Corte costituzionale
Sentenza 19 febbraio 2026, n. 17

Presidente: Amoroso - Redattore: Buscema

RITENUTO IN FATTO

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, prima sezione, con ordinanza del 10 aprile 2025 iscritta al n. 87 del registro ordinanze 2025, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 259, comma 1, 261, comma 4, e 262, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), in riferimento agli artt. 3, 5, 51, 97 e 114 della Costituzione.

Il rimettente riferisce di essere stato adito da alcuni consiglieri di opposizione del Comune di Castel Morrone i quali, sostenendo la necessità dello scioglimento ex lege del Comune, già in stato di dissesto, hanno impugnato la delibera della Giunta comunale con la quale è stata approvata l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato (delibera 4 gennaio 2025, n. 3) e degli atti ad essa presupposti, connessi o conseguenti, inclusi: la delibera della Giunta comunale 4 gennaio 2025, n. 2, con la quale è stato approvato il documento unico di programmazione 2024-2026; la nota del Comune di trasmissione al Ministero dell'interno dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato; la nota del Prefetto di Caserta del 20 dicembre 2024, che dopo la scadenza del termine di cui all'art. 259 t.u. enti locali ha diffidato il Consiglio comunale ad approvare entro 20 giorni l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato; la delibera del Consiglio comunale 18 gennaio 2025, n. 2, con la quale è stata approvata l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato e dei relativi allegati per il triennio 2024-2026; il provvedimento con cui il Ministero dell'interno ha ritenuto ammissibile l'approvazione dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato nonostante la scadenza del termine di tre mesi previsto dall'art. 259 t.u. enti locali.

1.1.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, riferisce il rimettente che lo scioglimento dei consigli comunali è tassativamente previsto dall'art. 141 t.u. enti locali, il quale lo dispone, tra l'altro, per: a) il compimento di atti contrari alla Costituzione, le gravi e persistenti violazioni di legge o i gravi motivi di ordine pubblico; b) l'impossibilità di assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi, per le cause ivi elencate; c) la mancata approvazione nei termini del bilancio; d) nei comuni al di sopra dei mille abitanti, la mancata adozione dello strumento urbanistico entro 18 mesi dall'elezione degli organi.

Osserva il rimettente che nei casi elencati sub c) e d), secondo quanto previsto dai commi 2 e 2-bis dell'art. 141 t.u. enti locali, al mancato rispetto dei termini di legge conseguirebbe l'apertura di un procedimento sollecitatorio e, solo in ipotesi di perdurante inadempimento, l'avvio della procedura per lo scioglimento.

La stessa disciplina, invece, non sarebbe prevista per l'ente dissestato il cui Consiglio non provveda, entro tre mesi dalla nomina dell'organo straordinario di liquidazione, alla trasmissione al Ministero dell'interno dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, in quanto - a fronte dell'elusione del termine qualificato come «perentorio» dagli artt. 259, comma 1, e 261, comma 4, t.u. enti locali - l'art. 262, comma 1, del medesimo decreto legislativo riconduce tale ipotesi alla fattispecie di cui all'art. 141, comma 1, lettera a), che prevede lo scioglimento del Consiglio per atti contrari alla Costituzione, gravi e persistenti violazioni di legge o gravi motivi di ordine pubblico.

Le disposizioni censurate violerebbero l'art. 3 Cost. per il profilo della ragionevolezza perché, escludendo il potere sollecitatorio del prefetto, assimilerebbero la mancata approvazione del progetto di bilancio stabilmente riequilibrato nel termine perentorio di tre mesi al compimento di atti contrari alla Costituzione, di gravi e persistenti violazioni di legge ovvero di gravi motivi di ordine pubblico, comportanti lo scioglimento automatico del Consiglio comunale senza che necessariamente sussistano la gravità o la persistenza di alcun comportamento negativo od omissivo da parte dell'ente locale.

Sarebbero violati anche il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto, secondo il rimettente, la mancata presentazione nei termini dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato rappresenterebbe una fattispecie del tutto analoga a quella della mancata approvazione del bilancio comunale al cui verificarsi l'ordinamento ammette l'attivazione del potere sollecitatorio del prefetto ai sensi dell'art. 141, comma 2, t.u. enti locali, e quello di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost., perché le disposizioni censurate divergerebbero dallo scopo cui sarebbero finalizzate nel rispetto dell'autonomia locale (è citata la sentenza di questa Corte n. 223 del 2022).

