Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I-quater
Sentenza 16 gennaio 2017, n. 735

Presidente: Mezzacapo - Estensore: Bottiglieri

FATTO

La ricorrente, magistrato ordinario, ha interposto l'odierna azione impugnatoria avverso il decreto 27 aprile 2014 del Ministero della giustizia e la conforme deliberazione assunta, a maggioranza, dal Consiglio Superiore della Magistratura il 24 luglio 2014, che non le hanno riconosciuto la III valutazione di professionalità per il periodo 13 luglio 2007-12 luglio 2011, esprimendo un giudizio "non positivo".

Tanto a motivo della presenza di ritardi nel deposito delle sentenze, maturati sia presso il Tribunale di Marsala, settore civile, Sezioni distaccate di Castelvetrano e Partanna, sia presso la successiva sede del Tribunale di Firenze, ritardi per i quali è stata anche sottoposta a due procedimenti disciplinari e che sono stati negativamente ascritti sotto il parametro della diligenza.

Il primo procedimento disciplinare, relativo alle funzioni svolte presso le predette Sezioni distaccate del Tribunale di Marsala, si è concluso con sentenza 4 giugno 2010 di irrogazione della sanzione della censura, ed è stato considerato nel procedimento in esame quanto alle condotte afferenti all'arco temporale luglio 2007-giugno 2008; il secondo, in fase istruttoria alla data di proposizione del ricorso e afferente alle funzioni in svolgimento presso il Tribunale di Firenze, è stato avviato con contestazione 28 novembre 2013.

La ricorrente, previamente illustrati il proprio iter di carriera, le vicende disciplinari, i pareri resi nel corso del procedimento di valutazione della professionalità dai due Consigli giudiziari competenti (non positivo quello, parziale, del Consiglio giudiziario di Palermo; positivo quello, complessivo, del Consiglio giudiziario di Firenze), le difese procedimentali formulate innanzi al CSM dall'interessata, ha indirizzato avverso gli atti gravati le doglianze di violazione dei principi desumibili dagli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, violazione e falsa applicazione dell'art. 11 del d.lgs. 6 aprile 2006, n. 160, eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, per carenza di motivazione e per illogicità manifesta e contraddittorietà.

Con le dette censure la ricorrente lamenta che, nel giungere all'avversata determinazione, il CSM non abbia tenuto conto del parere positivo, complessivo, del Consiglio giudiziario di Firenze, incondizionatamente a lei favorevole anche per il parametro della diligenza, evidenziando che per la giurisprudenza tale parere assume un ruolo centrale nel nuovo sistema di valutazione della professionalità dei magistrati, con la conseguenza di richiedere, per l'ipotesi di diverso avviso dell'Organo di autogoverno, una motivazione rinforzata, nella specie insussistente.

La ricorrente si duole poi del fatto che il CSM abbia illogicamente "assolutizzato" la sanzione disciplinare subita dalla ricorrente nel 2010 (e il correlato parere non positivo del Consiglio giudiziario di Palermo), ancorché la stessa abbia riguardato solo un breve arco temporale del periodo oggetto di valutazione (11 mesi iniziali della fascia di valutazione), e non abbia in alcun modo considerato gli ulteriori sub-parametri, pure valutati dal Consiglio giudiziario di Firenze, che concorrono all'apprezzamento del parametro della diligenza, con conseguente incompleta valutazione degli elementi cognitivi assunti nel procedimento.

Per la ricorrente, la valutazione non positiva gravata sarebbe illogica, anche perché fondata soltanto sul parere parziale del Consiglio giudiziario di Palermo, che, oltre ad attenere a un breve e risalente periodo, non rappresenterebbe il tipico parere rilevante per la valutazione di professionalità, di cui all'art. 11 del d.lgs. 160/2006, essendo stato reso in occasione del trasferimento della ricorrente presso il Tribunale di Firenze, ex art. 13 dello stesso d.lgs.: anche per tale motivo il CSM avrebbe dovuto ragionevolmente giustificare l'adesione al primo e non al secondo parere, quanto meno ponderandoli entrambi.

