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Appunti sulla potestà legislativa
dei Consigli regionali in regime di prorogatio

di Alessandro Oddi (*)

1. Premessa

In termini generali, la prorogatio può essere definita come l'istituto in virtù del quale il titolare di una carica, scaduta questa, è legittimato a proseguire l'esercizio delle relative funzioni (sia pure ridotte), fintantoché non sia stato eletto o nominato il successore.

Derivato dal diritto romano, tale istituto mira ad assicurare la continuità nel funzionamento di un organo - monocratico o collegiale, di diritto pubblico o di diritto privato - in attesa del rinnovo.

2. La prorogatio delle Camere

Nella Costituzione, la prorogatio è prevista per le Camere (art. 61) (1) e per il Presidente della Repubblica (art. 85), mentre è esclusa per i giudici costituzionali (art. 135) (2).

Con specifico riguardo alle Camere, la dottrina prevalente ritiene che esse, durante il periodo de quo, non si trovino nella pienezza dei loro poteri, ma debbano limitarsi alla c.d. "ordinaria amministrazione", in quanto caratterizzate da una minore rappresentatività politica (tant'è che non possono eleggere il Presidente della Repubblica: art. 85, terzo comma, Cost.). Qui, peraltro, il concetto di "ordinaria amministrazione" assume un significato affatto peculiare, giacché allude propriamente al disbrigo dei soli affari indifferibili e urgenti. Vero è che, nella prassi parlamentare, tale deminutio funzionale è stata intesa in senso piuttosto lato: così, ad esempio, le Camere in prorogatio, oltre a convertire decreti-legge (come prevede l'art. 77, secondo comma, Cost.), hanno approvato sia leggi di bilancio sia leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, nonché discusso leggi rinviate dal Capo dello Stato ex art. 74 Cost.

3. La prorogatio dei Consigli regionali: la legge n. 108 del 1968

L'art. 3, comma 2, della l. 17 febbraio 1968, n. 108 («Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale»), stabilisce che, nelle Regioni a statuto ordinario, i Consigli regionali «esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione». Esso, quindi, esclude la prorogatio di tali organi, a differenza di quanto avviene - oltre che per le Camere - per le assemblee legislative delle Regioni a statuto speciale (3).

Nondimeno la Corte costituzionale ha affermato che, nel periodo precedente lo svolgimento delle elezioni e fino alla loro sostituzione, anche i Consigli delle Regioni a statuto ordinario «dispongono di poteri attenuati confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga, quanto a intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in prorogatio» (4), sottolineando l'esigenza di coniugare il principio della rappresentatività politica del Consiglio regionale con quello della continuità funzionale dell'organo: «continuità che esclude che il depotenziamento possa spingersi ragionevolmente fino a comportare una indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso» (5).

4. Segue: la legge costituzionale n. 1 del 1999 e la "riserva di statuto"

Per effetto delle modifiche introdotte dalla l. cost. 22 novembre 1999, n. 1 («Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni»), la determinazione della forma di governo e dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento delle Regioni ordinarie è rimessa ai rispettivi statuti, le cui previsioni devono essere «in armonia con la Costituzione» (art. 123, primo comma, Cost.); mentre il sistema di elezione e i casi d'ineleggibilità e d'incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali, sono disciplinati con legge regionale, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli organi elettivi» (art. 122, primo comma, Cost.).

Come chiarito dalla Consulta, «[u]na interpretazione sistematica delle citate nuove norme costituzionali», anche alla luce di quelle successivamente introdotte dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3 («Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione»), «conduce a ritenere che la disciplina della eventuale prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni, e degli eventuali limiti dell'attività degli organi prorogati, sia oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma di governo regionale: così come è la Costituzione (art. 61, secondo comma; art. 77, secondo comma) che regola la prorogatio delle Camere parlamentari». Va da sé che «gli statuti, nel disciplinare la materia, dovranno essere in armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo comma, della Costituzione» (6). Spetta alla legge statale, invece, disciplinare la diversa ipotesi dello scioglimento "sanzionatorio" di cui all'art. 126, primo comma, Cost. (7)

La riforma costituzionale, tuttavia, non ha comportato l'immediata abrogazione della disposizione contenuta nell'art. 3, comma 2, della l. n. 108 del 1968, la quale «ha successivamente conservato efficacia fino a quando sostituita dagli statuti regionali, divenuti competenti» (8).