Rappresenta, infine, il rimettente che le disposizioni censurate, là dove impediscono la prosecuzione dello svolgimento delle funzioni del Consiglio comunale e l'espletamento del mandato dei consiglieri, violerebbero i principi costituzionali volti alla tutela delle autonomie locali di cui agli artt. 5 e 114 Cost. nonché del diritto consacrato nell'art. 51 Cost. secondo cui ogni cittadino deve poter accedere alle cariche elettive e conservarle.

2.- Si è costituito in giudizio il Comune di Castel Morrone, chiedendo l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Campania; con successiva memoria, depositata il 23 dicembre 2025, il Comune ha ribadito gli stessi argomenti.

Sostiene il Comune che lo scioglimento del Consiglio comunale sarebbe misura del tutto straordinaria ed eccezionale da disporre solo nei casi e per i motivi tassativamente previsti dalla legge. Nel caso di specie, escludendo che possa ricorrere un motivo di ordine pubblico, lo scioglimento del Consiglio comunale potrebbe trovare giustificazione solo valutando la violazione del termine perentorio della presentazione di un'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato come violazione di norme o principi fondamentali dell'ordinamento ovvero come una violazione di legge di particolare gravità, protrattasi nel tempo.

Nel caso in esame, il ritardo del Consiglio comunale nel deliberare l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, secondo il Comune, non potrebbe intendersi come un elemento sintomatico di una volontà antigiuridica dell'ente, né potrebbero essere ritenuti sussistenti i caratteri di gravità e persistenza nel tempo della violazione di legge.

Da qui discenderebbe il difetto di ragionevolezza e la violazione dell'art. 3 Cost. anche sotto il profilo del principio di uguaglianza, stante la ritenuta sostanziale equivalenza delle ipotesi di mancata approvazione del bilancio ordinario e di quello stabilmente riequilibrato.

La normativa censurata violerebbe altresì i principi di tutela delle autonomie locali, sanciti dagli artt. 5 e 114 Cost., nonché il diritto dei cittadini di accedere e permanere nelle cariche pubbliche ex art. 51 Cost., essendo necessario garantire la conservazione del munus pubblico svolto in ragione del consenso elettorale raccolto in quanto, attesa la natura schiettamente sanzionatoria dello scioglimento, quest'ultimo costituirebbe l'extrema ratio per il ripristino della legalità violata.

CONSIDERATO IN DIRITTO

3.- Il TAR Campania, prima sezione, con l'ordinanza in epigrafe (reg. ord. n. 87 del 2025), ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 259, comma 1, 261, comma 4, e 262, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, i quali prevedono, per gli enti deficitari o dissestati, rispettivamente: a) un termine perentorio entro cui presentare al Ministero dell'interno un'ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato; b) un termine perentorio entro cui presentare una nuova ipotesi di bilancio idonea a rimuovere le cause che non hanno consentito il parere favorevole dell'apposita commissione ministeriale; c) lo scioglimento dell'ente che non abbia provveduto a rispettare i termini indicati, in riferimento agli artt. 3, 5, 51, 97 e 114 Cost.

Le disposizioni censurate violerebbero l'art. 3 Cost. per difetto di ragionevolezza perché, escludendo il potere sollecitatorio del prefetto, assimilerebbero - mediante rinvio operato dal censurato art. 262, comma 1, al precedente art. 141, comma 1, lettera a) -l'ipotesi della mancata approvazione, da parte del Consiglio comunale, nel termine perentorio di tre mesi, del progetto di bilancio stabilmente riequilibrato a un'ipotesi di compimento di atti contrari alla Costituzione, di gravi e persistenti violazioni di legge ovvero di gravi motivi di ordine pubblico, comportanti lo scioglimento automatico del Consiglio comunale, senza che necessariamente sussistano la gravità o la persistenza di alcun comportamento negativo od omissivo da parte dell'ente locale.