La ricorrente ritiene pertanto mancato il motivato apprezzamento globale della personalità del magistrato richiesta dalla giurisprudenza amministrativa nella valutazione in esame.

Un'adeguata motivazione della determinazione del CSM sarebbe stata necessaria, sempre per la ricorrente, considerato, altresì, che la stessa è stata assunta a maggioranza, di talché l'Organo avrebbe dovuto dare conto delle ragioni del superamento della proposta di minoranza.

Le censure ricorsuali si appuntano, poi, sulla rilevanza conferita dalla gravata deliberazione al procedimento disciplinare in corso, che ne avrebbe di fatto anticipato l'esito.

In particolare, secondo la ricorrente, tale procedimento sarebbe stato indebitamente valorizzato, considerato il suo mero stato di pendenza alla fase istruttoria e l'afferenza degli addebiti ivi contestati alla scadenza del quadriennio in valutazione.

Inoltre, per la ricorrente, le conclusioni del precedente disciplinare del 2010 sarebbero state riprodotte senza formare oggetto della dovuta valutazione dialettica, concernente non solo il parere positivo del Consiglio giudiziario di Firenze, ma anche gli altri elementi acquisiti nel procedimento (difese della ricorrente; proposta di minoranza), con l'effetto di rendere la gravata valutazione, da un lato, reiterativa della sanzione disciplinare già irrogata, dall'altro, anticipatoria dell'esito del procedimento disciplinare in corso.

La ricorrente, infine, ampiamente illustrata la predetta proposta di minoranza, di cui sottolinea la suscettibilità a condurre l'Organo di autogoverno a una diversa valutazione, ha rappresentato come la gravata delibera abbia stigmatizzato, tra altro, una condotta, già sanzionata con la ridetta censura del 2010 ("espediente" della rimessione in ruolo di cause ereditate dal magistrato e già introitate per la decisione), che ha trovato poi positivo riconoscimento nella deliberazione CSM 25 gennaio 2012.

Esaurita l'illustrazione delle illegittimità rilevate a carico degli atti gravati, parte ricorrente ne ha domandato l'annullamento.

Costituitisi in resistenza, il Consiglio Superiore della Magistratura e il Ministero della giustizia hanno concluso per il rigetto del ricorso, illustrando l'infondatezza delle dedotte censure.

Parte ricorrente ha affidato a memoria lo sviluppo delle proprie argomentazioni difensive, facendo constare come, nelle more del ricorso:

- il procedimento disciplinare pendente si sia concluso con sentenza 5 giugno 2015, di assoluzione per esclusione dell'addebito, non impugnata presso le SS.UU. della Cassazione;

- il CSM, con delibera 22 febbraio 2016, le abbia riconosciuto la III valutazione di professionalità.

Il ricorso è stato indi trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 7 dicembre 2016.

DIRITTO

1. Si controverte in ordine alla legittimità degli atti, meglio indicati in epigrafe, mediante i quali non è stata riconosciuta alla ricorrente, magistrato ordinario, la III valutazione di professionalità per il periodo 13 luglio 2007-12 luglio 2011, a motivo della presenza, ascritta negativamente sotto il parametro della diligenza, di ritardi nel deposito delle sentenze, che hanno formato oggetto anche di procedimenti disciplinari.

2. Giova innanzitutto ricostruire il quadro normativo, primario e secondario, di riferimento della controversia, per quanto qui di interesse.

L'art. 11 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, come sostituito dall'art. 2, comma 2, della l. 30 luglio 2007, n. 111, dispone, al comma 1, che "1. Tutti i magistrati sono sottoposti a valutazione di professionalità ogni quadriennio a decorrere dalla data di nomina fino al superamento della settima valutazione di professionalità".

