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Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 26 aprile 2018, n. 2502

Presidente: Anastasi - Estensore: Lamberti

FATTO E DIRITTO

1. In data 4 marzo 2016 il sig. [omissis], per il tramite del proprio legale, ha rivolto al Comando provinciale di Lecce della Guardia di Finanza istanza di accesso espressamente formulata con riferimento alla l. n. 241 del 1990, con la quale, premesso di essere sottoposto a procedimento penale, ha sollecitato l'ostensione di svariati atti, la cui conoscenza gli era, in tesi, necessaria per apprestare un'efficace difesa in giudizio.

1.1. L'istanza, in particolare, era riferita ai seguenti atti:

- ordini di servizio impartiti dal Comandante della Compagnia di Lecce per il turno "6-12" nel periodo 1 gennaio 2011-31 agosto 2011, al fine precipuo di verificare se le pattuglie con orario "6-12" avessero ricevuto l'ordine di segnalare e riferire la presenza ed i passaggi del ricorrente con alcune autovetture specificamente indicate;

- relazioni di servizio dei Militari comandati nel turno mattutino "6-12" che avessero rilevato i suddetti passaggi;

- relazioni di servizio di uno specifico appartenente al Corpo, in forza al Comando di Lecce, nelle quali si facesse comunque cenno all'esecuzione dell'ordine impartito dal Comandante della Compagnia;

- ispezioni ovvero interrogazioni presso l'anagrafe tributaria avvenute nel periodo 1 gennaio 2011-31 agosto 2011 nei riguardi del ricorrente e di alcuni suoi stretti congiunti.

1.2. Il Comando Provinciale della Guardia di Finanza ha, tuttavia, negato l'accesso.

1.3. Il provvedimento, premesso che l'istante non avrebbe enucleato nel dettaglio le ragioni che rendevano necessaria la conoscenza dei prefati atti e che si sarebbe, oltretutto, limitato ad indicare il numero di R.G.N.R. senza alcun'altra specificazione, ha osservato che, "nel contesto del procedimento penale in atto, il diritto alla difesa è garantito dall'art. 415-bis c.p.p.".

2. Il ricorrente ha impugnato il diniego avanti il T.a.r., che, con la sentenza in questa sede impugnata, ha accolto il ricorso soltanto con riferimento alla richiesta di ostensione degli ordini di servizio impartiti dal Comandante provinciale, rigettandolo per tutto il resto.

2.1. I Giudici di prime cure - premessa la posizione differenziata e qualificata rivestita dal sig. [omissis], come tale legittimato ad avanzare la richiesta di accesso - hanno sostenuto, a fondamento dei capi di sentenza recanti il rigetto delle censure del ricorrente, che l'interesse conoscitivo della persona sottoposta ad indagini preliminari sarebbe soddisfatto, in linea generale, dall'apposito istituto enucleato nell'art. 415-bis c.p.p.; oltretutto, le relazioni di servizio di appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza costituirebbero atti di indagine stricto sensu intesi, ex lege coperti da segreto a tenore dell'art. 329 c.p.p.

2.2. Né, hanno proseguito i Giudici di primo grado, avrebbe rilievo il fatto che i controlli presso l'anagrafe tributaria non siano confluiti in atti di accertamento tributario: sarebbe, infatti, "ben possibile e lecito che l'attività di polizia tributaria posta in essere dalla Guardia di Finanza, a ciò istituzionalmente preposta, sfoci in attività di polizia giudiziaria essendo riservato senz'altro al Corpo della Guardia di Finanza un ambito di autonoma iniziativa intesa al contrasto della cosiddetta infedeltà fiscale del contribuente, che può anche culminare in attività più propriamente di polizia giudiziaria sotto la direzione del P.m. competente per territorio".

