Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 28 settembre 2017, n. 4539

Presidente: Patroni Griffi - Estensore: Di Carlo

FATTO E DIRITTO

1. La presente controversia riguarda la class action intentata ai sensi dell'art. 3, del d.lgs. n. 198/2009, nell'ambito del procedimento recante r.g.n.r. n. 3473/2012, dal Coordinamento di associazioni per la tutela dell'ambiente e dei diritti di utenti e consumatori (di seguito, Codacons) e dalla Società italiana di intervento sulle patologie compulsive (di seguito, S.I.I.Pa.C) per l'emanazione delle linee d'azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo, ai sensi dell'art. 1, comma 70, della l. n. 220 del 2010, nonché per l'avviamento delle misure di cui all'art. 24, comma 23, del d.l. n. 98 del 2011.

2. Il Tar per il Lazio, Roma, Sezione II, con la sentenza n. 7028 del 30 luglio 2012 ha:

a) dichiarato inammissibile il ricorso riunito n. 3092/2012 per difetto di legittimazione attiva delle associazioni ricorrenti;

b) accolto il ricorso n. 3473/2012 e, per l'effetto, ordinato al Ministero dell'economia e delle finanze, al Ministero della Salute e alla Conferenza Unificata, per quanto di rispettiva competenza, di adottare, di concerto o d'intesa, il decreto interdirigenziale previsto dall'art. 1, comma 70, della l. n. 220/2010;

c) compensato tra le parti le spese di lite.

3. Il capo della sentenza concernente il riunito procedimento recante r.g.n.r. n. 3092/2012 e avente ad oggetto l'impugnazione, sempre da parte delle predette associazioni, 1) del silenzio serbato dal Ministero dell'economia e delle finanze rispetto all'obbligo di provvedere all'emanazione di un decreto interdirigenziale per la lotta alla ludopatia ai sensi dell'art. 1, comma 70, della l. n. 220 del 2010 nonché all'avviamento delle misure di cui all'art. 24, comma 23, del d.l. n. 98 del 2011, al fine di ottenere la declaratoria dell'obbligo di provvedere; 2) della nota prot. n. 3 - 3629 del 1° marzo 2012 adottata dal Ministero dell'economia e delle finanze; 3) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale teso ad escludere le associazioni ricorrenti o altra associazione inserita nello speciale elenco di cui al C.N.C.U. dal tavolo partecipativo inteso ad adottare misure di contrasto al fenomeno del gioco d'azzardo patologico, in mancanza di impugnazione, deve ritenersi passato in cosa giudicata.

4. Il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero della Salute, l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e la Presidenza del Consiglio dei Ministri hanno invece impugnato il capo d'interesse concernente l'accoglimento del ricorso n. 3473/2012, deducendo nell'unico motivo di gravame la violazione e la falsa applicazione degli artt. 5 e 7 del d.l. 13 settembre 2012, n. 158 (cd. decreto Balduzzi).

Le amministrazioni appellanti assumono, in sostanza, che l'anzidetto decreto, recante "Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute", emanato successivamente al deposito della sentenza impugnata, ha disciplinato ex novo la materia oggetto del decreto interdirigenziale previsto dall'art. 1, comma 70, della l. n. 220 del 2010, individuando direttamente (con norma di rango primario) le linee d'azione contro i fenomeni ludopatici, da attuarsi con decreti legislativi delegati, l'emanazione dei quali renderebbero inutile, oltre che inopportuna, l'adozione dell'anzidetto decreto interdirigenziale.

Pertanto, proseguono le appellanti, superata in virtù del principio della successione delle leggi nel tempo la previsione contenuta nel richiamato art. 1, comma 70, cit. e venuto meno il presupposto logico-giuridico alla base della gravata sentenza (l'adozione del decreto interdirigenziale), si imporrebbe al giudice l'annullamento della sentenza gravata, senza rinvio.

