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Corte di cassazione
Sezione IV civile (lavoro)
Sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449

Presidente: Di Cerbo - Estensore Torrice

FATTO

1. Gli odierni ricorrenti, laureati in Medicina e Chirurgia, che avevano frequentato i Corsi di specializzazione della Facoltà di Medicina e Chirurgia presso l'Università degli Studi del Piemonte Orientale "Amedeo Avogadro", avevano percepito la "borsa di studio" prevista dall'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 nell'importo rivalutato nel 1992 e successivamente rimasto "congelato".

2. Essi avevano convenuto in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Ministero della Salute, la Regione Piemonte e l'Università degli Studi del Piemonte Orientale "Amedeo Avogadro" per chiedere, in via pregiudiziale, il rinvio pregiudiziale alla CGUE per la pronuncia sulle questioni riguardanti l'interpretazione del diritto comunitario e di sollevare la questione di illegittimità costituzionale, con riferimento agli artt. 2, 3, 4, 35, 36 e 38, comma 2, della Costituzione, dell'art. 46, comma 2, del d.lgs. n. 368 del 1999, come modificato dall'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 517 del 1999 e dall'art. 1, comma 300, dell'art. 1 della l. n. 266 del 2005, nella parte in cui aveva previsto che le disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 del d.lgs. n. 368 del 1999 si applicassero a decorrere dall'anno accademico 2006-2007.

3. I ricorrenti avevano, inoltre, domandato: in via principale, l'accertamento della esistenza con l'Università di un rapporto di formazione e lavoro, ovvero di un rapporto di lavoro subordinato a carattere formativo e la condanna in solido di tutte le Amministrazioni convenute al pagamento delle differenze tra quanto percepito a titolo di borsa di studio e quanto dovuto a titolo retributivo, comprensivo di contributi e della 13a mensilità, "ovvero assumendo quale parametro di riferimento quanto percepito nello stesso periodo a titolo di retribuzione dai medici neoassunti secondo il CCNL del S.S.N."; in via subordinata, la dichiarazione del diritto, anche nel periodo precedente all'anno 2007, all'adeguata remunerazione prevista dalla direttiva 93/16/CEE e la condanna in solido di tutte le Amministrazioni convenute al pagamento delle differenze tra quanto percepito a titolo di borsa di studio durante la frequenza al corso di specializzazione e quanto dovuto a titolo retributivo, comprensivo di contributi e della 13a mensilità, indennità di ferie non godute, maternità e malattie; in via subordinata, avevano domandato il riconoscimento del diritto alla indicizzazione annuale della borsa di studio e alla sua rideterminazione triennale in relazione agli incrementi stipendiali previsti dal CCNL per i medici neoassunti del SSN, sino all'importo corrispondente al 97,7% e la condanna in solido delle Amministrazioni al pagamento delle relative differenze economiche; in via subordinata, avevano chiesto il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno determinato dalla ritardata attuazione della direttiva 93/16/CEE da parte dello Stato Italiano e la condanna in solido delle Amministrazioni al risarcimento del danno da quantificarsi in misura corrispondente alla differenza tra la somma percepita a titolo di borsa di studio e quanto dovuto a titolo retributivo, contributivo ed assistenziale "ovvero assumendo quale parametro di riferimento quanto percepito nello stesso periodo a titolo di retribuzione dai medici neoassunti secondo il CCNL del S.S.N.".

4. Il giudice di primo grado, dichiarata la legittimazione passiva di tutte le Amministrazioni convenute, la prescrizione del diritto in relazione alle domande proposte da Andrea T. e da Roberta V., condannò tutte le Amministrazioni a pagare agli originari ricorrenti l'adeguamento della borsa di studio al tasso programmato di inflazione.

5. La Corte di Appello di Torino, adita in via principale dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dai Ministeri e dall'Università e, in via incidentale, dagli odierni ricorrenti e dalla Regione Piemonte, in riforma della sentenza di primo grado, ha respinto tutte le domande proposte con il ricorso introduttivo del giudizio.

6. Quanto all'appello principale proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dai Ministeri e dall'Università e all'appello incidentale proposto dalla Regione, la Corte territoriale ha affermato la responsabilità solidale di tutte le Amministrazioni convenute in giudizio, ha ritenuto che la questione della prescrizione quinquennale, che risultava interrotta con le richieste del tentativo obbligatorio di conciliazione del 2008 e del 2009, risultava assorbita dalla infondatezza della domanda di adeguamento della borsa di studio proposta in via subordinata dai medici.

