Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 20 luglio 2026, n. 5880

Presidente: Carbone - Estensore: Santise

FATTO E DIRITTO

1. In data 26 agosto 2010, la DAG Energy s.r.l. presentava alla Regione Puglia istanza di autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 per la realizzazione e gestione dell'impianto fotovoltaico "Almiron", in agro di San Giovanni Rotondo, località Posta La Valle, di potenza pari a 0,998 MWe.

Dopo l'entrata in vigore della d.G.r. n. 3029/2010, la società caricava la documentazione sul portale telematico regionale e la Regione, con nota del 10 giugno 2011, richiedeva integrazioni, poi trasmesse dalla società l'8 luglio 2011.

La Regione, quindi, convocava la conferenza di servizi e nelle sedute del 18 aprile 2012 e del 21 maggio 2012 emergevano posizioni favorevoli alla realizzazione dell'impianto, salvo il parere negativo di ARPA Puglia sugli impatti cumulativi.

Con provvedimento del 9 novembre 2012 la Regione respingeva, quindi, l'istanza di rilascio di autorizzazione unica, fondando il diniego sul parere negativo di ARPA.

La DAG Energy s.r.l. impugnava, quindi, il diniego dinanzi al T.A.R. per la Puglia che, con sentenza n. 7 del 2016, annullava il diniego, con salvezza degli ulteriori provvedimenti; il Consiglio di Stato respingeva l'appello con sentenza n. 778 del 2022.

2. In esecuzione della sentenza del T.A.R., la Regione riapriva il procedimento, convocava nuove conferenze di servizi nel 2016 e, acquisito nuovamente il parere negativo di ARPA, respingeva nuovamente l'istanza con nota del 17 giugno 2016. Anche tale diniego veniva impugnato da DAG Energy s.r.l. innanzi al T.A.R. che, con sentenza n. 488 del 2022, lo annullava.

3. Dopo ulteriore riapertura del procedimento, la Regione procedeva al rilascio dell'autorizzazione unica con determinazione n. 88 del 5 maggio 2023, poi rettificata dalla determinazione n. 331 del 29 dicembre 2023.

4. DAG Energy ha, quindi, proposto ricorso dinanzi al T.A.R. per il risarcimento dei danni da illegittima attività provvedimentale, lamentando la perdita della chance di accesso agli incentivi tariffari che avrebbe a causa del ritardo con cui l'amministrazione ha colpevolmente rilasciato il provvedimento autorizzatorio.

5. Il T.A.R. per la Puglia, con sentenza n. 1115 del 2024, ha accolto il ricorso e, per l'effetto, ha condannato la Regione Puglia al risarcimento dei danni per la perdita della chance di accesso agli incentivi tariffari, rigettandola invece nei confronti di ARPA, e rimettendo alla Regione il potere di formulare una proposta risarcitoria.

6. La Regione Puglia ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello.

I. Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dei principi derivanti dall'art. 30 del c.p.a. e dall'art. 1227 c.c.; erroneità della sentenza per mancato accertamento di un fatto decisivo e per omessa pronuncia.

Il T.A.R. avrebbe erroneamente fatto discendere il diritto al risarcimento dal mero annullamento dei dinieghi e dal successivo rilascio dell'autorizzazione unica, violando i principi in materia di responsabilità aquiliana della P.A., in quanto il giudice di primo grado avrebbe dovuto accertare autonomamente danno, colpa e nesso causale, senza presumere tali elementi dalla sola illegittimità provvedimentale.

Secondo l'appellante, il vero bene della vita allegato da DAG Energy non sarebbe il semplice rilascio dell'autorizzazione, ma la possibilità di accedere agli incentivi tariffari, pertanto il T.A.R. avrebbe dovuto verificare se, alla data del primo diniego, la società fosse effettivamente nelle condizioni di ottenere un titolo utile per accedere al regime incentivante.