5. Si è costituito il Codacons insistendo per il rigetto dell'avverso appello siccome infondato in fatto e in diritto, vinte le spese di lite.

6. Le parti hanno ulteriormente insistito nelle rispettive difese mediante il deposito di documenti, memorie integrative e di replica.

7. All'udienza del 6 luglio 2017 la causa è stata discussa e trattenuta dal Collegio in decisione.

8. L'appello è infondato e non merita accoglimento per i seguenti motivi.

8.1. Giova premettere, per un migliore inquadramento giuridico della fattispecie all'esame, che l'art. 1, comma 70, della l. n. 220 del 2010 ha previsto l'adozione di un decreto interdirigenziale da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, dell'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e del Ministero della salute, d'intesa con la Conferenza unificata, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, al fine di dettare le linee d'azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo.

Il predetto termine è stato oggetto di due successive proroghe: prima, ad opera dell'art. 1, comma 391, della l. 24 dicembre 2012, n. 228, fino al 30 giugno 2013 e poi, a norma dell'art. 1, comma 2, del d.P.C.M. 26 giugno 2013, fino al 31 dicembre 2013.

8.2. A parere delle amministrazioni appellanti la necessità e, finanche, l'opportunità dell'adozione del menzionato decreto interdirigenziale sarebbe venuta meno a motivo del superamento, con disciplina di rango primario, dello strumento dell'atto amministrativo generale, sicché la statuizione di condanna contenuta nella sentenza gravata non potrebbe, oggi, essere eseguita per la sopravvenuta mancanza dell'oggetto giuridico di essa, ovvero la norma (presupposta) che rappresentava la base legale per l'adozione del decreto medesimo e che, nel giudizio di prime cure, ha costituito il parametro di valutazione della legittimità dell'inerzia serbata dall'amministrazione rispetto all'obbligo di adottare l'atto.

8.3. L'assunto non merita condivisione.

8.4. Il d.l. n. 158/2012 (cd. decreto Balduzzi), convertito con modificazioni dalla l. n. 189/2012, all'art. 5 reca (rectius, recava, giacché l'intero articolo è stato abrogato ad opera dell'art. 1, comma 554, della l. 28 dicembre 2015, n. 208) la disciplina dell'aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, con particolare riferimento alle persone affette da malattie croniche, da malattie rare, nonché da ludopatia.

La forma dello strumento era quella del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi entro il 31 dicembre 2012, su proposta del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e con il parere delle Commissioni parlamentari competenti.

L'oggetto della disciplina solo indirettamente e in modo mediato riguardava la predisposizione di azioni di contrasto alla ludopatia, prefiggendosi, invece, il legislatore, lo scopo principale di aggiornare i livelli essenziali di assistenza con prioritario riferimento alla riformulazione dell'elenco delle malattie croniche e di quelle rare, al fine di assicurare il bisogno di salute, l'equità nell'accesso all'assistenza, la qualità delle cure e la loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze.

In tale contesto le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (intesa come patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro) rappresentava solo una, tra le molteplici, malattie croniche o rare bisognose di attenzione da parte del sistema sanitario nazionale.

Del pari, l'art. 7 del citato decreto, rubricato "Disposizioni in materia di vendita di prodotti del tabacco, misure di prevenzione per contrastare la ludopatia e per l'attività sportiva non agonistica" (norma, questa, invece vigente) introduce delle disposizioni che toccano sotto svariati profili l'attività di offerta di giochi, non sempre esattamente coincidenti con gli obiettivi perseguiti dalla legge del 2010: mentre, infatti, quest'ultima si propone come scopo l'adozione di linee guida per l'azione di contrasto alla dipendenza dal gioco, il cd. decreto Balduzzi detta una disciplina di più ampio respiro che va dalla regolamentazione del regime pubblicistico del rilascio dei titoli concessori o autorizzatori a quella dei messaggi pubblicitari; alla trasparenza delle condizioni di gioco e di vincita; alla predisposizione di formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro sulle schedine ovvero sui tagliandi dei giochi; alla previsione di iniziative didattiche di educazione sul tema del gioco negli istituti di istruzione primaria e secondaria; all'introduzione di figure di illecito amministrativo pecuniariamente sanzionate; alla previsione di un sistema integrato, anche con l'ausilio delle forze dell'ordine, per la repressione degli illeciti; alla definizione dei luoghi sensibili e della pianificazione di forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco.