7. Essa ha osservato che: le direttive CEE n. 362/75/CEE e n. 82/76/CEE nel prevedere il diritto dei medici specializzandi ad una "adeguata remunerazione" non avevano specificato la nozione di "adeguata remunerazione", non ne avevano determinato la misura e non avevano indicato i criteri per la sua determinazione; gli incrementi della borsa di studio previsti dal d.lgs. n. 257 del 1991 erano stati "bloccati" a partire dall'anno 1993 per effetto dell'art. 7, comma 5, del d.l. n. 384 del 1992, conv. in l. n. 438 del 1992, dell'art. 3, comma 36, della l. n. 537 del 1993, dell'art. 1, comma 33, della l. n. 544 del 1995; la Corte costituzionale con la sentenza n. 432 del 1997 aveva dichiarato la legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 33, della l. n. 544 del 1995 che aveva riguardato gli anni accademici 1993-1996, diversi da quelli frequentati dai medici appellanti incidentali, tutti iscritti a far tempo dall'anno accademico 1998/1999; le disposizioni che avevano impedito gli incrementi della borsa di studio negli anni successivi (art. 1, comma 66, l. 662/1996 per il triennio 1996/1999, l'art. 32, comma 12, della l. n. 488/1999 per il triennio 2000-2002, l'art. 36, comma 1, l. 289/2002) di cui i medici specializzandi avevano chiesto la disapplicazione, erano norme vigenti non investite dal sindacato della Corte costituzionale; la Corte di cassazione con la sentenza n. 27481/2008 aveva escluso ripetutamente il diritto dei medici specializzandi all'incremento della borsa originariamente previsto dall'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991; l'adeguamento non poteva essere riconosciuto nemmeno a titolo di risarcimento del danno per inadempimento dello Stato agli obblighi comunitari difettando ogni parametro nelle fonti comunitarie per la determinazione della retribuzione spettante ai medici specializzandi.

8. Quanto all'appello incidentale proposto dai medici, la Corte territoriale ha ritenuto infondata la domanda volta al riconoscimento dell'esistenza di un rapporto di lavoro di formazione e lavoro con l'Università e la domanda volta alla condanna delle Amministrazioni convenute al risarcimento del danno per attuazione della direttiva n. 93/2016 solo all'anno 2007.

9. Tanto sulla scorta delle argomentazioni che seguono: la direttiva n. 93/16/CEE che aveva riunito in un testo unico le precedenti direttive n. 75/362/CEE, 75/363/CEE, e 82/16/CEE, si era limitata a dettare disposizioni in ordine ai tempi, ai modi e ai luoghi della formazione dei medici e a prevedere che i posti di formazione "formano oggetto di adeguata remunerazione"; il d.lgs. n. 368 del 1999 aveva dato attuazione alla direttiva; soltanto successivamente all'entrata in vigore della l. n. 266 del 2005 e all'adozione del d.P.C.M. del 2 novembre 2007 avevano avuto concreta attuazione le disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 del d.lgs. n. 368 del 1999 e pertanto, negli anni scolastici precedenti, trovavano applicazione le disposizioni contenute nell'art. 8 del d.lgs. n. 257 del 1991; la perdurante vigenza dell'art. 8 del d.lgs. n. 257 del 1991 fino all'anno accademico 2005-2006 non contrastava con le disposizioni contenute nelle direttive, che non avevano imposto la stipulazione di contratti di formazione e lavoro o di contratti di lavoro con gli specializzandi; la scelta del legislatore italiano costituiva esercizio discrezionale della potestà legislativa; gli elementi che i medici avevano tratto dalla direttiva n. 93/16/CEE come rivelatori di subordinazione non erano significativi in ragione del ruolo prevalente attribuito alla formazione, in relazione alla quale era stata prevista la dedizione personale e a tempo pieno del medico a tutte le attività mediche del servizio nel quale la formazione si effettua.

10. La richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE per la interpretazione del diritto comunitario è stata disattesa dalla Corte territoriale sul rilievo che la direttiva n. 93/16/CEE era chiara nell'escludere l'obbligo degli Stati membri di adottare una particolare regolamentazione del rapporto con i medici in formazione specialistica.

11. Infine, la Corte territoriale ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 46, comma 2, del d.lgs. n. 368 del 1999, come modificato dall'art. 1, comma 300, della l. n. 266 del 2005, nella parte in cui aveva disposto l'applicazione degli artt. da 37 a 42 dello stesso decreto solo a decorrere dall'anno accademico 2006-2007, perché: rispetto ai medici specializzandi della Comunità europea non era ravvisabile disparità di trattamento in quanto la direttiva non aveva previsto né imposto l'adozione di una specifica regolamentazione del rapporto degli specializzandi; rispetto ai medici specializzandi iscritti presso le scuole italiane nell'anno scolastico 2006-2007 la diversità di trattamento è propria di normative nuove e diverse ed il legislatore è libero di individuare il momento in cui fare entrare in vigore disposizioni nuove.

12. Avverso questa sentenza i ricorrenti indicati in epigrafe hanno proposto ricorso per cassazione affidato a cinque motivi (numerati da II a VI), al quale hanno resistito con controricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri dell'Istruzione, Università e Ricerca, dell'Economia e Finanze, della Salute e l'Università degli Studi del Piemonte Orientale "Amedeo Avogadro". La Regione Piemonte è rimasta intimata. I ricorrenti e le parti controricorrenti hanno depositato memorie.