La mancata presentazione nei termini dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, inoltre, a parere del rimettente, rappresenterebbe una fattispecie analoga a quella della mancata approvazione del bilancio comunale, al cui verificarsi l'ordinamento ammette l'attivazione del potere sollecitatorio del prefetto, ai sensi dell'art. 141, comma 2, t.u. enti locali. Per tale motivo, sarebbero violati altresì il principio di uguaglianza ex art. 3 Cost. e il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., in quanto le disposizioni censurate divergerebbero dallo scopo che dovrebbero perseguire, nel rispetto dell'autonomia locale.

Infine, le disposizioni censurate, là dove impediscono la prosecuzione dello svolgimento delle funzioni del Consiglio comunale e l'espletamento del mandato dei consiglieri, violerebbero gli artt. 5 e 114 Cost., volti alla tutela delle autonomie locali, e l'art. 51 Cost. che tutela il diritto di ogni cittadino di accedere alle cariche elettive e di conservarle.

4.- Ad avviso del Comune di Castel Morrone, costituito in giudizio, la normativa censurata violerebbe l'art. 3 Cost. sotto il profilo del principio di uguaglianza, ritenendo sostanzialmente equivalenti le ipotesi di mancata approvazione del bilancio ordinario e di quello stabilmente riequilibrato. Tuttavia, al verificarsi del primo caso, l'art. 141, comma 2, t.u. enti locali stabilisce che «l'organo regionale di controllo assegna al consiglio [...] un termine non superiore a 20 giorni per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all'amministrazione inadempiente»; nel secondo caso, l'art. 262, comma 1, t.u. enti locali stabilisce che l'inosservanza del termine integra l'ipotesi di cui all'art. 141, comma 1, lettera a), t.u. enti locali, che comporta lo scioglimento automatico del Consiglio comunale.

Il ritardo del Consiglio nel deliberare l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato non potrebbe, secondo il Comune, essere inteso come elemento sintomatico di una volontà antigiuridica dell'ente, né potrebbero essere ritenuti sussistenti i caratteri di gravità e persistenza nel tempo della violazione di legge. Da qui discenderebbe il difetto di ragionevolezza e, in particolare, la violazione dell'art. 3 Cost.

La normativa censurata violerebbe altresì i principi di tutela delle autonomie locali, sanciti dagli artt. 5 e 114 Cost., nonché il diritto dei cittadini di accedere e permanere nelle cariche pubbliche ex art. 51 Cost., essendo necessario garantire la conservazione del munus pubblico svolto in ragione del consenso elettorale raccolto.

5.- Con sentenza n. 91 del 2025, depositata il 1° luglio, questa Corte ha ritenuto in parte inammissibili e in parte non fondate questioni identiche a quelle sollevate con l'ordinanza in epigrafe.

Non può non rilevarsi che la fattispecie in esame pone in evidenza la precaria situazione finanziaria in cui versano alcuni comuni, i quali, si ricorda, sono indicati nella Costituzione come enti costituenti la Repubblica dotati di autonomia, anche finanziaria (artt. 114 e 119 Cost.), con conseguente necessità che essi siano dotati di risorse idonee a garantire - anche nell'ottica della corretta programmazione su un adeguato arco temporale - l'esercizio delle funzioni che sono chiamati obbligatoriamente a svolgere (ex multis, sentenze n. 29 del 2023, n. 10 del 2016 e n. 188 del 2015). Tali funzioni richiedono risorse idonee, rapportate non solo al numero di abitanti, ma anche all'estensione del territorio comunale.

Tutto ciò considerato, non sono emersi argomenti nuovi, idonei a mutare le conclusioni già raggiunte da questa Corte con la citata sentenza n. 91 del 2025, pubblicata in data successiva al deposito dell'ordinanza sottoposta all'odierno giudizio.

5.1.- Vanno, pertanto, dichiarate inammissibili, perché irrilevanti, le questioni aventi a oggetto l'art. 261, comma 4, t.u. enti locali, poiché tale disposizione - che riguarda l'ipotesi in cui il Ministero dell'interno, in caso di diniego dell'approvazione dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, diffida l'ente locale a presentare, entro l'ulteriore termine perentorio di quarantacinque giorni, una nuova ipotesi di bilancio idonea a rimuovere le cause che hanno impedito l'adozione di un parere favorevole da parte della Commissione per la finanza degli enti locali - non trova applicazione nel giudizio a quo, che non attiene all'evenienza indicata.

