Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 1° febbraio 2017, n. 434

Presidente: Frattini - Estensore: Noccelli

FATTO E DIRITTO

1. Gli odierni appellanti, Marco Cappato e Lorenzo Lipparini, rispettivamente candidato Sindaco e capolista della lista "Radicali con Cappato Sindaco - Federalisti Laici Ecologisti" nell'ambito delle elezioni amministrative svoltesi il 5 e il 19 giugno 2016 presso il Comune di Milano, hanno adìto il T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, per chiedere l'attribuzione di un seggio a detta lista, esponendo che tra il primo e il secondo turno elettorale, in data 12 giugno 2016, sarebbe stata depositata presso l'Ufficio elettorale del Comune di Milano la dichiarazione di cui all'art. 72, comma 7, T.U.E.L., di collegamento della lista con il candidato alla carica di Sindaco, Giuseppe Sala, il quale a sua volta avrebbe depositato la dichiarazione con la quale accettava tale collegamento.

1.1. Nonostante tale collegamento, tuttavia, l'Ufficio centrale elettorale avrebbe illegittimamente determinato i quozienti elettorali senza assegnare alcun seggio alla lista dei ricorrenti.

1.2. Questi, deducendo la violazione del combinato disposto degli artt. 72, comma 7, e 73, comma 7, nonché dell'art. 73, commi 8 e 10, secondo periodo, dell'art. 73 del T.U.E.L., hanno impugnato i verbali delle operazioni elettorali e le Istruzioni del Ministero dell'Interno diramate con pubblicazione n. 20 del 2012, ed hanno quindi chiesto la correzione del risultato elettorale e la proclamazione del ricorrente Marco Cappato in luogo del candidato consigliere illegittimamente proclamato in suo luogo, Laura Specchio, subentrata ad Anna Scavuzzo, nel frattempo nominata vicesindaco del Comune.

1.3. Si sono costituiti nel primo grado di giudizio la menzionata Laura Specchio e Filippo Paolo Barberis, rispettivamente consigliere comunale e capogruppo consiliare del "Partito Democratico Beppe Sala Sindaco", per chiedere la reiezione del ricorso.

1.4. Il T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, con la sentenza n. 1755 del 28 settembre 2016, ha respinto il ricorso, condannando i ricorrenti alla rifusione delle spese di lite.

2. Avverso tale sentenza hanno proposto appello Marco Cappato e Lorenzo Lipparini e, deducendo con un unico articolato motivo la violazione del combinato disposto degli artt. 72, comma 7, e 73, comma 7, nonché del combinato disposto dei commi 8 e 10, secondo periodo, dell'art. 73 del T.U.E.L., hanno chiesto la riforma della sentenza impugnata, con conseguente correzione del risultato elettorale e sostituzione del ricorrente Marco Cappato al candidato consigliere illegittimamente eletto.

2.1. Si sono costituiti con atto depositato il 14 novembre 2016 Laura Specchio e Filippo Paolo Barberis, per chiedere la reiezione del ricorso, articolando i propri argomenti difensivi nella memoria conclusionale depositata il 10 gennaio 2017, ai quali gli appellanti hanno replicato nella memoria depositata il 13 gennaio 2017.

2.2. Nella pubblica udienza del 26 gennaio 2017 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L'appello è infondato e deve essere respinto.

4. La questione centrale del presente giudizio ruota attorno all'interpretazione dell'art. 73, comma 7, del T.U.E.L., a norma del quale, nelle elezioni dei Consigli comunali nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, «non sono ammesse all'assegnazione dei seggi quelle liste che abbiano ottenuto al primo turno meno del 3 per cento dei voti validi e che non appartengano a nessun gruppo di liste che abbia superato tale soglia».

4.1. Gli odierni appellanti sostengono, in sintesi, che non si possa applicare la soglia di sbarramento del 3%, fissata dall'art. 73, comma 7, del T.U.E.L. alla lista dei Radicali, che nelle elezioni amministrative ha conseguito a Milano solo l'1,86% dei voti validi, sulla base dell'assunto secondo il quale la diversità del tempo verbale, utilizzato dal legislatore per la verifica del superamento di tale soglia - declinato al passato ("non abbiano ottenuto") per le sole liste e al presente ("appartengano") per le coalizioni di liste - consentirebbe ad una lista che, da sola o in coalizione con altre liste, non avesse superato al primo turno tale soglia di partecipare, per il tramite del successivo apparentamento di cui all'art. 72, comma 7, del T.U.E.L. con uno dei due candidati Sindaci ammessi al turno di ballottaggio, al riparto dei seggi assegnati alla coalizione di liste che hanno sostenuto al ballottaggio detto candidato Sindaco.