Precisa il successivo comma 2 che "La valutazione di professionalità riguarda la capacità, la laboriosità, la diligenza e l'impegno. Essa è operata secondo parametri oggettivi che sono indicati dal Consiglio superiore della magistratura ai sensi del comma 3", il quale, a sua volta, stabilisce che "Il Consiglio superiore della magistratura... disciplina con propria delibera gli elementi in base ai quali devono essere espresse le valutazioni dei consigli giudiziari, i parametri per consentire l'omogeneità delle valutazioni, la documentazione che i capi degli uffici devono trasmettere ai consigli giudiziari entro il mese di febbraio di ciascun anno".

Lo stesso comma 2, alla lett. c), prevede che la diligenza è riferita anche al rispetto dei termini per la redazione, il deposito di provvedimenti o comunque per il compimento di attività giudiziarie.

Infine, il comma 9 dell'art. 11, d.lgs. 160/2006, prescrive che "Il giudizio di professionalità è 'positivo' quando la valutazione risulta sufficiente in relazione a ciascuno dei parametri di cui al comma 2; è 'non positivo' quando la valutazione evidenzia carenze in relazione a uno o più dei medesimi parametri; è 'negativo' quando la valutazione evidenzia carenze gravi in relazione a due o più dei suddetti parametri o il perdurare di carenze in uno o più dei parametri richiamati quando l'ultimo giudizio sia stato 'non positivo'".

La normativa secondaria è stata adottata, ai sensi dell'art. 11, commi 2 e 3, del d.lgs. 160/2006, con la circolare CSM n. 20691 dell'8 ottobre 2007, che ha definito i criteri per la valutazione di professionalità dei magistrati ai sensi delle novelle apportate dalla l. 111/2007.

La circolare n. 20691/2007 declina specificamente, anche individuandone gli indicatori, i parametri, già stabiliti dalla legge, in base ai quali debbono essere compiute le valutazioni di professionalità, e rammenta, al capo IX, come all'inequivocabile disposto del sopracitato art. 11, comma 9, del d.lgs. n. 160/2006, consegua che il giudizio complessivo di professionalità - all'esito di una imprescindibile, preliminare valutazione positiva in ordine alla sussistenza delle condizioni di indipendenza, imparzialità ed equilibrio del magistrato di cui al Capo III - può essere positivo solo quando risultino positivi tutti i parametri di valutazione.

Quanto al procedimento di valutazione, e per quanto qui di interesse, la predetta circolare:

- stabilisce al Capo II, punto 1, che il CSM procede alla valutazione di professionalità acquisiti, tra altro, il parere del Consiglio giudiziario;

- prevede al Capo II, punto 2, che il parere debba ricostruire con completezza le qualità del magistrato;

- stabilisce al Capo IV, punto 4, che la diligenza si desume anche dal rispetto dei termini per la redazione e il deposito dei provvedimenti, o comunque per il compimento di attività giudiziarie,

- introduce, al Capo V, tra gli indicatori del parametro della diligenza, quello afferente al rispetto dei termini per la redazione e il deposito dei provvedimenti o comunque per il compimento di attività giudiziarie;

- introduce, al Capo VII, tra le fonti di conoscenza degli elementi utili ai fini della valutazione, le informazioni inserite nel fascicolo personale del magistrato e le informazioni disponibili presso la Sezione disciplinare;

- sempre al Capo VII, consente l'utilizzazione di ogni altro atto che fornisca dati obiettivi e rilevanti relativi all'attività professionale e ai comportamenti incidenti sulla professionalità del magistrato;

- prevede al Capo VII, in relazione al parametro della diligenza, il prospetto comparativo relativo ai ritardi nella redazione e nel deposito dei provvedimenti e comunque nel compimento delle attività giudiziarie;

- stabilisce al Capo VIII che il giudizio positivo è connesso, quanto al parametro della diligenza, anche alla generale osservanza dei termini legali per la redazione e il deposito dei provvedimenti, o comunque all'accertamento che i relativi tempi siano comunque accettabili, in considerazione dei carichi di lavoro e degli standard degli altri magistrati dello stesso ufficio addetti alla medesima tipologia di provvedimenti, salvo che sussistano ragioni obiettivamente giustificabili.

