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Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 20 marzo 2018, n. 1769

Presidente: Carbone - Estensore: Leitner

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per l'Abruzzo - Sezione Staccata di Pescara, il Liceo scientifico "Filippo Masci" di Chieti è insorto avverso il decreto del Dirigente dell'Ufficio scolastico regionale per l'Abruzzo 10 gennaio 2011, n. AOODRAB - 160, di modifica della rete scolastica territoriale, nella parte in cui, per un verso, è stata disposta la trasformazione dell'ITIS "Luigi di Savoia" di Chieti in un Istituto di Istruzione Superiore, con contestuale istituzione di un Liceo scientifico con opzione "scienze applicate" e, per altro verso, è stato imposto al predetto Liceo scientifico, prima di attivare tale "opzione di scienze applicate", di concordare con il predetto Istituto superiore "criteri e modalità al fine di evitare sovrapposizioni e frammentazione dell'offerta formativa tenendo conto della reale ricettività delle scuole".

Ha impugnato, altresì, tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui gli atti con cui era stata autorizzata l'attivazione presso l'ITIS "Luigi di Savoia" di Chieti del corso di "scienze applicate" ed erano stati attribuiti i relativi codici meccanografici, nonché la nota 17 gennaio 2011, n. 365, con cui lo stesso Dirigente ha invitato il Dirigente scolastico a valutare la possibilità di rinviare "almeno di un anno" l'attivazione delle scienze applicate presso il Liceo scientifico.

Il Liceo Scientifico, dopo aver premesso di non aver potuto attivare il corso di "scienze applicate", in quanto era stato in realtà autorizzato il solo l'ITIS "Savoia", ha dedotto le seguenti censure:

1) che erroneamente l'ITIS "Savoia", con l'opzione "scienze applicate", era stato assimilato all'ex Liceo tecnologico, mentre in realtà era in atto una semplice sperimentazione, destinata a concludersi in base alla riforma Gelmini;

2) che non avrebbe potuto disporsi la trasformazione dell'ITIS in Istituto di Istruzione Superiore, in quanto non vi era stata una fusione tra due Istituti;

3) che la Regione e gli enti locali erano competenti ad assumere atti in materia di istituzione e di aggregazione di scuole;

4) che era illegittima l'attivazione della predetta opzione in un Istituto tecnico, dal momento che l'indirizzo "scienze applicate" appartiene in via esclusiva al Liceo scientifico propriamente detto;

5) che l'ampliamento dell'offerta formativa non era coerente con la caratterizzazione degli istituti coinvolti e non poteva implicare duplicazione di indirizzi formativi;

6) che il provvedimento adottato era in contrasto con la ratio della cd. riforma Gelmini;

7) che era contraria alla legislazione oggi vigente la decisione di non interrompere l'esperienza in atto presso l'ITIS.

2. Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, l'Ufficio scolastico regionale per l'Abruzzo, l'Ufficio scolastico provinciale di Chieti e l'ITIS "Savoia" di Chieti si sono costituiti in giudizio a mezzo dell'Avvocatura distrettuale dello Stato, la quale ha pregiudizialmente eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di legitimatio ad processum dell'Istituto scolastico, dal momento che il Liceo Scientifico non è titolare di un'autonoma posizione giuridica soggettiva azionabile in sede giurisdizionale nei confronti dell'Amministrazione di appartenenza, e la nullità del ricorso perché proposto a mezzo di un avvocato del libero foro e non a mezzo dell'Avvocatura dello Stato. Nel merito, è stato poi diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.

3. Hanno, inoltre, proposto intervento ad opponendum i genitori degli alunni iscritti alla prima classe del Liceo scientifico opzione "scienze applicate" operante presso l'ITIS "Savoia", che, dopo aver proposto analoghe eccezioni di rito, hanno anche eccepito la mancata impugnazione della deliberazione della Giunta Regionale 29 dicembre 2010, n. 1035, di approvazione del Piano Regionale della rete scolastica per l'anno scolastico 2011/12.

4. Il T.A.R. ha respinto le eccezioni sollevate dal Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, dall'Ufficio scolastico regionale per l'Abruzzo, l'Ufficio scolastico provinciale di Chieti e dall'ITIS "Savoia" di Chieti nonché quelle degli intervenienti ad opponendum e ha accolto il ricorso nel merito.