5. Segue: gli statuti regionali

La prorogatio dei Consigli regionali è contemplata, in vario modo, da tutti gli statuti; ma, di questi, soltanto alcuni circoscrivono i poteri delle assemblee. Più precisamente:

- in Abruzzo, «[i] Consiglieri assumono le funzioni all'atto della proclamazione; fino a quando non sono completate le operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente Consiglio»; «nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della Legislatura [...] le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità» (artt. 14, comma 3, e 86, comma 3, lett. a), st.) (9);

- in Basilicata, «[f]ino a quando non sono completate le operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente Consiglio»; «[a]lla scadenza della legislatura o in caso di scioglimento anticipato, il Consiglio regionale, il Presidente della Giunta e la Giunta sono prorogati sino alla proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni, secondo i limiti e le modalità previsti dalla legge elettorale e dal Regolamento interno» (artt. 25, comma 3, e 91, comma 1, st.);

- in Calabria, «[i] Consiglieri regionali entrano nell'esercizio delle loro funzioni all'atto della proclamazione»; «[f]ino a quando non siano completate le operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente Consiglio» (art. 18 st.);

- in Campania, «[i] consiglieri regionali entrano nell'esercizio delle loro funzioni con il completamento delle operazioni di proclamazione. Fino a tale momento sono prorogati i poteri del precedente Consiglio regionale» (art. 28, comma 2, st.);

- in Emilia-Romagna, «[l]e funzioni dell'Assemblea, al di fuori dei casi di scioglimento anticipato, cessano all'atto di insediamento della nuova Assemblea, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, agli adempimenti urgenti ed improrogabili» (art. 27, comma 7, st.);

- nel Lazio, «[i] consiglieri regionali entrano nell'esercizio delle loro funzioni all'atto della proclamazione e restano in carica fino all'insediamento del nuovo Consiglio regionale» (art. 28, comma 1, st.);

- in Liguria, «[f]ino all'insediamento della nuova Assemblea Legislativa sono prorogati i poteri della precedente» (art. 25 st.);

- in Lombardia, «[i] consiglieri entrano nell'esercizio delle funzioni all'atto della proclamazione»; nel caso di scadenza naturale della legislatura o di scioglimento anticipato, «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate fino alla prima seduta del nuovo Consiglio regionale, limitatamente agli adempimenti urgenti e indifferibili» (artt. 13, comma 3, e 30 st.);

- nelle Marche, «i poteri del Consiglio sono prorogati sino alla prima seduta successiva all'elezione del nuovo Consiglio»; il Consiglio «esercita poteri limitati agli atti indifferibili e urgenti» nel caso di scioglimento conseguente all'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta regionale, ad impedimento permanente, morte o dimissioni volontarie dello stesso, oppure alle dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri regionali (art. 29, commi 1 e 2, st.);

- in Molise, «[i] consiglieri regionali entrano nell'esercizio delle loro funzioni all'atto della proclamazione e restano in carica fino alla prima riunione del nuovo Consiglio»; «[i] poteri del Consiglio regionale, decorso il quarantaseiesimo giorno antecedente alla sua scadenza, sono limitati agli affari urgenti e indifferibili. Alla scadenza naturale della legislatura e nei casi di scioglimento anticipato non previsti dal primo comma dell'articolo 126 della Costituzione, i medesimi poteri sono prorogati sino alla prima riunione del nuovo Consiglio. [...] In caso di annullamento delle elezioni i poteri del Consiglio regionale sono limitati agli adempimenti urgenti ed indifferibili (artt. 19, comma 1, e 32 st.);

- in Piemonte, «[l]o status di Consigliere regionale si acquisisce al momento della proclamazione. I Consiglieri entrano nell'esercizio delle proprie funzioni alla prima seduta del Consiglio»; «[f]inché non si è riunito il nuovo Consiglio sono prorogati i poteri di quello uscente» (artt. 18, comma 1, e 20, comma 2, st.);

- in Puglia, «[l]o status di consigliere regionale si acquisisce al momento della proclamazione»; «[i]n ogni caso di scioglimento il Consiglio regionale resta in carica fino alla data di proclamazione degli eletti» (artt. 38, comma 3, e 24, comma 5, st.);

- in Toscana, «[i] consiglieri regionali entrano in carica all'atto della proclamazione. Esercitano le loro funzioni a partire dalla prima seduta del nuovo consiglio e fino alla prima seduta del consiglio della legislatura successiva, salvo i casi di cessazione anticipata» (art. 7, comma 1, st.);

- in Umbria, «[s]uccessivamente alla data di scadenza naturale o a quella dello scioglimento anticipato i poteri dell'Assemblea legislativa uscente sono prorogati sino alla proclamazione dei nuovi eletti. Durante tale periodo l'Assemblea legislativa provvede agli adempimenti improrogabili per legge o derivanti da situazioni di forza maggiore conseguenti ad eventi naturali» (art. 44, comma 4, st.);

- in Veneto, «[f]ino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente Consiglio»; «[i]n caso di scioglimento, il Consiglio resta in carica fino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, agli adempimenti urgenti e improrogabili» (artt. 35, comma 2, e 55, comma 3, st.).