5.2.- Sono altresì inammissibili, per erroneità del presupposto interpretativo, le questioni riguardanti l'art. 259, comma 1, t.u. enti locali in quanto, benché fosse stata censurata dal giudice rimettente la perentorietà del termine contenuta nella predetta disposizione, l'intera ordinanza faceva riferimento alla diversa norma che disciplina le conseguenze del mancato rispetto del termine perentorio (contenuta nell'art. 262, comma 1, t.u. enti locali), indicando come soluzione costituzionalmente adeguata quella di consentire, in caso di mancato rispetto dei termini perentori per l'approvazione del bilancio di previsione, l'assegnazione al consiglio comunale inadempiente di un ulteriore termine non superiore a 20 giorni (art. 141, comma 2, t.u. enti locali).

5.3.- Vanno dichiarate non fondate le questioni relative all'art. 262, comma 1, t.u. enti locali, là dove prevede che l'inosservanza dei termini perentori integra l'ipotesi di cui all'art. 141, comma 1, lettera a), t.u. enti locali (scioglimento per atti contrari a Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge nonché per gravi motivi di ordine pubblico) anziché dell'art. 141, comma 1, lettera c), t.u. enti locali (scioglimento per mancata approvazione del bilancio), sollevate in riferimento agli artt. 3, 5, 51, 97 e 114 Cost.

Come già osservato da questa Corte nella sentenza n. 91 del 2025, la scelta del legislatore di assimilare la mancata approvazione dell'ipotesi di bilancio in riequilibrio in un ente in dissesto alle fattispecie previste dalla lettera a) del comma 1 dell'art. 141 t.u. enti locali non è irragionevole, in considerazione del fatto che «la deliberazione di dissesto rappresenta la conseguenza di una lunga e persistente violazione di principi costituzionali e norme statali che impongono agli enti territoriali il mantenimento dei bilanci in equilibrio, attraverso una sana, responsabile e trasparente gestione delle finanze pubbliche, previsioni che, peraltro, valgono per tutti i soggetti che sono parte della finanza pubblica allargata (ex multis, sentenze n. 184 del 2022, n. 246 del 2021, n. 80 del 2021, n. 115 del 2020, n. 49 del 2018, n. 228 del 2017, n. 184 del 2016)».

Questa Corte ha precisato che il mandato elettorale ha quale presupposto indefettibile la puntuale e corretta redazione e gestione del bilancio secondo i canoni dell'art. 97, primo comma, Cost., ai sensi del quale le pubbliche amministrazioni assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. In questo senso, lo scioglimento del consiglio comunale costituisce una «regola risalente e fondamentale del diritto del bilancio, in quanto strumentale all'effettività di adempimenti primari del mandato elettorale» (sentenza n. 228 del 2017).

D'altra parte, l'art. 259, comma 1, t.u. enti locali prevede, per l'amministrazione in carica che ha già condotto l'ente al dissesto, un'ulteriore possibilità di costruire un'ipotesi di bilancio in riequilibrio per dimostrare di essere in grado di amministrare la cosa pubblica, possibilità necessariamente vincolata nei tempi per evitare il prodursi di ulteriori pregiudizi alle finanze dell'ente. A questo scopo, è prevista la nomina di un organismo straordinario di liquidazione che gestisce tutta la massa passiva e attiva generata dall'ente prima della dichiarazione di dissesto, così che l'amministrazione che rimane in carica possa/debba redigere un'ipotesi di bilancio in riequilibrio nel rispetto di quanto stabilito dagli artt. da 249 a 251 t.u. enti locali. Il mancato rispetto dei termini previsti come perentori per il compimento di questo ultimo atto di amministrazione acclara l'incapacità del consiglio comunale in carica di approvare una ipotesi di bilancio in riequilibrio. Dunque, la scelta del legislatore di prevedere un suo inevitabile scioglimento non può essere ritenuta, di per sé, manifestamente irragionevole.

