Procura afferma testualmente che "l'attivazione del presupposto di pagamento del contributo - ossia la possibilità di depositare gli APE, consentendo agli utenti di assolvere il relativo obbligo prescritto dalla normativa nazionale - avrebbe dovuto essere sincronizzata con la piena implementazione del connesso obbligo di versamento del contributo da parte dei soggetti incisi da siffatta prestazione patrimoniale" (pag. 12 dell'atto di citazione). Tuttavia, come risulta ampiamente provato dalle difese dei convenuti, la trasmissione telematica di APE alla Regione era operativa già da gennaio 2017.

D'altro canto, nell'ambito della colpa omissiva, l'accertamento della colpa grave «implica un giudizio di rimproverabilità per la mancata realizzazione di necessitate attività ed azioni, ciò rivelando un "atteggiamento di grave disinteresse" e di "intensa negligenza" da parte dell'autore» (Sez. Campania, sent. n. 889/2021). Viceversa, in caso di interpretazione di norme giuridiche di dubbia interpretazione, "in presenza di tesi egualmente qualificate in ordine al significato ed alla portata di una norma non appare censurabile, sotto il profilo della colpa grave, il comportamento del pubblico amministratore che sia risultato conforme all'una piuttosto che all'altra delle due tesi" (III Sez. app., sent. n. 269/2001), sicché "nei casi di erronea applicazione di norme di difficile e controversa interpretazione non è ravvisabile la colpa del soggetto agente; tanto meno, quindi, in tali circostanze è ravvisabile la colpa grave" (Sez. Lombardia, sent. n. 745/2009).

Inoltre, sempre in relazione alla genericità della norma in esame, il Collegio non ravvisa i profili [di] colpa grave nella condotta di pubblici funzionari che invece di attivarsi per l'adozione di un atto amministrativo a loro avviso di dubbia legittimità (nel caso di specie, la proposta di determinazione dell'importo di contributo APE), in grado di esporre la Regione al rischio di contenzioso in caso di impugnazione da parte dei destinatari, abbiano rappresentato la necessità di un nuovo provvedimento legislativo, formulato in modo più puntuale.

Infatti, la scelta fondamentale sia delle risorse da destinare all'attività di controllo di certificati APE sia delle fonti di copertura dei relativi oneri - per esempio, se integralmente a carico degli interessati o con copertura in parte con le risorse generali del bilancio; se con la corresponsione del contributo direttamente alla società in house A.R.R.R., come previsto dalla l.r. n. 85/2016, oppure alla Regione, come stabilito dalla successiva l.r. n. 24/2022 - attiene alle valutazioni politico-discrezionali e non può essere operata dagli organi amministrativi (né, a maggior ragione, dagli uffici) in assenza di indicazione dei criteri da parte del legislatore.

Tuttavia, sotto tale secondo profilo, una volta maturata la convinzione circa la necessità di un nuovo intervento da parte del legislatore, la condotta sia del direttore sia degli assessori attinente all'istruttoria propedeutica alla fase dell'esercizio dell'iniziativa legislativa - che ha poi portato all'effettiva istituzione del contributo APE nel mese di ottobre 2021 - è da considerarsi di supporto all'esercizio del potere legislativo, quindi sottratta al sindacato di questa Corte.

In conclusione, il Collegio richiama anche la giurisprudenza di merito che ha già avuto l'occasione di escludere la sussistenza della colpa grave in caso di contesto normativo caratterizzato da oggettiva incertezza, derivante anche dall'assenza di precise scelte politiche da parte del legislatore, con riferimento ad una fattispecie diversa, ma caratterizzata da forti profili di analogia rispetto a quella in esame ed in specie il presunto danno erariale derivante dalla omessa attività di ricognizione delle aree di valenza turistica ai fini dell'aggiornamento dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime: "Il quadro sopra delineato, se da un lato configura una confusa e complessa situazione normativa e amministrativa - sicuramente coinvolgente diverse competenze tra varie autorità e che rivela, comunque, una sostanziale resistenza, da parte degli Enti territoriali interessati, all'applicazione degli aggiornamenti dei canoni, assecondata da un'attività normativa ondivaga - dall'altro impedisce, per tutte le circostanze sopra considerate, di ravvisare gli elementi del nesso causale e della colpa grave nella fattispecie portata all'esame del Collegio" (Sez. Lazio, sent. n. 402/2014).

6. Pertanto, la domanda proposta dalla Procura regionale deve essere respinta per l'assenza dei presupposti della responsabilità amministrativa.

Le spese legali seguono la soccombenza e sono poste a carico dell'Amministrazione nel cui interesse è stata proposta l'azione, la Regione Toscana, in misura di euro 3.000,00 (oltre a CPA e IVA, se dovuta) a favore del dott. Edo B. e di euro 2.500,00 (oltre a CPA e IVA, se dovuta) ciascuno a favore della dott.ssa Federica F. e della dott.ssa Monia M., tenuto conto delle quote del danno contestate ai singoli convenuti nell'atto di citazione.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale della Regione Toscana, definitivamente pronunciando sul giudizio in epigrafe, respinge la domanda proposta dalla Procura regionale.

Pone a carico della Regione Toscana a favore delle parti convenute le spese legali in misura di euro 3.000,00 (oltre a CPA e IVA, se dovuta) a favore del dott. Edo B. e di euro 2.500,00 (oltre a CPA e IVA, se dovuta) ciascuno a favore della dott.ssa Federica F. e della dott.ssa Monia M.