5. Avverso tale decisione hanno interposto gravame il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, l'Ufficio scolastico regionale per l'Abruzzo - ITIS "Luigi di Savoia" di Chieti, formulando tre motivi di appello, con i quali hanno sostanzialmente riproposto le eccezioni respinte dal T.A.R. e affermato l'infondatezza del ricorso avversario nel merito.

Si è costituito il Liceo scientifico "Filippo Masci" di Chieti, per resistere al gravame.

Nell'udienza del 22 febbraio 2018, la causa è passata in decisione.

6. Con il primo motivo di gravame, gli appellanti criticano la sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto l'eccezione relativa al difetto di legitimatio ad processum del Liceo Scientifico "F. Masci", formulata sul rilievo che quest'ultimo non sarebbe titolare di un'autonoma posizione giuridica soggettiva azionabile in sede giurisdizionale nei confronti dell'Amministrazione di appartenenza. In sostanza, si afferma che il Liceo scientifico, anche se munito di personalità giuridica, dovrebbe essere comunque considerato un organo dello Stato, per cui, nella specie, difetterebbe un rapporto intersoggettivo e si verterebbe in materia di rapporti interorganici, con la conseguenza che ogni eventuale contrasto andrebbe risolto in sede amministrativa, mancando un'autonoma posizione azionabile in sede giurisdizionale.

Con il secondo motivo di gravame, gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto l'eccezione di nullità del ricorso in primo grado, perché proposto a mezzo di un avvocato del libero foro e non mediante Avvocatura dello Stato.

Con il terzo motivo di gravame, gli appellanti affermano che il ricorso in primo grado sarebbe anche infondato nel merito.

7. Il primo motivo d'appello, avente carattere assorbente, è fondato e va, quindi, accolto, per le considerazioni di seguito esposte.

Il T.A.R. ha respinto l'eccezione in commento, ritenendo che non appare rilevante accertare la natura del rapporto intersoggettivo o interorganico, poiché anche se fosse interorganico non potrebbe disconoscersi la possibilità degli Istituti scolastici, forniti di personalità giuridica, di trovare una tutela in via giurisdizionale nei confronti degli atti lesivi delle proprie competenze o limitativi delle proprie attribuzioni. La sentenza gravata conclude affermando che, quando una specifica legge attribuisce agli Istituti scolastici una specifica competenza, deve ritenersi che tali organismi, proprio perché forniti di personalità giuridica, siano anche titolari di una situazione giuridica soggettiva in ordine allo svolgimento delle funzioni ad essi attribuite; conseguentemente, in base all'art. 24 della Costituzione, essi ben possono agire in giudizio anche nei confronti dell'Amministrazione statale per tutelare le prerogative proprie dell'organo o dei soggetti incisi che la legge loro attribuisce.

8. Le conclusioni del primo giudice non appaiono condivisibili.

L'argomentazione del T.A.R. appare apodittica nel rinvenire il suo fondamento direttamente nell'art. 24 della Costituzione: questa norma fondamentale si riferisce, infatti, a "tutti" i soggetti dotati non solo di personalità giuridica, ma anche di legittimazione ad agire in giudizio e pertanto non esclude, anzi esige, l'accertamento di questa.

Per compiere tale accertamento, occorre avere riguardo alla disciplina di settore: nel caso di specie, quello scolastico. In questo contesto, la distinzione tra rapporti intersoggettivi e interorganici, che il primo giudice aveva ritenuto non necessaria, appare invece al Collegio decisiva, poiché la legitimatio ad processum si radica soltanto nel primo tipo di rapporti.

9. La materia dell'autonomia scolastica rientra nella legislazione esclusiva dello Stato, come si ricava a contrario dal terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, secondo cui è materia di legislazione concorrente "l'istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche" la quale, appunto, è riservata allo Stato [art. 117, secondo comma, lett. n)], che vi provvede esercitando, ex art. 117, sesto comma, anche la potestà regolamentare. Ritiene il Collegio che, avendo riguardo alla normativa nel suo complesso, il rapporto tra Istituti scolastici e Amministrazione statale centrale non possa essere considerato - quantomeno, non allo stato attuale della disciplina statale - di natura intersoggettiva.