MOTIVI

Sintesi dei motivi

13. Con il primo motivo (numerato come II) i ricorrenti denunciano, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5, c.p.c., violazione e errata applicazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991, dell'art. 1, comma 33, della l. n. 549 del 1995, dell'art. 7 e dell'art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 384 del 1992 e omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia. Assumono che la Corte territoriale ha respinto la domanda volta all'adeguamento della borsa di studio al tasso programmato di inflazione con motivazione omessa e/o insufficiente e contraddittoria e che ha errato nell'omettere di distinguere il periodo 1992/1993, per il quale vigeva il blocco, dal periodo successivo, in relazione al quale il blocco era cessato e di tenere conto dei diversi meccanismi di adeguamento. Invocano i principi affermati nella sentenza di questa Corte n. 18562 del 2012.

14. Con il secondo motivo (numerato come III) i ricorrenti denunciano, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5, c.p.c., violazione ed errata applicazione dell'art. 2948, n. 4, c.c. e dell'art. 4, comma 43, della l. 12 novembre 2011, n. 183 e omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia. Sostengono che l'art. 4, comma 43, della l. n. 183 del 2011 non trova applicazione nella fattispecie dedotta in giudizio. Tanto sul rilievo che il diritto al risarcimento del danno si è realizzato prima dell'entrata in vigore di tale disposizione.

15. Con il terzo motivo (numerato come IV) i ricorrenti denunciano, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5, c.p.c., violazione ed errata applicazione dell'art. 2094 c.c., dell'art. 36 della Costituzione e della direttiva 93/16/CEE e omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia per avere la Corte territoriale escluso che i rapporti dedotti in giudizio fossero configurabili come rapporti di formazione e lavoro. Deducono, inoltre, che in ordine agli elementi rivelatori del carattere subordinato del rapporto di lavoro subordinato (assoggettamento al potere direttivo e disciplinare, proprietà degli strumenti di lavoro in capo al datore di lavoro, incidenza su questi del rischio economico e gestionale dell'attività, vincolo di orario, natura latamente corrispettiva della remunerazione) non era stata fornita adeguata motivazione.

16. Con il quarto motivo (numerato come V) i ricorrenti denunciano, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5, c.p.c., violazione ed errata applicazione del d.lgs. n. 368 del 2009, dell'art. 3 della Costituzione. Sostengono che il d.lgs. 368/1999 si applica retroattivamente anche prima dell'adozione del d.P.C.M. 2007 perché deve essere garantita la corresponsione della adeguata remunerazione anche ai medici specializzandi nel periodo antecedente il 2007 al fine di evitare discriminazioni con i medici neoassunti del S.S.N. e con i medici specializzandi iscritti in scuole specialistiche degli altri Paesi membri della U.E.

17. Con il quinto motivo (numerato come VI) i ricorrenti denunciano, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5, c.p.c., violazione ed errata applicazione della direttiva 93/16/CEE e dell'art. 2043 c.c. per avere la Corte territoriale escluso la configurabilità di inadempimento per ritardata attuazione della direttiva.

Ricostruzione quadro normativo

18. Reputa il Collegio che premessa dell'esame delle censure sia la ricostruzione critica del complesso quadro normativo di fonte sovranazionale e nazionale nel quale si colloca la controversia in esame.

19. Le direttive europee.

20. In materia di formazione dei medici specialisti l'art. 13 della direttiva 82/76/CEE (la quale ha modificato la direttiva 75/362/CEE concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi e la direttiva 75/363/CEE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di medico), aveva previsto che la formazione stessa si effettuasse in posti specifici riconosciuti dalle autorità competenti e che implicasse la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettuava la formazione, comprese le guardie, in modo che lo specialista in via di formazione potesse dedicare a tale formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per l'intera durata della normale settimana lavorativa e per tutta la durata dell'anno, secondo le modalità fissate dalle autorità competenti.

21. Inoltre, la direttiva aveva stabilito che tale formazione costituisse oggetto di una adeguata remunerazione.

22. Detti principi sono stati ribaditi dalla successiva direttiva 93/16/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli. Tale direttiva ha confermato i contenuti della direttiva 75/362/CEE e della direttiva 75/363/CEE ed ha riunito in un testo unico "per motivi di razionalità e per maggior chiarezza" le disposizioni vigenti (cfr. 10 "considerando" della direttiva 93/16/CEE).

23. Per quanto attiene alla formazione dei medici specialisti, la direttiva 93/16/CEE non ha apportato alcuna modifica di significativo rilievo in ordine alle modalità ed ai tempi della formazione specialistica. In continuità con la direttiva 82/76/CEE, essa mira a garantire che i medici in questione dedichino alla formazione pratica e teorica tutta la propria attività professionale per tutta la durata della settimana lavorativa oppure, nel caso degli specialisti in formazione a tempo ridotto, una parte significativa di quest'ultima (cfr. con riguardo alla direttiva 75/363 in tal senso, sentenze del 25 febbraio 1999, Carbonari e a., C-131/97, punto 33, 3 ottobre 2000, Gozza e a., C-371/97, punto 43 e CGUE 24 gennaio 2018 Presidenza del Consiglio dei Ministri e a. cause riunite C-616/2016 e C-617/2016 punto 46), ma non obbliga gli Stati membri a disciplinare l'attività di formazione specialistica dei medici secondo lo schema del rapporto di lavoro subordinato.