3. A questo punto, va rammentato che, come detto, il Consiglio Superiore della Magistratura ha negativamente ascritto sotto il parametro della diligenza la presenza a carico della ricorrente di:

- ritardi nel deposito di provvedimenti maturati presso il Tribunale di Marsala, le cui condotte, riferite anche a un arco temporale del periodo oggetto di valutazione (luglio 2007-giugno 2008), hanno formato oggetto di un provvedimento disciplinare (censura) irrogato alla ricorrente con sentenza 4 giugno 2010;

- ritardi maturati presso la nuova sede del Tribunale di Firenze, oggetto di contestazione disciplinare avviata con atto 28 novembre 2013.

In particolare, la delibera del Plenum del CSM gravata, quanto ai presupposti della determinazione, ha ricostruito la carriera della ricorrente, ha riepilogato i passaggi salienti del parere parziale del Consiglio giudiziario di Palermo, che ha espresso parere non positivo quanto ai parametri della capacità, laboriosità e diligenza, in ordine alle complessive condotte per le quali la ricorrente ha subito la predetta censura, ha riepilogato i passaggi salienti del parere complessivo del Consiglio giudiziario di Firenze, rilevando come esso sia stato, all'unanimità positivo, ivi ritenendosi, in sostanza, che le pur gravi carenze oggetto di censura disciplinare coprissero solo un breve arco temporale del periodo in valutazione e potessero ritenersi comunque ormai superate.

Quanto ai ritardi maturati anche nella sede di Firenze, la delibera chiarisce come il competente Consiglio giudiziario di Firenze abbia rilevato che essi, che non concernono i provvedimenti connotati da urgenza, "vanno correlati anche al fatto che il magistrato, salvo brevi intervalli, ha dovuto operare quale unico magistrato della sezione distaccata addetto al settore civile", a fronte della "pressoché quotidiana presenza del magistrato presso l'ufficio, anche nei giorni in cui non è prevista udienza" e che il medesimo "pur avendo tre figli minori, ha beneficiato molto raramente di congedi straordinari".

Sempre quanto ai presupposti della determinazione, il CSM ha riepilogato i passaggi salienti della sentenza disciplinare del 2010 e della nuova contestazione disciplinare del 28 novembre 2013, rilevando come la prima coprisse solo un breve arco temporale del periodo oggetto di valutazione (luglio 2007-giugno 2008), e come la seconda afferisse a numerosi ritersi del periodo 1° ottobre 2007-10 ottobre 2012 (n. 228 sentenze civili con ritardi tra e 674 giorni, di cui 81 entro l'anno, n. 34 non depositate dalla data del periodo di ispezione, per le quali era già trascorso un ritardo pari al triplo del termine di legge), riferendo anche in ordine alle giustificazioni rese in ordine ai predetti ritardi dalla ricorrente, in sede di audizione dinanzi alla IV Commissione del CSM.

Alla luce del predetto contesto, il CSM ha ritenuto carente il parametro della diligenza.

La conclusione è stata assunta ritenendosi:

- che le vicende disciplinari evidenziano gravi difetti nell'organizzazione del lavoro da parte del magistrato in entrambi le sedi ricoperte, con accumulo di numerosi, gravi e reiterati ritardi nel deposito di sentenze;

- che tali difetti, nella sede di Marsala, sezioni distaccate di Castelvetrano e di Partanna, sono testimoniati anche dalla rimessione sul ruolo di una gran parte di procedimenti già trattenuti in decisione;