9.1. In primo luogo, tale intersoggettività non appare ricompresa nel concetto di autonomia scolastica (che si configura come diversa da quella attribuita alle Università), riconosciuta dall'ordinamento sin dall'art. 21 della l. n. 59 del 1997 e successive modificazioni.

Gli istituti scolastici, pur se dotati di personalità giuridica e di "autonomia didattica e organizzativa", sono del tutto compenetrati nell'organizzazione dello Stato, cui è rimasta attribuita la funzione amministrativa dell'istruzione, assieme con la gestione del relativo servizio.

In coerenza con tale disegno, rimangono in capo all'Amministrazione centrale dello Stato le funzioni e i compiti in materia di ordinamenti scolastici, di programmi scolastici, di organizzazione generale dell'istruzione scolastica e di stato giuridico del personale, funzioni tutte atte a salvaguardare l'unitarietà del sistema nazionale dell'istruzione.

La situazione giuridica di compenetrazione con l'apparato statale non può, allora, dirsi mutata per effetto dell'art. 21 della l. n. 59 del 1997.

9.2. In secondo luogo, ciò trova ulteriore riscontro nel d.P.R. n. 275 del 1999, di attuazione della riforma scolastica, "Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell'art. 21 della legge n. 59/1997" (come prima ricordato, la disciplina dell'autonomia delle istituzioni scolastiche è riservata allo Stato ex art. 117 Cost.), che ex art. 2 "detta la disciplina generale dell'autonomia delle istituzioni scolastiche" e "individua le funzioni ad esse trasferite".

La disciplina di livello regolamentare specifica ancor di più il predetto disegno organizzativo, secondo due direttrici: da un lato, la soggettività giuridica e la conseguente legittimazione sostanziale e processuale attengono (soltanto) al piano della riconosciuta autonomia funzionale (Titolo 1, Capo 2: autonomia didattica e organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo); dall'altro lato, le funzioni amministrative e la gestione del servizio istruzione (Titolo 2) rimangono funzioni statali e soltanto la competenza per il loro esercizio è sottratta (non allo Stato, ma) all'Amministrazione centrale e periferica e attribuita alle Istituzioni scolastiche (art. 14), le quali agiscono, quindi, in veste di organi statali e non si soggetti distinti dallo Stato.

In tale contesto normativo - ed entro tali limiti - si colloca, coerentemente, il comma 7-bis dello stesso art. 14, secondo cui "L'Avvocatura dello Stato continua ad assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi davanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali e le giurisdizioni amministrative e speciali di tutte le istituzioni scolastiche cui è stata attribuita l'autonomia e la personalità giuridica a norma dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59".

9.3. La compenetrazione tra Stato e singoli istituti scolastici è, infine, confermata dal contenuto della circolare del Ministero della Pubblica Istruzione n. 35 del 19 febbraio 2001, relativa alla rappresentanza in giudizio delle Istituzioni scolastiche autonome da parte dell'Avvocatura dello Stato, in base alla quale si è ritenuto che, con l'attribuzione della personalità giuridica, gli Istituti scolastici siano titolari di situazioni giuridiche soggettive solo nei confronti dei terzi, ma non nei confronti dello Stato, atteso che con esso i rapporti sono di tipo interorganico.

9.4. È, quindi, proprio l'esame del complesso della normativa statale in materia ad escludere - quantomeno, allo stato della disciplina oggi vigente - la possibilità che il singolo istituto scolastico sia titolare di un'autonoma legittimazione a sindacare in via giudiziale l'organizzazione della rete scolastica come disciplinata dagli organi periferici ministeriali.