24. Inoltre, la direttiva 93/16/CEE, al pari della direttiva 82/76/CEE, non contiene alcuna definizione comunitaria della remunerazione da considerarsi adeguata, né dei criteri di fissazione di tale remunerazione. Definizioni del genere rientrano, in via di principio, nella competenza degli Stati membri che devono, in tale settore, adottare specifici provvedimenti di attuazione (in tal senso, cfr. con riguardo alla direttiva 75/363 sentenze del 25 febbraio 1999 Carbonari e a., C-131/97, punti 45 e 54, del 3 ottobre 2000 Gozza e a., C-371/97, punti 36 e 45; e 24 gennaio 2018 Presidenza del Consiglio dei Ministri e a. cause riunite C-616/2016 e C-617/2016, punto 41).

25. La disciplina nazionale.

26. Il d.lgs. 8 agosto 1991 n. 257 ha dato attuazione alla direttiva n. 76 del 1982 e ha previsto che la formazione del medico specialista a tempo pieno comportava ("implica") la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio di cui fanno parte le strutture nelle quali essa si effettua, ivi comprese le guardie e l'attività operatoria per le discipline chirurgiche, nonché la graduale assunzione dei compiti assistenziali in modo che lo specializzando dedicasse alla formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per l'intero anno (art. 4).

27. L'art. 6 del richiamato d.lgs. n. 257 del 1991 ha disposto che agli ammessi alle scuole di specializzazione (nei limiti definiti dalla programmazione di cui all'art. 2, comma 2) in relazione all'attuazione dell'impegno a tempo pieno per la loro formazione, deve essere corrisposta, per tutta la durata del corso, ad esclusione dei periodi di sospensione della formazione specialistica, una borsa di studio determinata per l'anno 1991 in Lire 21.500.000, da incrementare annualmente, a partire dal 1° gennaio 1992, del tasso programmato d'inflazione e da rideterminarsi, ogni triennio, con decreto del Ministro della Sanità, di concerto con i Ministri dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica e del Tesoro, in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale (comma 1).

28. Successivamente la materia è stata nuovamente disciplinata dal d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CEE, 98/21/CEE, 98/63/CEE e 99/46/CEE che modificano la direttiva 93/16/CEE).

29. Il decreto contiene specifiche disposizioni volte ad individuare il fabbisogno dei medici specialisti da formare, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e sulla base di una approfondita analisi della situazione occupazionale e del numero dei posti da assegnare a ciascuna scuola di specializzazione (art. 35).

30. Esso ha previsto, inoltre, che: all'atto dell'iscrizione alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, il medico stipula uno specifico contratto annuale di formazione-lavoro (definito di "formazione specialistica" dall'art. 1, comma 300, lett. a), della l. 23 dicembre 2005, n. 266 che ha modificato l'art. 37, comma 1), disciplinato dallo stesso decreto legislativo; tale contratto è finalizzato esclusivamente all'acquisizione delle capacità professionali inerenti al titolo di specialista "mediante la frequenza programmata delle attività didattiche formali e lo svolgimento di attività assistenziali funzionali alla progressiva acquisizione delle competenze previste dall'ordinamento didattico delle singole scuole, in conformità alle indicazioni dell'Unione europea", e non dà diritto all'accesso ai ruoli del Servizio sanitario nazionale e dell'università o ad alcun rapporto di lavoro con gli enti predetti.

31. Il d.lgs. n. 368 del 1999 ha regolato in maniera dettagliata e puntuale l'attività formativa (art. 39), precisando che "La formazione del medico specialista implica la partecipazione guidata alla totalità delle attività mediche dell'unità operativa presso la quale è assegnato dal Consiglio della scuola, nonché la graduale assunzione di compiti assistenziali e l'esecuzione di interventi con autonomia vincolate alle direttive ricevute dal tutore, di intesa con la direzione sanitaria e con dirigenti responsabili delle strutture delle aziende sanitarie presso cui si svolge la formazione. In nessun caso l'attività del medico in formazione specialistica è sostitutiva del personale di ruolo" (art. 38, comma 3).

32. L'art. 39 del richiamato d.lgs. n. 368 del 1999 ha, inoltre, disciplinato il trattamento economico dei medici specializzandi, prevedendo che al medico in formazione specialistica, per tutta la durata legale del corso, sia corrisposto un trattamento economico annuo onnicomprensivo (comma 1), determinato ogni tre anni con il decreto di cui all'art. 35, comma 1, nei limiti dei fondi previsti dall'art. 6, comma 2, della l. 29 dicembre 1990, n. 428, e delle quote del Fondo sanitario nazionale destinate al finanziamento della formazione dei medici specialisti (comma 2).

33. Ha, inoltre, disposto che il trattamento economico è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso di specializzazione, e da una parte variabile, differenziata per tipologie di specializzazioni, per la loro durata e per anno di corso (comma 3) e che esso viene corrisposto mensilmente dalle università presso cui operano le scuole di specializzazione (art. 39).

