Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 24 aprile 2017, n. 1896

Presidente: Caringella - Estensore: Giovagnoli

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe, il T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, ha accolto il ricorso proposto dalla società Dusmann Service s.r.l. e, per l'effetto, ha annullato il provvedimento di aggiudicazione definitiva, adottato dal Comune di Lainate con determinazione n. 1248 del 18 settembre 2015, a favore della società All Food s.r.l. della procedura aperta per l'affidamento in concessione del servizio di ristorazione scolastica ed altri servizi ristorativi comunali.

2. Il T.a.r. ha accolto il secondo motivo del ricorso di primo grado, diretto a contestare la legittimità del giudizio di non anomalia formulato dalla stazione appaltante.

Secondo la sentenza appellata, infatti, il giudizio di non anomalia risulta, nel caso di specie, affetto da manifesta erroneità ed irragionevolezza, avendo l'aggiudicataria sostanzialmente modificato la propria offerta, alterando i costi rappresentati in sede di gara, che risulterebbero, comunque, largamente inadeguati.

3. Per ottenere la riforma di tale sentenza ha proposto appello la società All Food s.r.l.

4. Si è costituita per resistere al gravame la società Dussmann s.r.l.

5. Alla pubblica udienza del 13 aprile 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. L'appello non merita accoglimento.

7. È vero, come sostiene l'appellante, che il giudizio sull'anomalia postula un apprezzamento globale e sintetico sull'affidabilità dell'offerta nel suo complesso (cfr. ex multis C.d.S., sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 963) e che, nel contraddittorio procedimentale afferente al relativo segmento procedurale, sono consentite compensazioni tra sottostime e sovrastime di talune voci dell'offerta economica, ferma restando la sua strutturale immodificabilità (C.d.S., sez. VI, 10 novembre 2015, n. 5102).

È altrettanto vero, tuttavia, che, secondo giurisprudenza costante, l'applicazione di tali principi incontra il duplice limite, in generale, del divieto di una radicale modificazione della composizione dell'offerta (da intendersi preclusa), che ne alteri l'equilibrio economico (allocando diversamente rilevanti voci di costo nella sola fase delle giustificazioni), e, in particolare, di una revisione della voce degli oneri di sicurezza aziendale, che, quale elemento costitutivo dell'offerta, esige una separata identificabilità ed una rigida inalterabilità, a presidio degli interessi pubblici sottesi alla relativa disciplina legislativa.

Diversamente opinando, infatti, si perverrebbe all'inaccettabile conseguenza di consentire un'indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell'offerta economica (nella fase del controllo dell'anomalia), con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, il che si porrebbe in contrasto con le esigenze conoscitive, da parte della stazione appaltante, della sua struttura di costi, e, segnatamente, degli interessi sottesi alla specifica individuazione degli oneri di sicurezza aziendale (la cui necessaria integrità viene espressamente sancita dall'art. 87, comma 4, d.lgs. cit.), che resterebbero in tal modo irrimediabilmente vanificati.

Si finirebbe, in tal modo, per snaturare completamente la funzione e i caratteri del subprocedimento di anomalia, trasformando inammissibilmente le giustificazioni, che, nella disciplina legislativa di riferimento, servono a chiarire le ragioni della serietà e della congruità dell'offerta economica, in occasione, secundum eventum, per una sua libera rimodulazione, per mezzo di una scomposizione e di una diversa ricomposizione delle sue voci di costo (per come dettagliate nella domanda di partecipazione originaria), che implicherebbe, peraltro (oltre ad una evidente lesione delle esigenze di stabilità ed affidabilità dell'offerta), anche una violazione della par condicio tra i concorrenti (cfr., in questi termini, da ultimo, C.d.S., III, n. 962/2016).

8. L'applicazione di tali principi alla fattispecie oggetto del giudizio determina il rigetto dell'appello.

8.1. Nel caso di specie, infatti, l'appellante non si è limitata a rimodulare la quantificazione di singole voci di costo, ma ha modificato elementi essenziali dell'offerta, variando in maniera significativa l'importo dei costi per la sicurezza e quello dei costi per il personale.

8.2. Inoltre, come correttamente rilevato dal T.a.r., l'appellante, oltre a modificare oltre i limiti consentiti le predette voci, nell'ambito del procedimento di anomalia ha esposto costi che presentano, in sé considerati, profili di intrinseca inadeguatezza. Ed invero, i costi per il personale sono significativamente inferiori rispetto a quelli predeterminati dalle relative tabelle ministeriali, i costi per insoluti sono, a loro volta, inferiori rispetto a quelli predeterminati dalla stazione appaltante e i costi per la sicurezza aziendale sono ridotti in maniera rilevante rispetto a quelli indicati in sede di offerta: in tutti i casi senza fornire alcuna motivazione adeguata in ordine alla congruità di tali voci, nonostante le stesse risultassero inferiori ai minimi predeterminati (o sensibilmente ridotti a quanto dichiarato in sede di offerta).

Non solo, quindi, l'offerta è stata modificata oltre i limiti consentiti, ma le nuovi voci, anche a ritenere in ipotesi consentita la modifica, presentano, comunque, profili di intrinseca irragionevolezza.

9. A fronte di tale situazione, pertanto, la sentenza appellata, ritenendo illegittimo il giudizio di non anomalia, non si è affatto sostituita alle valutazioni compiute dalla stazione appaltante, ma ne ha legittimamente rilevato la macroscopica erroneità ed irragionevolezza.

10. L'appello deve, pertanto, essere respinto.

11. La controvertibilità delle questioni esaminate giustifica l'integrale compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.