4.2. L'interpretazione propugnata dagli appellanti, e respinta dal T.A.R., è tuttavia infondata.

5. Valga qui richiamarsi, per tutti, al precedente di questo Consiglio di Stato, sez. V, 4 giugno 2003, n. 3083, confermato anche dalle successive pronunce (v., ex plurimis, C.d.S., sez. V, 16 marzo 2010, n. 1519).

5.1. Le soglie di sbarramento previste dalla legislazione elettorale hanno il chiaro scopo di evitare la frammentazione delle liste e la conseguente disgregazione del risultato elettorale che possono condurre a fenomeni di ingovernabilità quando, addirittura, non di difficile composizione di maggioranze di governo.

5.2. La ratio legis di tali soglie di sbarramento è, dunque, quella di favorire la concentrazione dei candidati in liste omogenee prevedendo un meccanismo elettorale che premia queste ultime disperdendo il voto espresso in favore delle liste che non superino la percentuale minima.

5.3. Ciò in modo che l'elettore sia indotto ad orientarsi verso raggruppamenti o liste che gli garantiscano l'utilità del voto (v., in questo senso, anche C.d.S., sez. V, 10 febbraio 2003, n. 652).

5.4. Coerente con tale ratio legis è l'esclusione dalla ripartizione dei seggi delle liste che non abbiano superato la soglia di sbarramento imposta dalla legge.

5.5. Una diversa interpretazione, del resto, comporterebbe un trasferimento della sovranità popolare dall'elettorato ai delegati di lista, ai quali finirebbe con il competere di fatto l'assegnazione dei seggi, modificabile a seconda degli apparentamenti realizzati successivamente al primo turno e in vista del ballottaggio.

5.6. Con tale interpretazione non contrasta, come invece sostengono gli appellanti, il tenore letterale del richiamato art. 73, comma 7, del T.U.E.L. e, in particolare, l'utilizzo del tempo verbale passato per quanto attiene alle risultanze del primo turno elettorale ed il tempo verbale presente per quanto attiene al collegamento della lista ad un raggruppamento che abbia superato detta soglia.

5.7. «La seconda condizione negativa fissata dalla disposizione in esame è chiaramente riferita agli apparentamenti realizzati antecedentemente al primo turno elettorale, con la conseguenza che essa va letta nel senso che non possono essere escluse dalla competizione elettorale le liste che nella prima tornata elettorale, pur non avendo riportato la cifra minima, abbiano tuttavia aderito ad un raggruppamento che tale soglia nella medesima tornata ha superato» (C.d.S., sez. V, 16 marzo 2010, n. 1519).

5.8. La disposizione tende quindi anch'essa ad incentivare le aggregazioni delle forze politiche, prevedendo la possibilità di un accorpamento dei voti purché l'apparentamento sia avvenuto antecedentemente alla prima tornata elettorale e, dunque, in tempo utile per garantire all'elettorato una scelta consapevole.

5.9. Di qui la legittimità, sotto tale profilo, delle Istruzioni per le operazioni dell'Ufficio Elettorale impartite dal Ministero dell'Interno, pure impugnate dai ricorrenti in primo grado, di cui al decreto n. 20 del 2012.

6. Non contrasta con l'interpretazione descritta neppure il comma 8 del più volte richiamato art. 73 del T.U.E.L.

6.1. Esso prevede che «salvo quanto disposto dal comma 10, per l'assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista o a ciascun gruppo di liste collegate, nel turno di elezione del sindaco, con i rispettivi candidati alla carica di sindaco si divide la cifra elettorale di ciascuna lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4, ... sino a concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere e quindi si scelgono, fra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria decrescente».