La Regione sostiene, inoltre, che tale possibilità dovrebbe escludersi perché, alla data del 9 novembre 2012, il progetto delle opere di connessione alla rete elettrica non era ancora completo, mancando la formale validazione ENEL del piano tecnico delle opere.

II. Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell'art. 2043 c.c.; erroneità della sentenza per mancato accertamento dell'elemento soggettivo della colpa. Errata applicazione delle norme e dei principi generali in tema di responsabilità per colpa della pubblica amministrazione.

La sentenza del T.A.R. per la Puglia sarebbe illegittima anche laddove omette ogni valutazione e indagine sulla responsabilità dell'Amministrazione regionale ed in modo particolare sul ricorrere dell'elemento soggettivo della colpa. Sotto il profilo soggettivo non sarebbe ravvisabile altra colpa nel comportamento dell'amministrazione regionale, se non quella di aver voluto tutelare un'area, che secondo una valutazione tecnico-discrezionale, appariva già compromessa per la presenza di altri impianti da fonti rinnovabili.

Lamenta poi il comportamento non collaborativo della società rispetto alle richieste istruttorie di ARPA e della Soprintendenza, con conseguente incidenza causale anche della condotta del privato ai sensi dell'art. 1227 c.c.

La Regione evidenzia, infine, la complessità del quadro normativo e procedimentale, il carattere tecnico delle valutazioni sugli impatti cumulativi e la necessità di tutelare interessi ambientali e paesaggistici.

III. Sulla quantificazione del danno.

Parte appellante ripropone le censure avverso la quantificazione del danno come proposta dalla società DAG Energy, rilevando che non è dimostrato il possesso di quelle risorse finanziarie di parte appellata necessarie per poter costruire - pur in assenza di incentivi - l'impianto autorizzato. Contesta i conteggi effettuati dalla consulenza di parte depositata, così come il danno emergente, posto che trattasi di spese che in ogni caso l'impresa avrebbe dovuto sopportare.

7. DAG Energy s.r.l. si è costituita regolarmente in giudizio, contestando l'avverso appello e chiedendone il rigetto.

8. Alla pubblica udienza del 28 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso in punto di fatto l'appello è infondato per le ragioni di seguito specificate.

Il T.A.R., nell'accogliere il ricorso di primo grado, ha qualificato la richiesta di risarcimento del danno come di danno da provvedimento illegittimo, "sicché deve assumersi a riferimento per il calcolo del danno da mancata ammissione al regime incentivante la data del primo provvedimento espresso intervenuto nella vicenda in esame, ossia il diniego del 9.11.2012. In tal caso, la ricorrente avrebbe avuto la chance di beneficiare quantomeno del regime del V Conto Energia di cui al d.m. 5.7.2012". Il T.A.R. ha, quindi, condannato la Regione al risarcimento del danno per perdita di chance per la mancata ammissione di parte appellata al regime incentivante.

La Regione appellante ha contestato la sentenza del T.A.R. che si sarebbe limitata solo ad accertare la spettanza del bene della vita, ma non a verificare se la società avesse potuto ottenere quel titolo autorizzativo in tempo utile per poter usufruire delle tariffe incentivanti all'epoca previste, che è il vero bene della vita cui aspira la società.

10. Rileva in via preliminare il Collegio che parte appellata nel ricorso di primo grado ha articolato la domanda risarcitoria, chiedendo il risarcimento dei danni derivanti dai ricavi derivanti dalla vendita di energia elettrica per l'arco di tempo compreso dall'1 dicembre 2011 al 31 dicembre 2022, nonché dei danni riconducibili alle tariffe incentivanti di cui avrebbe usufruito, per un ammontare complessivo di almeno euro 6.208.694,86.

Da tale importo parte appellante ha detratto le spese necessarie per la realizzazione e per la gestione dell'impianto (rispettivamente quantificate in euro 2.500.000,00 e in euro 335.301,75), con un mancato guadagno stimato con riferimento a tale periodo ad euro 3.373.393,11.