2.3. Il T.a.r. ha, viceversa, ritenuto che l'art. 4 del d.m. n. 603 del 1996, ai sensi del quale è vietata l'ostensione degli ordini di servizio della Guardia di Finanza, sia da disapplicare in quanto contrastante sia con la l. n. 241 del 1990, sia con l'art. 8 del d.P.R. n. 352 del 1992 ed ha, conseguentemente, accolto il ricorso in parte qua.

3. L'Amministrazione ha interposto appello, osservando: che l'istanza di accesso svolta dal sig. [omissis] sarebbe "esplorativa", difettando la documentazione richiesta di "alcuna rilevanza ai fini della difesa" in sede penale, perché, al momento della formulazione dell'istanza, sarebbe già stato dichiarato aperto il dibattimento, con conseguente maturazione delle preclusioni probatorie stabilite dal codice di rito; che, comunque, alla luce delle finalità tutelate con l'istanza il ricorrente avrebbe dovuto attivare gli strumenti previsti dall'art. 415-bis, comma 3, c.p.p., posto che "l'art. 22 della l. n. 241 mira a tutelare una situazione giuridico/amministrativa collegata al documento di cui si chiede l'ostensione e non una situazione giuridico/penale ..., per la quale restano fermi gli strumenti normativi previsti dal c.p.p."; che, infine, gli ordini di servizio dovrebbero rimanere segreti, perché la relativa conoscenza potrebbe compromettere l'efficace svolgimento delle attività istituzionali del Corpo.

4. Il sig. [omissis], a sua volta, ha interposto appello incidentale, con cui ha censurato i capi della sentenza che ne hanno rigettato il ricorso di primo grado, riproponendo le doglianze ivi svolte.

5. Il ricorso è stato trattato alla camera di consiglio del 12 aprile 2018, in vista della quale il sig. [omissis] ha prodotto difese scritte e versato in atti, a dimostrazione dell'assunta permanenza del proprio interesse a ricorrere, verbale di udienza monocratica del Tribunale di Lecce del giorno 8 febbraio 2018, da cui si desumerebbe l'attuale pendenza del processo penale.

6. Il ricorso svolto dall'Amministrazione merita accoglimento.

7. Il d.m. dell'allora Ministro delle finanze n. 603 del 1996, recante "Regolamento per la disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso in attuazione dell'art. 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241", all'art. 4 sottrae all'accesso, fra l'altro, gli ordini di servizio emanati dalla Guardia di Finanza.

7.1. Contrariamente a quanto sostenuto in prime cure, il decreto non si pone in contrasto con la normativa, tanto di primo quanto di secondo grado, che regolamenta l'accesso ai documenti amministrativi.

7.2. Come noto, l'art. 8 del d.P.R. n. 352 del 1992, recante il "Regolamento [governativo] per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241", stabilisce, al comma 2, primo periodo, che "I documenti non possono essere sottratti all'accesso se non quando essi siano suscettibili di recare un pregiudizio concreto agli interessi indicati nell'art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241": fra gli "interessi indicati nell'art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241" nel testo vigente ratione temporis vi è, al comma 2, lett. c), "l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità".

7.3. Orbene, l'ostensione degli ordini di servizio del Corpo della Guardia di Finanza è oggettivamente idonea a consentire la conoscenza dettagliata, oltretutto con portata potenzialmente diffusiva e sistemica, delle modalità operative seguite dal Corpo - costituente una Forza di polizia ad ordinamento militare (cfr. il d.lgs. n. 68 del 2001) - nello svolgimento delle attività istituzionali, finalizzate in via diretta a tutelare proprio "l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità" e, pertanto, connotate da un intrinseco, costitutivo e strutturale carattere di necessaria riservatezza che non può che estendersi anche agli atti (quali, appunto, gli ordini di servizio) propedeutici alle attività propriamente e materialmente operative e, in particolare, investigative: si rientra appieno, dunque, nell'ambito delle possibili eccezioni all'accesso enucleate dalla legge.