34. Per effetto delle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 300, lett. b), della l. 23 dicembre 2005, n. 266, il comma 3 dell'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999 dispone che il trattamento economico è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso, e da una parte variabile, ed è determinato annualmente (ogni tre anni a partire dall'anno accademico 2013-2014, secondo la modifica introdotta dall'art. 21, comma 2, del d.l. 12 settembre 2013, convertito con modd. dalla l. 8 novembre 2013, n. 128) con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'Università e della Ricerca, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dell'economia e delle finanze, avuto riguardo preferibilmente al percorso formativo degli ultimi tre anni e che in fase di prima applicazione, per gli anni accademici 2006-2007 e 2007-2008, la parte variabile non potrà eccedere il 15 per cento di quella fissa.

35. Tuttavia la normativa innanzi richiamata non ha trovato immediata applicazione in quanto l'art. 46 dello stesso d.lgs. n. 368 del 1999, dopo avere disposto che "agli oneri recati dal Titolo VI del presente decreto legislativo si provvede nei limiti delle risorse previste dall'articolo 6, comma 2, della legge 29 dicembre 1990, n. 428, delle quote del Fondo sanitario nazionale destinate al finanziamento della formazione dei medici specialisti, nonché delle ulteriori risorse autorizzate da apposito provvedimento legislativo", ha stabilito che "le disposizioni di cui agli articoli 39 e 41 si applicano dall'entrata in vigore del provvedimento di cui al comma 1; fino all'entrata in vigore del predetto provvedimento continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all'art. 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257".

36. In seguito il d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 ha disposto, con l'art. 8, comma 3, la modifica dell'art. 46, comma 2, del d.lgs. n. 368 del 1999 ed ha differito all'adozione del provvedimento di cui al comma 1 l'applicazione degli artt. da 37 a 42.

37. L'art. 1, comma 300, lett. e), della l. 23 dicembre 2005, n. 266, dopo avere stabilito che "Le disposizioni di cui agli articoli da 37 a 42 si applicano a decorrere dall'anno accademico 2006-2007" ha disposto che "I decreti di cui all'articolo 39, commi 3 e 4-bis, sono adottati nel rispetto del limite di spesa di cui al comma 1" e che fino all'anno accademico 2005-2006 si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257.

38. È evidente che con il d.lgs. 17 agosto 1999 n. 368 il legislatore italiano nel disciplinare la formazione specialistica dei medici e nel regolare il trattamento economico loro spettante ha dato attuazione alla direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli.

39. Il legislatore nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 e la sostanziale conferma del contenuto del d.lgs. n. 257 del 1991 ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014) non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico né ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Né vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l'introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della "formazione-lavoro"; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell'"adeguata retribuzione".

40. Come già osservato, l'ampia discrezionalità riconosciuta agli Stati membri nel dare esecuzione agli obblighi europei è stata esercitata, nel tempo, attraverso due diversi meccanismi di remunerazione, entrambi idonei a perseguire le finalità delle direttive ed il secondo ancora più efficiente e razionale.

41. La legislazione nazionale in materia di "blocco" dei trattamenti economici.

42. Nel contesto normativo che regolamenta la formazione del medico specializzando e il trattamento economico, deve essere presa in esame la legislazione nazionale relativa al cd. blocco del tasso di inflazione.

43. Il d.l. 19 settembre 1992, n. 384 ("Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali"), convertito con modificazioni dalla l. 14 novembre 1992, n. 438, ha previsto al comma 1 che "Resta ferma sino al 31 dicembre 1993 la vigente disciplina emanata sulla base degli accordi di comparto di cui alla legge 29 marzo 1983, n. 93, e successive modificazioni e integrazioni. I nuovi accordi avranno effetto dal 1° gennaio 1994". Esso ha previsto, per l'anno 1993, l'attribuzione al personale destinatario dei predetti accordi di una somma forfettaria di Lire 20.000 mensili per tredici mensilità.

44. L'art. 7, inoltre, al comma 5 ha stabilito che "Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per disposizioni di legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, o dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato o che siano, comunque, rivalutabili in relazione alla variazione del costo della vita, sono corrisposti per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992".

45. Il blocco della indicizzazione previsto dall'innanzi richiamato art. 7, comma 5, è stato confermato: per il triennio 1994-1996 dall'art. 3, comma 36, della l. n. 24 dicembre 1993, n. 537; per il triennio 1997-1999 dall'art. 1, commi 66 e 67, della l. 23 dicembre 1996, n. 662; per il triennio 2000-2002 dall'art. 22 della l. 23 dicembre 1999, n. 488; per il triennio 2003-2005 dall'art. 36 della l. 27 dicembre 2002, n. 289; per il triennio 2006-2008 dall'art. 1, comma 212, della l. 23 dicembre 2005, n. 266.

46. Incremento delle borse di studio al tasso programmato di inflazione (art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991).