6.2. La disposizione menziona il turno di elezione del Sindaco in quanto questo è il primo momento in cui assume rilievo l'eventuale collegamento delle liste ma, come pure affermato da questo Consiglio di Stato nella richiamata sentenza n. 652 del 2003, nel prevedere il procedimento per l'assegnazione dei seggi si riferisce ai voti raccolti al primo turno e non anche al ballottaggio che in alcun modo viene in rilievo a tal fine.

6.3. Il fatto che le liste, che non hanno ottenuto il 3% dei voti validi al primo turno, dichiarino di collegarsi, per il secondo turno, ad uno dei candidati in ballottaggio, può esprimere soltanto un'indicazione di voto, diretta a chi abbia votato per le liste che saranno escluse dall'assegnazione di seggi (assegnazione che si effettua dopo la proclamazione dell'elezione del sindaco), per sostenere uno dei due candidati ammessi al ballottaggio per la carica di Sindaco.

6.4. La dichiarazione di apparentamento al secondo turno «vale, in sostanza, soltanto ad esprimere un indirizzo di tipo politico, concretizzando l'indicazione di votare per il candidato sindaco di un partito politico o di altro schieramento che presenti una maggiore affinità di programma con quello che non ha superato lo sbarramento del 3 per cento» (C.d.S., sez. V, 13 ottobre 2005, n. 5653).

6.5. La circostanza che non debbano computarsi i voti delle liste o delle coalizioni di liste, che non abbiano superato lo sbarramento, comporta, tra l'altro, una soluzione maggiormente rispettosa del corpo elettorale e inibisce la possibilità di patteggiamenti e condizionamenti della futura attività del candidato sindaco, una volta eletto, nella formazione della giunta, quale organo di governo del Comune, che deve poter essere costituita liberamente.

6.6. Detta interpretazione, aderente al significato letterale e alla ratio del divieto di cui all'art. 73, comma 7, del T.U.E.L. in quanto maggiormente rispettosa della volontà espressa dal corpo elettorale, è anche confortata, come ha correttamente rilevato il primo giudice (p. 6 della sentenza impugnata), dall'analisi dei lavori preparatori e, in particolare, dall'esame del resoconto stenografico della seduta dell'Assemblea della Camera dei Deputati n. 522 del 21 aprile 1999 (depositato sub doc. 5 del loro fascicolo in primo grado).

6.7. In sede di discussione del testo dell'emendamento 4.1. approvato dall'Assemblea rispetto all'originario disegno di legge, infatti, il relatore risulta aver affermato testualmente che «il provvedimento è finalizzato ad incentivare la coalizione fin dal primo turno» e che «l'emendamento... rende esplicito quello che già era previsto, ma per tranquillità di tutti abbiamo stabilito che le liste che si presentano da sole e non raggiungono il tre per cento e si coalizzano al secondo turno non hanno diritto all'assegnazione dei seggi».

6.8. Lineare interpretazione, questa, della ratio legis che non lascia spazio a dubbi in ordine «alla volontà del legislatore di incentivare l'aggregazione sin dal primo turno delle forze politiche, stabilendo, per l'effetto, che una lista, che al primo turno abbia ottenuto meno del tre per cento dei voti, non può influire sulla determinazione delle cifre elettorali delle coalizioni così determinatesi» (cfr., appunto, C.d.S., sez. V, 13 ottobre 2005, n. 3653, già citata, e C.d.S., sez. V, 16 marzo 2010, n. 1519).

7. In conclusione, per il divieto posto dall'art. 73, comma 7, del T.U.E.L., la dichiarazione di collegamento effettuata dopo il primo turno non legittima gli odierni appellanti, la cui lista non ha superato al primo turno lo sbarramento del 3%, a concorrere alla ripartizione dei seggi assegnati alla coalizione di liste che hanno sostenuto al ballottaggio il candidato Sindaco.

7.1. Per le ragioni esposte, quindi, l'appello deve essere respinto, con piena conferma della sentenza impugnata.

8. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza degli odierni appellanti nei confronti di Laura Specchio e Filippo Paolo Barberis.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto da Marco Cappato e Lorenzo Lipparini, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna Marco Cappato e Lorenzo Lipparini a rifondere in favore di Laura Specchio e Filippo Paolo Barberis le spese del presente grado di giudizio, che liquida in Euro 6.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.