10. La ricostruzione sopra operata trova conferma nella giurisprudenza della Corte di cassazione: cfr., in questo senso, Cass. civ., Sez. lav., n. 6372/2011, ma anche Cass. civ., Sez. lav., n. 20521/2008, per cui: "anche dopo l'estensione della personalità giuridica, per effetto della legge delega n. 59 del 1997 e dei successivi provvedimenti di attuazione, ai circoli didattici, alle scuole medie e agli istituti di istruzione secondaria, il personale docente degli istituti statali di istruzione superiore (nella specie, un istituto tecnico industriale) - che costituiscono organi dello Stato muniti di personalità giuridica ed inseriti nell'organizzazione statale - si trova in rapporto organico con l'Amministrazione della Pubblica Istruzione dello Stato, a cui l'art. 15 del d.P.R. n. 275 del 1999 ha riservato le funzioni relative al reclutamento del personale e non con i singoli istituti, che sono dotati di mera autonomia amministrativa; conseguentemente, nelle controversie relative all'applicazione della normativa sui congedi parentali e sull'assistenza a congiunto portatore di handicap, venendo in considerazione diritti di sicuro rilievo costituzionale, che possono essere esercitati qualunque sia l'istituzione scolastica ove il docente esplichi le sue funzioni e il cui riconoscimento va operato nei confronti del soggetto che ricopre la qualità di datore di lavoro, sussiste la legittimazione passiva dell'Amministrazione centrale, mentre difetta quella del singolo istituto".

Per sottolineare un ridotto ambito di funzioni dei dirigenti scolastici rispetto ai dirigenti generali, la Cassazione ha altresì precisato che: "In tema di poteri dei dirigenti pubblici, ai dirigenti delle istituzioni scolastiche competono, in base all'art. 25 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, funzioni decisamente più ridotte rispetto a quelle spettanti ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, e limitati all'ambito dell'autonomia organizzativa, didattica e finanziaria, con la conseguenza che ai primi non spetta il potere di promuovere e resistere alle liti, che è, invece, esplicitamente previsto (dall'art. 16 del citato d.lgs. n. 165 del 2001) per i dirigenti di uffici dirigenziali generali" (così, Cass. civ., Sez. lav., n. 6460/2009).

11. In definitiva, e in sintesi, la conclusione che gli istituti scolastici continuino a costituire organi dello Stato muniti di personalità giuridica, inseriti nell'organizzazione statale, può essere tratta da una serie di elementi concordanti:

a) la funzione amministrativa dell'istruzione rimane in capo allo Stato, che attraverso la sua amministrazione centrale continua anche ad esercitare direttamente le funzioni e i compiti in materia di ordinamenti scolastici, di programmi scolastici, di organizzazione generale dell'istruzione scolastica e di stato giuridico del personale, funzioni tutte atte a salvaguardare l'unitarietà del sistema nazionale dell'istruzione (art. 1, comma 3, lett. q), della l. n. 59 del 1997). Di conseguenza, rimane in capo alla competenza dello Stato, che la condivide con le istituzioni scolastiche nei limiti di cui all'art. 21, l. n. 59 del 1997 come specificati dal d.P.R. n. 275 del 1999, l'attività di programmazione educativa e didattica e in genere ogni attività che attenga alla predisposizione e alla realizzazione del percorso degli studi inteso in senso proprio come percorso che sbocca nel conseguimento di un titolo di studio. È proprio in virtù di questa conservazione di funzioni e compiti allo Stato che si può affermare che le scuole, dopo la loro "entificazione", svolgono il ruolo di enti ausiliari o strumentali dello Stato;

b) il perdurante inserimento del dirigente scolastico e del personale della scuola nel personale statale (art. 1, comma 3, lett. q), della l. n. 59 del 1997 e del d.lgs. n. 165/2001);

c) la responsabilità sia disciplinare che per risultati del dirigente scolastico nei confronti dell'Amministrazione statale;

d) il mantenimento in capo all'apparato ministeriale del potere di vigilanza in relazione alla funzione di eventuale scioglimento degli organi collegiali della scuola "in caso di persistenti e gravi irregolarità o di mancato funzionamento" (ex art. 28, settimo comma, t.u. n. 297 del 1994, non abrogato dall'art. 17, primo comma, del d.P.R. n. 275 del 1999).

12. Conclusivamente, il rapporto tra l'Istituto scolastico ricorrente in primo grado ed Amministrazione statale centrale è da considerarsi di natura interorganica e non intersoggettiva, per cui ogni eventuale contrasto va risolto in sede amministrativa, difettando un'autonoma posizione azionabile in sede giurisdizionale.

In base alle considerazioni sinora svolte, l'appello va quindi accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarata l'inammissibilità del ricorso in primo grado.

Tenuto conto della novità della questione trattata, sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese del giudizio tra le parti.

Va posto definitivamente a carico del Liceo scientifico appellato il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, dichiara inammissibile il ricorso in primo grado.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Pone definitivamente a carico della parte appellata il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

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