47. Il regime di blocco della indicizzazione ha riguardato anche le borse di studio dei medici specializzandi.

48. L'art. 1, comma 33, della l. 2 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), interpretando autenticamente le disposizioni di cui al d.l. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, commi 5 e 6, convertito, con modificazioni dalla l. 14 novembre 1992, n. 438, ha, infatti, stabilito che le suddette disposizioni devono essere interpretate nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura prevista per l'anno 1992, siano comprese le borse di studio di cui all'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257.

49. In base alla disposizione contenuta nell'art. 22 della l. 23 dicembre 1999, n. 488 (Legge Finanziaria 2000), la disposizione così interpretata continua ad applicarsi anche nel triennio 2000-2002.

50. Il divieto di periodico aggiornamento al tasso di inflazione delle borse di studio dei medici specializzandi è stato successivamente confermato dall'art. 36 della l. 27 dicembre 2002, n. 289 (Legge Finanziaria 2003), che ha stabilito che "Le disposizioni dell'articolo 7, comma 5, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, come confermate e modificate dall'articolo 1, commi 66 e 67, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e da ultimo dall'articolo 22 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, ... contenenti il divieto di procedere all'aggiornamento delle indennità, dei compensi, delle gratifiche, degli emolumenti e dei rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, continuano ad applicarsi anche nel triennio 2003-2005" (comma 1).

51. L'inequivoco dato letterale delle disposizioni di legge richiamate nei nn. da 42 a 49 di questa sentenza consente di affermare che, in tema di trattamento economico dei medici specializzandi, l'importo della borsa di studio prevista dall'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1993 al 2003-2005, come più volte affermato da questa Corte (Cass., Sez. un., 29345/2008; Cass. 18670/2016, 12625/2015, 11565/2011; ord. 19792/2017, 19449/2017, 18670/2017).

52. Nelle sentenze richiamate nel punto n. 51 di questa sentenza è stato osservato che il blocco degli incrementi della suddetta borsa dovuti al tasso di inflazione si iscrive in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato, come anche riconosciuto dalla Corte costituzionale (sentenza 432/1997), che ha deciso la questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 33, della l. n. 549 del 1995.

53. Rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione collettiva relativa al personale medico dipendente del SSN (art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991).

54. Per quanto rileva ratione temporis nella vicenda dedotta in giudizio (infra punto n. 61 di questa sentenza), l'art. 32, comma 12, della l. 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica) ha disposto: "A partire dal 1998 resta consolidata in lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui all'articolo 6, comma 1, del predetto decreto legislativo n. 257 del 1991".

55. Il dato letterale dell'art. 32 evidenzia che il legislatore ha fatto riferimento all'intero corpus normativo contenuto nell'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991, e, dunque, sia all'incremento annuale del tasso programmato d'inflazione sia alla rideterminazione triennale correlata al miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale (comma 1).

56. Siffatta lettura trova conforto nella circostanza che l'intera quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialistici, a far tempo dal 1998, è stata consolidata nell'importo pari a 315 miliardi di lire.

57. Il blocco dell'incremento annuale e della rideterminazione delle borse di studio previsto dal citato art. 32, comma 12, della l. n. 449 del 1997 è stato confermato dall'art. 36, comma 1, della l. 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003).

58. Tale disposizione dopo avere stabilito che le disposizioni dell'art. 7, comma 5, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 novembre 1992, n. 438, come confermate e modificate dall'art. 1, commi 66 e 67, della l. 23 dicembre 1996, n. 662, e da ultimo dall'art. 22 della l. 23 dicembre 1999, n. 488 contenenti il divieto di procedere all'aggiornamento delle indennità, dei compensi, delle gratifiche, degli emolumenti e dei rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, continuano ad applicarsi anche nel triennio 2003-2005, stabilisce che fino alla stipula del contratto annuale di formazione e lavoro previsto dall'art. 37 del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368, l'ammontare delle borse di studio corrisposte ai medici in formazione specialistica ai sensi del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, a carico del Fondo sanitario nazionale, rimane consolidato nell'importo previsto dall'art. 32, comma 12, della l. 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni.

59. Deve, pertanto, ritenersi che a partire dal 1998 e sino al 2005 le borse di studio dei medici specializzandi non erano soggette all'incremento triennale previsto dal comma 1 dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991.

Esame dei motivi

60. Il primo motivo (rubricato come II), con il quale i ricorrenti denunciano la violazione e l'errata applicazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991, dell'art. 1, comma 33, della l. n. 549 del 1995, dell'art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 384 del 1992, deve essere rigettato.

61. Diversamente da quanto opinano i ricorrenti l'importo della borsa di studio prevista dall'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 non è soggetto all'incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1992 al 2003-2005, per le ragioni esplicitate nei punti nn. da 42 a 51 di questa sentenza, in conformità ai principi ripetutamente affermati da questa Corte nelle sentenze nn. Cass., Sez. un., 29345/2008; Cass. 18670/2016, 12625/2015, 11565/2011 e nelle Ordinanze nn. 19792/2017, 19449/2017, 18670/2017.

62. È incontroverso (pg. 7, ultimo rigo della sentenza impugnata) che i ricorrenti hanno frequentato i corsi di specializzazione presso l'Università degli Studi del Piemonte Orientale "Amedeo Avogadro" a partire dall'anno scolastico 1998-1999.