7.4. Peraltro, l'art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 352 aggiunge, al secondo periodo, che "I documenti contenenti informazioni connesse a tali interessi sono considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale connessione": tale disposizione regolamentare costituisce, a ben vedere, un ulteriore fondamento normativo a supporto della conclusione circa la legittimità dell'estensione del vincolo di riservatezza anche in relazione a documenti, quali gli ordini di servizio, strumentali allo svolgimento delle attività di istituto.

7.5. Né, in considerazione del carattere continuo e dinamico delle attività volte a preservare "l'ordine pubblico" ed a garantire "la prevenzione e repressione della criminalità", ricorrono gli estremi per limitare temporalmente, ai sensi del terzo periodo del comma in discorso, la riservatezza di tali documenti.

7.6. Il Collegio rileva ad abundantiam che il comma 5 dell'art. 8 del d.P.R. in parola individua specificamente, alla lett. c), quale ipotesi di possibile esclusione dell'accesso da parte delle singole Amministrazioni, proprio i casi in cui "... i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonché all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini".

7.7. Il regolamento governativo in esame, in definitiva, collega la sottrazione all'accesso all'afferenza, anche indiretta, del documento al perseguimento degli specifici interessi divisati dalla legge, tra cui "l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità": orbene, poiché gli ordini di servizio conformano, indirizzano e modulano il concreto svolgimento dell'attività istituzionale del Corpo, ex lege volta a tutelare "l'ordine pubblico" ed a garantire "la prevenzione e repressione della criminalità", non può che conseguirne la legittimità della previsione del d.m. n. 603 in punto di esclusione dell'accesso.

7.8. Conclusivamente sul punto, pur a voler assumere in capo al sig. [omissis] una posizione qualificata e differenziata ai fini dell'accesso, pur a voler ritenere non "esplorativa" la sua istanza e pur prescindendo dalle finalità di difesa in sede penale per cui l'accesso era stato chiesto, comunque gli ordini di servizio sono legittimamente sottratti all'ostensione nelle forme disciplinate dalla l. n. 241 del 1990, in quanto strettamente strumentali allo svolgimento di funzioni poste a tutela di fondamentali interessi pubblici specificamente indicati dalla legge.

7.9. Il Collegio, peraltro, evidenzia che le modifiche apportate all'art. 24 della l. n. 241 del 1990 dalla successiva l. n. 15 del 2005 - in disparte la considerazione per cui il giudizio di legittimità di un atto si svolge nel quadro normativo vigente al momento della relativa emanazione - non determinano una conclusione difforme.

7.9.1. Come noto, la l. n. 15 del 2005 ha completamente riscritto, con l'art. 16, l'art. 24 della l. n. 241 del 1990 ed ha altresì previsto, all'art. 23, comma 2, che "Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo è autorizzato ad adottare, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, un regolamento inteso a integrare o modificare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352, al fine di adeguarne le disposizioni alle modifiche introdotte dalla presente legge".

7.9.2. Il Governo ha, conseguentemente, provveduto ad emanare il d.P.R. n. 184 del 2006, che ha sì abrogato tutti gli articoli del d.P.R. n. 352 del 1992, ma ha contestualmente stabilito che l'abrogazione dell'art. 8 decorra "dalla data entrata in vigore del regolamento di cui all'articolo 24, comma 6, della legge" n. 241 del 1990 nel testo introdotto dalla l. n. 15 del 2005.

7.9.3. Tale regolamento, tuttavia, non è stato sinora emanato, di talché l'art. 8 del d.P.R. n. 352 deve considerarsi tuttora ad ogni effetto vigente: è ad esso, dunque, che deve farsi ancora riferimento per delibare la legittimità dei regolamenti emanati da ogni singola Amministrazione in punto di fissazione di limiti all'accesso.