11. Va evidenziato, però, che il T.A.R. si è limitato solo a pronunciarsi sulla questione del mancato accesso alle tariffe incentivanti e sul punto DAG Energy s.r.l. non ha proposto appello incidentale, non contestando l'omessa pronuncia sulla richiesta dei danni derivanti dai ricavi derivanti dalla vendita di energia elettrica per l'arco di tempo compreso dall'1 dicembre 2011 al 31 dicembre 2022; ne deriva che il thema decidendum è circoscritto esclusivamente al risarcimento del danno per mancato accesso alle tariffe incentivanti, così come riconosciuto dal giudice di primo grado.

12. Così definito il perimetro del presente giudizio, parte appellante contesta la sentenza del T.A.R. che non avrebbe accertato la possibilità per la società di ottenere il titolo autorizzativo in tempo utile per poter usufruire delle tariffe incentivanti all'epoca previste.

In particolare, la domanda risarcitoria andrebbe respinta, secondo parte appellante, perché al 2012 non era ancora intervenuta la validazione del progetto da parte di ENEL e perché, comunque, il tetto massimo degli incentivi è stato raggiunto il 6 luglio 2013, precludendo qualsiasi possibilità di accesso in data successiva.

13. Ritiene, tuttavia, il Collegio che entrambe le deduzioni di parte appellante non siano condivisibili e non consentano l'accoglimento dell'appello.

13.1. Il T.A.R. per la Puglia, con la sentenza n. 488 del 2022, ha annullato il diniego di rilascio di autorizzazione unica (emanato nota prot. n. 2322 del 17 giugno 2016), perché erroneamente motivato sulla prevalenza del parere ARPA sulle altre posizioni delle amministrazioni intervenute.

La Regione, nel rideterminarsi, ha, quindi, rilasciato l'autorizzazione unica, con determinazione n. 88 del 5 maggio 2023, poi rettificata dalla determinazione n. 331 del 29 dicembre 2023, provvedimento che avrebbe potuto essere rilasciato già nel 2012, in quanto, contrariamente a quanto afferma la Regione, era già intervenuta la validazione da parte del tecnico ENEL, dimostrata nitidamente dal timbro apposto dal funzionario ENEL sul progetto presentato da parte appellante (documento n. 3 del foliario di secondo grado). Sulla base di tale precedente poi l'ENEL, con nota prot. n. 0312537 dell'11 maggio 2016, ha confermato la vidimazione già intervenuta in precedenza sul progetto approvato.

13.2. Del resto, la Regione Puglia, nel lungo procedimento che ha condotto ai due dinieghi, entrambi annullati in sede giurisdizionale, non ha mai rilevato che il progetto non avrebbe potuto essere autorizzato per assenza di validazione da parte dell'ENEL, evidentemente perché ha ritenuto esistente la validazione, come già evidenziato sopra.

13.3. Né può essere risolutiva, ai fini dell'esclusione degli incentivi la circostanza che il 6 luglio 2013 era già stato raggiunto il tetto massimo degli incentivi perché non è emerso in maniera inequivoca che parte appellata non avrebbe completato l'impianto prima di quella data.

13.4. Parimenti non è risolutiva la circostanza evidenziata dalla Regione, secondo cui la società ha avviato i lavori di realizzazione dell'impianto solo nel settembre 2025, circa due anni dopo il rilascio dell'autorizzazione unica, perché ciò non esclude che le tempistiche di realizzazione dell'impianto avrebbero potuto essere diverse, se l'autorizzazione fosse stata rilasciata nel 2012, in cui vi era necessità di realizzare celermente l'impianto per accedere ai predetti incentivi.

Il primo motivo di appello è, dunque, infondato.

14. Con un secondo motivo di appello parte appellante contesta la sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha ritenuto esistente la colpa della Regione, che invece non sussisterebbe perché la Regione avrebbe reiteratamente respinto l'istanza di parte appellata per aver seguito il parere negativo di ARPA.