63. Trovano, pertanto, applicazione l'art. 32, comma 12, della l. 27 dicembre 1997, n. 449 che ha disposto che non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui all'art. 6, comma 1, del predetto d.lgs. n. 257 del 1991, e l'art. 36, comma 1, della l. 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), che ha confermato il meccanismo di blocco dell'incremento annuale e della rideterminazione delle borse di studio previsto dal citato art. 32, comma 12, della l. n. 449 del 1997. Sul punto vanno richiamate le considerazioni svolte nei punti nn. da 54 a 59 di questa sentenza in ordine alla inapplicabilità degli adeguamenti previsti dal comma 1 dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991.

64. Il terzo motivo (rubricato come IV) presenta profili di infondatezza e di inammissibilità.

65. Esso è infondato nella parte in cui i ricorrenti denunciano violazione ed errata applicazione dell'art. 2094 c.c., dell'art. 36 della Costituzione e della direttiva 93/16/CEE.

66. Quanto alla dedotta violazione della direttiva 93/16/CEE, vanno richiamate le considerazioni svolte nei punti nn. da 23 e 24 di questa sentenza sulla insussistenza dell'obbligo degli Stati membri, in relazione alla direttiva 93/16/CEE e alla direttiva 82/76/CEE di disciplinare l'attività di formazione specialistica dei medici secondo lo schema del rapporto di lavoro subordinato, e sulla inesistenza della definizione comunitaria della remunerazione da considerarsi adeguata, e dei criteri di determinazione di tale remunerazione.

67. Quanto alla denunciata violazione degli artt. 2094 c.c. e 36 della Costituzione, va ribadito il principio, più volte affermato da questa Corte, secondo cui non è inquadrabile nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato, né del lavoro autonomo l'attività svolta dai medici iscritti alle scuole di specializzazione che costituisce una particolare ipotesi di "contratto di formazione-lavoro", oggetto di specifica disciplina, rispetto alla quale non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività suddetta e la remunerazione prevista dalla legge a favore degli specializzandi. È stato osservato che tale emolumento è destinato a sopperire alle esigenze materiali per l'impegno a tempo pieno degli interessati nell'attività rivolta alla loro formazione e non costituisce, quindi, il corrispettivo delle prestazioni svolte, le quali non sono rivolte ad un vantaggio per l'Università, ma alla formazione teorica e pratica degli stessi specializzandi ed al conseguimento, al fine corso, di un titolo abilitante (Cass., Sez. un., 9147/2009, 10461/2008; Cass. 15362/2014, 5889/2012, 2632/2012, 20403/2009, 24781/2008, 6089/1998; ord. 19792/2017, 19449/2017, 18670/2017).

68. La inconfigurabilità dei rapporti di formazione specialistica in termini di subordinazione esclude, poi, la applicabilità dell'art. 36 Cost. (Cass. 2632/2012).

69. Il motivo è inammissibile nella parte in cui addebita alla sentenza impugnata di non avere valutato gli elementi fattuali sintomatici di subordinazione in quanto i ricorrenti hanno omesso di specificare se ed in quale atto del processo di merito hanno sottoposto alla Corte territoriale l'esame degli elementi che nel ricorso (pgg. 44 e 45) sono indicati come sintomatici della subordinazione e se e quali istanze istruttorie hanno formulato nei giudizi di merito. Tale omissione si pone in contrasto con i principi sanciti dall'art. 366 c.p.c., comma 2, n. 6, e art. 369 c.p.c., comma 1, n. 4 (Cass., Sez. un., 8077/2012 e 22726/2011; Cass. 13713/2015, 19157/2012, 6937/2010).

70. Il quarto motivo (rubricato come V), con il quale i ricorrenti denunciano omessa, insufficiente e contraddizione su un punto decisivo della controversia, violazione ed errata applicazione del d.lgs. n. 368 del 1999, della direttiva 93/16/CEE e dell'art. 3 della Costituzione sono infondati.

71. La Corte territoriale (cfr. punti nn. da 5 a 11 di questa sentenza) ha dato ampio conto delle ragioni poste a base del decisum ed ha spiegato in maniera chiara e niente affatto superficiale o contraddittoria le ragioni della impossibilità giuridica di attribuire alle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 368 del 1999 portata retroattiva. Tale statuizione è conforme all'art. 11 delle preleggi che prevede che la legge non dispone che per l'avvenire.

72. Quanto alla dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione non sussiste un'irragionevole disparità di trattamento tra gli specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione a decorrere dall'anno 2006/2007 e quelli frequentanti i corsi nei precedenti periodi accademici, ben potendo il legislatore, per costante giurisprudenza della Corte costituzionale, differire nel tempo gli effetti di una riforma, senza che, per ciò solo, ne possa derivare una disparità di trattamento tra soggetti che, in ragione dell'applicazione differente nel tempo della normativa in questione, ricevano trattamenti diversi (Corte. cost. sentenza 94/2009; sentenza 432/1997; Corte cost. ord. 25/2012, 224/2011, 61/2010, 170/2009, 212/2008, 77/2008).