Il decreto Balduzzi, inoltre, non contiene alcuna espressa clausola abrogativa delle disposizioni di cui all'art. 7, comma 70, della l. n. 220 del 2010.

In disparte la considerazione per cui l'abrogazione di una norma può avvenire anche tacitamente, nel caso di specie, in realtà, appare difettare proprio il presupposto del superamento della disciplina anteriore ad opera di quella posteriore, secondo il principio della successione delle leggi nel tempo, tendente a sostituire e superare quella che precede in ordine di tempo.

La stessa diversità contenutistica delle due discipline e degli obiettivi che esse si prefiggono depongono, invero, nel senso di dovere ritenere le due previsioni normative complementari tra di loro e avvinte, pertanto, da un nesso di continuità e di progressività nel sistema di tutela e di protezione, piuttosto che, invece, di reciproca esclusione.

Da questo angolo prospettico, la considerazione espressa dalla parte appellante, secondo cui l'emanazione del decreto interdirigenziale "finirebbe per creare un'evidente incongruenza e distonia introducendo una disciplina, contenuta in un atto amministrativo (il decreto interdirigenziale), che sarebbe necessariamente modificata, di lì a poco, dai decreti legislativi di attuazione della legge delega con evidente inutile dispiego di attività amministrativa", non convince affatto.

L'andamento, copioso, della normativa in materia di regolamentazione dei giochi e più in generale delle scommesse dimostra anzi, al contrario, una crescente attenzione del legislatore verso questo fenomeno, talmente ampio e complesso da esigere una regolamentazione di sistema degli aspetti pubblicistici e privatistici coinvolti (dalla tutela dell'ordine pubblico alla pubblica sicurezza, alla pianificazione e al governo del territorio, alla tutela della salute), in maniera complementare.

Pertanto, in un sistema cd. a tutele crescenti, l'entrata in vigore del decreto Balduzzi non rappresenta e non può rappresentare un ostacolo all'adozione di un atto amministrativo generale previsto da una legge tuttora in vigore, ma anzi costituisce un passo necessario verso l'attuazione di obiettivi posti dal legislatore in modo frammentato e rimasti ancora, allo stato, lettera morta nonostante le tante leggi succedutesi in materia.

Importanti considerazioni di ordine esegetico possono trarsi, in tal senso, anche dalla recente pronuncia della Corte costituzionale (sentenza 11 maggio 2017, n. 108), investita della questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante "Contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo patologico" in riferimento all'art. 117, commi secondo, lett. h), e terzo, della Costituzione.

Nell'occasione, la Corte non ha mancato di sottolineare che, malgrado il tempo trascorso, non risulta essere stato emanato nemmeno il decreto interministeriale di cui al citato art. 7, comma 10, del decreto Balduzzi. Decreto che, per giunta, risulta essere stato anch'esso sopravanzato da successivi interventi del legislatore statale, richiamati anche dalle parti private.

Il riferimento è all'art. 14, della l. 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita), che ha conferito al Governo la delega legislativa per il riordino in un codice delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, prevedendo, tra i criteri di delega, quello dell'adeguamento della normativa «all'esigenza di prevenire i fenomeni di ludopatia ovvero di gioco d'azzardo patologico e di gioco minorile» (lett. a) del comma 2); all'art. 1, comma 133, della l. 23 dicembre 2014, n. 190, che ha autorizzato il Ministro della salute ad adottare un decreto di natura regolamentare previa intesa in sede di Conferenza permanente per la prevenzione, la cura e la riabilitazione delle persone affette dal gioco d'azzardo patologico (cd. GAP); all'art. 1, comma 936, della l. 28 dicembre 2015, n. 208, che ha previsto l'adozione, entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata, di intese volte a stabilire i criteri per la pianificazione urbanistica e la distribuzione dei punti di gioco sul territorio nazionale, intese da recepirsi con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari permanenti.