6. Segue: la giurisprudenza costituzionale

Al di là delle (non sempre congruenti) previsioni statutarie, si deve soprattutto alla Corte costituzionale l'individuazione dei limiti cui va incontro l'attività dei Consigli regionali una volta scaduti (10). In estrema sintesi, e tralasciando talune oscillazioni argomentative (essenzialmente dovute alle caratteristiche delle singole controversie), la Corte ha chiarito che:

- l'esistenza di siffatti limiti è «immanente all'istituto della stessa prorogatio a livello nazionale», onde l'eventuale silenzio degli statuti al riguardo è irrilevante. Peraltro, ove non siano espressi dalla disciplina statutaria, i limiti connaturali all'istituto possono essere stabiliti da apposite disposizioni legislative di attuazione dello statuto, e in ogni modo sono desumibili dai lavori preparatori o dal contenuto stesso delle leggi approvate;

- ai Consigli regionali prorogati è consentita solo l'adozione di atti "necessari e urgenti" o "indifferibili e urgenti" (quindi tempestivi rispetto all'insorgenza del problema cui intendono porre rimedio), ovvero di atti dovuti sulla base di disposizioni costituzionali, comunitarie o legislative statali, mentre è inibito - al fine di assicurare una competizione libera e trasparente - qualunque intervento legislativo che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori;

- il requisito della necessità e urgenza non costituisce l'«unico e generale presupposto per l'esercizio dei poteri in periodo di prorogatio», fermo restando che non può «essere invaso il campo delle scelte normative connaturate al pieno esercizio del mandato elettorale»;

- fra le possibili ragioni giustificatrici rientra anche l'esigenza di dar seguito ad una pronuncia d'incostituzionalità oppure di prevenirne una imminente, a condizione che non siano introdotte norme eccedenti tale scopo.

7. Bibliografia

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S. TRAVERSA, Proroga e "prorogatio" delle Camere, Roma, 1983.

Note:

(*) Dottore di ricerca in diritto costituzionale.

(1) La prorogatio delle Camere non va confusa - è appena il caso di ricordarlo - con la loro proroga (che invece consiste nella posticipazione del termine di durata), prevista dall'art. 60, secondo comma, Cost. in caso di guerra.

(2) In realtà, la prorogatio costituisce un principio generale del nostro diritto pubblico, valevole per tutti gli organi costituzionali, a meno che non sia disposto altrimenti (cfr. Corte cost., sent. 13 gennaio 2014, n. 1, § 7 in diritto). Sulla prorogatio degli organi amministrativi, v. l'art. 3 del d.l. 16 maggio 1994, n. 293 («Disciplina della proroga degli organi amministrativi»), convertito, con modificazioni, dalla l. 15 luglio 1994, n. 444. Sull'inammissibilità di una prorogatio di fatto sine die di tali organi, v. Corte cost., sentt. 30 dicembre 1994, n. 464, e 4 maggio 1992, n. 208.

(3) Art. 4 l. cost. 23 febbraio 1972, n. 1 («Modifica del termine stabilito per la durata in carica dell'Assemblea regionale siciliana e dei Consigli regionali della Sardegna, della Valle d'Aosta, del Trentino-Alto Adige, del Friuli-Venezia Giulia»): «Finché non sia riunita la nuova Assemblea regionale siciliana e non siano riuniti i nuovi Consigli regionali della Sardegna, della Valle d'Aosta, del Trentino-Alto Adige e del Friuli-Venezia Giulia, sono prorogati i poteri, rispettivamente, della precedente Assemblea e dei precedenti Consigli regionali».

(4) Corte cost., sent. 19 dicembre 1991, n. 468.

(5) Corte cost., sent. 22 dicembre 1995, n. 515.

(6) Cfr. Corte cost., sent. 3 luglio 2002, n. 304.

(7) Corte cost., sent. 5 giugno 2003, n. 196.

(8) Corte cost., sent. 23 giugno 2014, n. 181.

(9) Lo statuto abruzzese (similmente ad altri statuti regionali) prevede inoltre che, «[n]ei sei mesi antecedenti la scadenza della legislatura, il Consiglio non può adottare né modificare leggi in materia elettorale e sulle cause di ineleggibilità e incompatibilità alla carica di consigliere» (art. 14, comma 2). Ma è evidente che siffatta limitazione dei poteri consiliari, pur essendo analoga a quella che opera durante la prorogatio, prescinde da quest'ultima. Ed invero, come puntualizzato dalla Corte costituzionale, l'«istituto della prorogatio [...] non incide [...] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l'esercizio dei poteri nell'intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo eletto» (sent. n. 196 del 2003). È perciò «pacifico [...] che l'istituto in esame presuppone la scadenza, naturale o anticipata, del mandato del titolare dell'organo. Prima di tale scadenza, non vi può essere prorogatio» (sent. n. 181 del 2014).

(10) V., in particolare, le sentt. 22 novembre 2016, n. 243; 1° luglio 2016, n. 157; 15 luglio 2015, n. 158; 15 maggio 2015, n. 81; 17 aprile 2015, n. 64; 31 marzo 2015, n. 55; 25 marzo 2015, n. 44; 26 febbraio 2010, n. 68.

Data di pubblicazione: 28 marzo 2017.
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