73. Quanto alla dedotta disparità di trattamento tra i medici specializzandi iscritti presso le Università Italiane e quelli iscritti in scuole di altri paesi europei, va osservato che le situazioni non sono comparabili. Come già innanzi osservato, la direttiva 93/16/CEE non ha previsto o imposto uniformità di disciplina e di trattamento economico. E, del pari, non è comparabile la situazione dei medici neoassunti che lavorano nell'ambito del S.S.N. con i medici specializzandi avuto riguardo alla peculiarità del rapporto che si svolge nell'ambito della formazione specialistica (cfr. punto 67 di questa sentenza).

74. Il quinto motivo (rubricato come VI), con il quale si denuncia omessa, insufficiente e contraddizione su un punto decisivo della controversia, violazione ed errata applicazione della direttiva 93/16/CEE e dell'art. 2043 c.c. sono infondati.

75. La Corte territoriale ha escluso, dando conto delle ragioni del decisum con argomentazioni lineari ed esaustive che lo Stato italiano avesse dato attuazione alla direttiva solo nell'anno 2007.

76. Siffatta affermazione è corretta perché, come evidenziato nei punti nn. da 38 a 40 di questa sentenza, con il d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 il legislatore italiano ha dato attuazione alla direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CEE, 98/21/CEE, 98/63/CEE e 99/46/CEE che modificano la direttiva 93/16/CEE.

77. Il legislatore, come già evidenziato, nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 e la sostanziale conferma del contenuto del d.lgs. n. 257 del 1991 ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa, non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico né ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato.

78. Il secondo motivo (rubricato come III), con il quale i ricorrenti censurano la violazione e l'errata applicazione degli artt. 2948 c.c. e 43 della l. n. 183 del 2011, è assorbito dal rigetto dei motivi primo, terzo, quarto e quinto.

79. Sulla scorta delle considerazioni svolte, il ricorso va rigettato con affermazione dei principi di diritto che seguono:

80. la disciplina recata dalla direttiva 93/16/CEE in ordine alle modalità ed ai tempi della formazione specialistica, in continuità con la direttiva 82/76/CEE, mira a garantire che i medici specializzandi dedichino alla loro formazione pratica e teorica tutta la propria attività professionale, ovvero nel caso degli specialisti in formazione a tempo ridotto, una parte significativa di quest'ultima, ma non obbliga gli Stati membri a disciplinare l'attività di formazione specialistica dei medici secondo lo schema del rapporto di lavoro subordinato;

81. la direttiva 93/16/CEE, al pari della direttiva 82/76/CEE, non contiene alcuna definizione comunitaria della remunerazione da considerarsi adeguata, né dei criteri di determinazione di tale remunerazione;

82. con il d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 il legislatore ha dato attuazione della direttiva 93/16/CEE e nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 e la sostanziale conferma del contenuto del d.lgs. n. 257 del 1991 ha esercitato legittimamente la sua potestà discrezionale;

83. non è inquadrabile nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato l'attività svolta dai medici iscritti alle scuole di specializzazione, la quale costituisce una particolare ipotesi di "contratto di formazione-lavoro", oggetto di specifica disciplina, rispetto alla quale non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività suddetta e la remunerazione prevista dalla legge a favore degli specializzandi;

84. la inconfigurabilità dei rapporti di formazione specialistica in termini di subordinazione esclude la applicabilità dell'art. 36 Cost.;

85. l'importo della borsa di studio prevista dall'art. 6, comma 1, del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni dal 1993 al 2005;

86. ai sensi dell'art. 32, comma 12, della l. 27 dicembre 1997, n. 449 e dell'art. 36, comma 1, della l. 27 dicembre 2002, n. 289, l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all'adeguamento triennale previsto dal comma 1 dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991;

87. non sussiste irragionevole disparità di trattamento tra gli specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione a decorrere dall'anno 2006/2007 e quelli frequentanti i corsi nei precedenti periodi accademici, ben potendo il legislatore differire nel tempo gli effetti di una riforma, senza che, per ciò solo, ne possa derivare una disparità di trattamento tra soggetti che, in ragione dell'applicazione differente nel tempo della normativa in questione, ricevano trattamenti diversi;

88. non sussiste disparità di trattamento tra i medici specializzandi iscritti presso le Università italiane e quelli iscritti in scuole di altri paesi europei, atteso che le situazioni non sono comparabili, perché la direttiva 93/16/CEE non ha previsto o imposto uniformità di disciplina e di trattamento economico;

89. la situazione dei medici neoassunti che lavorano nell'ambito del S.S.N. non è comparabile con quella dei medici specializzandi in ragione della peculiarità del rapporto che si svolge nell'ambito della formazione specialistica.

90. Le spese del giudizio di legittimità vanno compensate avuto riguardo alla complessa stratificazione del quadro normativo delineatosi in ordine agli aggiornamenti delle borse di studio dei medici iscritti alle scuole di specializzazione.

91. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Compensa le spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

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