La continua e reiterata, in tutto o in parte, mancata attuazione delle misure volute dal legislatore suona pertanto - contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante - come ulteriore riprova del fatto che il decisum contenuto nell'impugnata sentenza conserva tuttora la propria attualità.

La ratio legis sottesa a tutti questi interventi normativi, infatti, è quella di giungere alla determinazione delle regole future di comportamento in materia di azione di contrasto alla ludopatia con tutti gli strumenti posti a disposizione dall'ordinamento (atti amministrativi generali, regolamenti, decreti ministeriali o interministeriali, con il coinvolgimento delle altre amministrazioni in sede di conferenza), e non già quella di abrogare le norme per l'innanzi poste o di vanificare le statuizioni pronunciate in sede giurisdizionale e che rappresentano, anzi, momento di attuazione delle stesse previsioni di legge; oltre tutto, innescando un circolo vizioso per cui la mancata attuazione di una norma verrebbe superata da una nuova norma che, nell'abrogare la prima, resterebbe anch'essa non attuata.

Sotto questo aspetto, dunque, nemmeno si pongono - come invece ha inteso prefigurare la parte appellata - questioni concernenti la problematica del condizionamento dell'esito del giudizio ad opera di un intervento del legislatore successivo al deposito della sentenza. Infatti, non pertinente e inconferente rispetto al caso all'esame è il richiamo operato dalla parte appellata ai precedenti giurisprudenziali della C.e.d.u., della Corte costituzionale e di questo Consiglio di Stato in ordine alla disciplina delle sopravvenienze normative retroattive, elusive del giudicato o comunque condizionanti l'esito del giudizio.

E ciò non solo per la considerazione, dirimente sul piano formale, che, nel caso di specie, il decreto cd. Balduzzi non è intervenuto rispetto ad un giudicato (tale non è, infatti, la sentenza oggetto dell'odierno gravame); ma soprattutto per la considerazione di ordine sostanziale che, come appena chiarito, le due normative coesistono e la ratio della nuova normativa non è quella di contrastare o eludere il decisum giudiziale, ma quella di porre una disciplina generale della lotta alla ludopatia, ancora in itinere e lontana dall'essere adottata. Inoltre, il decreto-legge in questione non detta norme retroattive per disciplinare, appunto per il passato, la fattispecie oggetto di giudizio, ma è anzi tutto teso a dettare una disciplina futura, si ripete, ad oggi rimasta inattuata, come puntualmente osservato nella pronuncia della Corte costituzionale sopra richiamata.

8.5. Per le considerazioni che precedono, pertanto, l'appello non può essere accolto.

9. Non meritevoli di esame perché inammissibilmente proposte, invece, si appalesano le deduzioni svolte dalla parte appellata nella memoria depositata in data 30 marzo 2017, volte all'emanazione in questa sede delle misure per l'esecuzione della sentenza gravata.

A ciò osta, infatti, il chiaro disposto di cui agli artt. 112, comma 2, lett. b), e 113 c.p.a. che riserva la cognizione per l'esecuzione delle sentenze del giudice amministrativo non passate in giudicato (che, ai sensi dell'art. 33 c.p.a. sono esecutive) ma non appellate o, se appellate, come nel caso di specie, non sospese ex art. 98 c.p.a., allo stesso giudice che ha emesso la sentenza di cui si chiede l'ottemperanza.

10. La regolazione delle spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo secondo i parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014, seguono il principio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero della Salute, l'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in solido tra di loro, alla refusione in favore del Codacons delle spese di lite del presente grado liquidate in complessivi euro 4.000,00 oltre spese generali, IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.