- che le predette insufficienze non possono essere circoscritte al periodo afferente al Tribunale di Marsala, né giustificate in ragione della situazione familiare della ricorrente, attenendo anche alla successiva sede e, complessivamente, all'arco temporale 2006-2012. Ha osservato inoltre il CSM come il precedente disciplinare del 2010 "non ha suggerito al magistrato l'assunzione di cautele organizzative idonee a evitare il ripetersi di analoghi accadimenti";

- che la situazione lavorativa della sezione distaccata di Empoli non presenta caratteri di eccezionalità, e che i problemi familiari dedotti riguardanti la gestione dei figli, la salute della madre e del marito, attengono a fatti per lo più successivi al periodo in valutazione;

- che la laboriosità del magistrato, riscontrata positivamente solo nel periodo fiorentino, e comunque risultata nella media, non vale a superare le gravi carenze di cui sopra, efferenti ad altro parametro di valutazione.

4. Esaminato il contesto normativo e fattuale nel quale si è ascritta la gravata determinazione, ritiene il Collegio la fondatezza delle censure ricorsuali che ne lamentano la carente motivazione.

5. È vero che, sulla scorta delle norme di fonte primaria e secondaria di cui si è fatta precedentemente ricognizione, che condizionano il giudizio positivo di professionalità dei magistrati di cui all'art. 11 del d.lgs. n. 160/2006 alla positività di tutti i parametri di valutazione, il giudizio non positivo espresso dal CSM può fondarsi sull'apprezzamento negativo del solo parametro della diligenza, e che, nell'ambito di tale parametro, un ruolo di assoluto rilevo assume il mancato rispetto da parte del magistrato dei termini per il deposito dei provvedimenti, tanto più laddove esso sia stato oggetto di procedimento disciplinare.

Ed è vero che la ricorrente ha subito nel 2010 la sanzione disciplinare della censura anche per ritardi maturati nel deposito dei provvedimenti, e che nel 2013 è stata fatta oggetto di una contestazione disciplinare per la stessa condotta.

È, peraltro, anche vero che i termini del contesto complessivo di interesse della determinazione di cui si discute, e da esaminarsi pertanto nella stessa sede, si rivelano non suscettibili di essere sinteticamente e drasticamente ricondotti alla presa d'atto delle vicende disciplinari, come ha fatto la delibera gravata, profilandosi ulteriori elementi che, rendendo la fattispecie peculiare, necessitavano di pertinenti considerazioni, non assorbibili sic et simpliciter dalla rilevata sussistenza dei ritardi considerati in tali vicende.

In particolare, quanto ai ritardi maturati nella sede siciliana, la sanzione disciplinare del 2010 ha riguardato, come rilevato dallo stesso CSM, un breve lasso temporale (luglio 2007-giugno 2008) del periodo complessivo posto in valutazione (13 luglio 2007-12 luglio 2011).

E non è ravvisabile nella stessa delibera la motivazione della rilevanza determinante assunta da tale limitato periodo in ordine all'intero quadriennio posto in valutazione.

Tale non può essere, infatti, il richiamo, contenuto nella delibera, agli ulteriori ritardi maturati dalla ricorrente nella successiva sede di Firenze.

E ciò per un duplice ordine di ragioni.

Innanzitutto, tali ulteriori ritardi sono stati valorizzati dalla delibera gravata in quanto considerati unitariamente ai primi, con l'effetto di imputare alla ricorrente ritardi relativi a un prolungato periodo (dal 2006 al 2012).

Ma la conclusione è fondata sul solo procedimento disciplinare avviato il 28 novembre 2013, che non giustificava una siffatto automatismo, essendo, alla data della delibera, nella fase meramente istruttoria della contestazione.

Inoltre, gli stessi ulteriori ritardi di che trattasi erano stati articolatamente vagliati dal Consiglio giudiziario di Firenze, che, pur nella loro rilevata sussistenza, aveva ritenuto positivamente superate da parte della ricorrente le carenze professionali censurate nel 2010, esprimendo un parere positivo in ordine al parametro della diligenza, sulla scorta di ragioni la cui obiettiva consistenza non risultava poter essere obnubilata nella valutazione di cui si discute.