Parimenti non fondate sono le questioni afferenti alla irragionevole disparità di trattamento relativa alla differente disciplina prevista in caso di mancata approvazione dei bilanci, ovvero di mancata adozione degli ordinari strumenti previsti per ripianare situazioni di momentaneo squilibrio delle finanze pubbliche (art. 193 t.u. enti locali) perché, nelle menzionate ipotesi tipizzate alla lettera c) del comma 1 dell'art. 141 e all'art. 193 t.u. enti locali, lo scioglimento del Consiglio comunale o provinciale che non abbia approvato il bilancio di previsione nei termini può essere preceduto da un'ulteriore messa in mora per un periodo non superiore a 20 giorni per consentire all'ente di adempiere (art. 141, comma 2, t.u. enti locali), fermo restando che l'ipotesi dello scioglimento è, peraltro, sottoposta alla valutazione del Ministero dell'interno.

Questa Corte ha osservato che, per le ragioni esposte in precedenza, la situazione in cui si trova l'amministrazione di un ente locale in bonis è diversa da quella in cui si trova un ente che ha già deliberato il dissesto e, pertanto, non sono ravvisabili motivi per ritenere violato il principio di eguaglianza: il trattamento differenziato di situazioni ontologicamente diverse rappresenta il naturale portato di tale principio.

Anche le questioni sollevate in riferimento al principio del buon andamento della pubblica amministrazione non sono fondate, in quanto le norme che stabiliscono gli oneri e fissano i tempi per l'amministrazione in un ente dissestato sono funzionali a riconsegnare alla collettività un bilancio in equilibrio.

Il quadro normativo e costituzionale vigente consente, infatti, di affrontare situazioni patologiche della finanza locale non solo quando queste siano imputabili a caratteristiche socio-economiche della collettività e del territorio, mediante l'attivazione dei meccanismi di solidarietà di cui all'art. 119, quinto comma, Cost. (quindi, in ipotesi di deficit strutturali), ma anche quando sono dovute a criticità organizzative, per il rilievo e il contrasto delle quali il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, e il t.u. enti locali prevedono strumenti puntuali e coordinati per prevenire situazioni di degrado progressivo della finanza locale (ex multis, sentenze n. 34 del 2021 e n. 18 del 2019). Fra tali strumenti la norma che prevede, come estrema ratio, lo scioglimento del Consiglio comunale è volta a salvaguardare anche l'interesse tutelato dall'art. 97, secondo comma, Cost., perché un Consiglio comunale che non sia in grado di predisporre un progetto di bilancio in equilibrio non garantisce il buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza n. 91 del 2025).

Non sono lesi, infine, i principi volti alla tutela delle autonomie locali nonché il principio del mandato elettorale e il diritto di ogni cittadino di accedere alle cariche elettive.

Questa Corte ha già osservato, infatti, che la norma contenuta nell'art. 262, comma 1, t.u. enti locali rappresenta la prima di una serie di misure finalizzate a ristabilire l'equilibrio finanziario dell'ente locale dissestato, fra le quali: lo scioglimento del consiglio comunale, l'attivazione dei poteri sostitutivi con la nomina del commissario prefettizio e lo svolgimento di nuove elezioni. In tale contesto, il frammento normativo censurato risulta evidentemente preordinato ad assicurare la tutela dell'equilibrio delle finanze pubbliche complessive.

Neppure è leso il diritto di elettorato passivo affermato dall'art. 51 Cost., in quanto il carattere funzionale del bilancio preventivo e di quello successivo, alla cui mancata approvazione l'ordinamento collega il venir meno del consenso della rappresentanza democratica, risiede nell'assicurare ai membri della collettività la cognizione delle modalità di impiego delle risorse pubbliche e la valutazione dei risultati conseguiti da chi è titolare del mandato elettorale (ex plurimis, sentenza n. 18 del 2019).

Va pertanto ribadito che l'incuria che conduce al dissesto degli enti territoriali interrompe il legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza democratica, che, invece, la disposizione censurata mira a tutelare.

6.- In definitiva, le censure in esame, non apportando nuovi argomenti rispetto a quelli già vagliati da questa Corte nella citata sentenza n. 91 del 2025, né aggiungendo profili nuovi rispetto a quelli già esaminati, vanno dichiarate inammissibili, relativamente agli artt. 259, comma 1, e 261, comma 4, t.u. enti locali, e non fondate, relativamente all'art. 262, comma 1, t.u. enti locali.

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 259, comma 1, e 261, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 51, 97 e 114 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania, prima sezione, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 262, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 51, 97 e 114 Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania, prima sezione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.