La giurisprudenza amministrativa consolidata ha evidenziato che in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento e/o comportamento illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare la illiceità della condotta tenuta dall'Amministrazione pubblica, quale indice presuntivo della colpa, restando a carico della Pubblica amministrazione l'onere di dimostrare che si è trattato di errore scusabile (cfr., C.d.S., Sez. III, 5 settembre 2017, n. 4195).

Alla luce di tali coordinate ermeneutiche anche tale motivo di appello è infondato come dimostra la scansione procedimentale e processuale che ha poi condotto nel 2023 al rilascio dell'autorizzazione unica da parte della Regione, sulla base dell'istanza presentata da parte appellata il 26 agosto 2010.

In particolare, la Regione ha respinto per ben due volte l'istanza di rilascio dell'autorizzazione unica sulla base sostanzialmente sempre della stessa motivazione ovvero per aver attribuito illegittima prevalenza al parere ARPA rispetto alle opposte determinazione delle altre amministrazioni interessate.

L'istanza veniva respinta prima dalla Regione con nota prot. n. 10580 del 9 novembre 2012, annullata dal T.A.R., con sentenza n. 7 dell'8 gennaio 2016 (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 778 del 3 febbraio 2022). Successivamente al primo giudicato, la Regione, con nota del 17 giugno 2016, nonostante le controdeduzioni inviate dalla società istante, emanava un nuovo diniego di autorizzazione unica dell'impianto, annullato ancora una volta con sentenza del T.A.R. n. 488 del 15 aprile 2022.

La Regione, quindi, ha emanato due provvedimenti di dinieghi illegittimi annullati dal T.A.R. sulla base di motivazioni sostanzialmente simili: tali circostanze depongono inequivocabilmente per la sussistenza della colpa della Regione.

Né può essere richiamato, ai fini di una riduzione o esclusione del danno, l'art. 1227 c.c., non essendo state provate in maniera adeguata circostanze tali da far ritenere una colpa di parte appellata nel rilascio dell'autorizzazione unica.

15. Con il terzo motivo di appello, la Regione ha riproposto le censure avverso la quantificazione del danno cosi come proposta dalla società DAG Energy.

Sul punto rileva il Collegio che il T.A.R. non ha dettato precisi criteri di quantificazione del danno, ma ha rinviato sul punto all'Adunanza plenaria n. 7 del 2021 e ha rimesso, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., alla Regione il potere di formulare una proposta di risarcimento del danno che parte appellata potrà accettare o meno. Nel caso non dovesse raggiungersi un accordo, la questione potrà ritornare in sede giurisdizionale, con il ricorso previsto dal titolo I del libro IV, e solo in quella sede si potrà discutere della correttezza o meno della quantificazione del danno come determinata in sede di proposta dalla Regione.

Naturalmente, quest'ultima è, comunque, tenuta a formulare una proposta di risarcimento del danno, non potendo rifiutarsi di farlo, ritenendo in radice il danno non sussistente, perché, ad esempio, avrebbe dato preferenza ai piccoli impianti o perché parte appellata non avrebbe dimostrato il possesso di quelle risorse finanziarie necessarie per poter costruire, pur in assenza di incentivi, l'impianto autorizzato.

Riguardo a quest'ultimo aspetto, in ogni caso, rileva il Collegio che le censure di parte appellante si mostrano generiche e, comunque, sono poi state smentite dal succedersi dei fatti perché parte appellata ha, comunque, iniziato a costruire l'impianto dopo aver ottenuto l'autorizzazione unica della Regione, così dimostrando il possesso delle risorse finanziarie necessarie per la realizzazione dell'impianto.

L'appello è, pertanto, nel suo complesso infondato.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite del grado di appello tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Puglia, sez. II, sent. n. 1115/2024.