Invero, il Consiglio giudiziario di Firenze dava al riguardo atto che:

"Il rapporto del Presidente del Tribunale di Firenze sottolinea che la dott.ssa B. ha tenuto un numero di udienze conforme a quello degli altri magistrati; nella media di riferimento risulta il deposito dei provvedimenti; i rilevati ritardi, quali emergenti alle statistiche in atto, vanno correlati anche al fatto che il magistrato, salvo brevi intervalli, ha dovuto operare quale unico magistrato della sezione distaccata addetto al settore civile; non vengono segnalati ritardi per quanto concerne i provvedimenti connotati da urgenza.

Viene inoltre segnalata la pressoché quotidiana presenza del magistrato presso l'ufficio, anche nei giorni in cui non è prevista udienza; viene rilevato, infine, che il magistrato, pur avendo tre figli minori, ha beneficiato molto raramente di congedi straordinari".

In altre parole, alla data della delibera, anche al di là delle specifiche difese formulate dalla ricorrente nel procedimento di valutazione, respinte dal CSM per le ragioni dianzi richiamate, l'Organo di autogoverno non poteva non soffermarsi sugli elementi oggettivi risultanti dagli atti del procedimento, suscettibili, e non arbitrariamente, di deporre per la giustificabilità degli ulteriori ritardi di cui si discute.

Tali elementi, infatti, scaturivano dall'unico parere complessivo e tipicamente rilevante per la valutazione di professionalità, in quanto reso dal Consiglio giudiziario di Firenze ai sensi dell'art. 11 del d.lgs. 160/2006: il parere parziale, non positivo, del Consiglio giudiziario di Palermo era stato infatti espresso in occasione del trasferimento della ricorrente presso il Tribunale di Firenze, ovvero in ragione dell'assunzione delle funzioni in altro ufficio giudiziario, ai sensi dell'art. 13 dello stesso d.lgs. 160/2006.

Si trattava, quindi, non tanto di motivare da parte del CSM sul dissenso maturato rispetto al parere dell'Organo territoriale (obbligo come noto non gravante sul CSM medesimo), bensì, piuttosto, di dare conto dell'avvenuto esame di tutti gli elementi utili a consentire quel completo apprezzamento obiettivo dell'attività professionale del magistrato nel quale notoriamente involve la valutazione di professionalità in esame, ai sensi della richiamata circolare CSM n. 20691 dell'8 ottobre 2007.

Del resto, il procedimento disciplinare pendente dal 2013 si è concluso con sentenza della Sezione disciplinare del CSM 5 giugno 2015, non impugnata, che ha assolto la ricorrente, escludendo l'addebito sulla base delle identiche ragioni contenute nel predetto parere del Consiglio giudiziario di Firenze.

5. Le carenze motivazionali di cui sopra, concernendo, come detto, profili di giudizio utili a formulare la valutazione complessiva di professionalità del magistrato, si appalesano idonee a condurre all'accertamento dell'illegittimità della delibera gravata, assorbita ogni altra doglianza pure formulata dall'interessata.

Deve solo ancora rammentarsi, al riguardo, che, secondo nota giurisprudenza, invocata dalla stessa difesa erariale, al giudice amministrativo, cui è inibito di sovrapporre la propria valutazione a quella effettuata al CSM, è sicuramente consentito indagare in ordine alla sussistenza di vizi logici che afferiscono all'iter formativo della volontà, quali quelli emergenti dalla motivazione adottata nelle singole fattispecie.

6. Alle rassegnate conclusioni consegue l'accoglimento del ricorso e l'annullamento dei provvedimenti impugnati, naturalmente impregiudicato l'esito della nuova valutazione da assumersi, per l'effetto, da parte del CSM.

La particolarità della vicenda contenziosa giustifica la compensazione integrale tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.