7.9.4. Peraltro, l'art. 24, comma 6, della l. n. 241 del 1990, come riformulato dalla l. n. 15 del 2005, facoltizza il Governo ad emanare un regolamento con cui "prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi ... c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini": vi è, dunque, una perfetta identità fra la vigente previsione di legge e la dizione dell'art. 8, comma 5, lett. c), del regolamento governativo emanato prima della novella legislativa, che, quindi, non presenta alcun profilo di distonia rispetto alla sopravvenuta normativa primaria.

7.10. Il Collegio, infine, rileva incidentalmente che il precedente citato dal T.a.r. a sostegno dell'accoglimento, in parte qua, del ricorso (T.a.r. Napoli, Sez. V, 17 luglio 2006, n. 7528) è stato riformato in appello (C.d.S., Sez. IV, 26 aprile 2007, n. 1896): il Consiglio ha, in particolare, dichiarato inammissibile il ricorso di prime cure, giacché l'istanza dell'interessato era stata a suo tempo avanzata ai sensi non (come nella specie) della l. n. 241 del 1990, bensì dell'art. 391-quater c.p.p., il cui terzo comma stabilisce che "In caso di rifiuto da parte della pubblica amministrazione [di fornire i documenti richiesti] si applicano le disposizioni degli articoli 367 e 368" del medesimo c.p.p.

8. Di converso, il ricorso incidentale svolto dal sig. [omissis] è infondato.

8.1. In disparte la questione circa l'effettivo stato del procedimento penale lato sensu inteso all'atto della formulazione dell'istanza ostensiva, il Collegio osserva che l'interesse conoscitivo dell'indagato è direttamente protetto dalle norme dettate dal c.p.p., la cui oggettiva specialità, conseguente al contesto in cui l'interesse si manifesta ed alla particolare pregnanza delle finalità perseguite (la tutela della libertà personale), si evidenzia anche nelle più ampie facoltà riconosciute all'interessato: ai sensi dell'art. 415-bis, comma 3, c.p.p. e delle ulteriori norme in esso richiamate, infatti, l'indagato può non solo prendere conoscenza degli atti di indagine su cui l'accusa abbia basato l'imputazione, ma anche provvedere, mediante investigazioni difensive, all'autonoma acquisizione di materiale probatorio, ossia, altrimenti detto, alla formazione in proprio di documentazione di cui il Giudicante dovrà tenere conto.

8.2. Garanzie conoscitive ancora più pregnanti sono stabilite a favore dell'imputato, cui il codice riconosce un pieno diritto alla prova.

8.3. Il Collegio, in ottica più sistematica, ritiene in sostanza che la specialità del rito processualpenalistico osti ex se all'applicazione di istituti dettati in via generale per l'ordinaria attività amministrativa: in disparte il fatto che l'attività giurisdizionale, intesa in senso ampio come disciplina degli atti rilevanti nel procedimento penale e per il procedimento penale, non è attività amministrativa, si osserva che il codice di rito appresta, a favore dell'indagato (e, a fortiori, dell'imputato), una normativa connotata da completezza, effettività e, soprattutto, specialità che, in quanto volta a garantire all'interessato (anche) la piena conoscenza dei documenti utili alla difesa, esclude di converso la parallela attivazione del generale istituto disciplinato dalla l. n. 241 del 1990.

8.4. Peraltro, le relazioni di servizio ed i controlli presso l'anagrafe tributaria, ove posti a fondamento dell'ipotesi accusatoria, costituiscono atti di indagine e sono, come tali, coperti ex lege da segreto "fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari" (art. 329 c.p.p.).

8.5. Il provvedimento impugnato in prime cure, pertanto, sfugge alle doglianze svolte in primo grado dal sig. [omissis] e qui riproposte: le di lui istanze ostensive, lungi dall'essere sacrificate, debbono soltanto essere formulate nell'ambito del procedimento penale lato sensu inteso e nelle forme, nei limiti e nei termini previsti dal codice di rito.

9. Il regolamento delle spese di lite del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello e sull'appello incidentale, come in epigrafe proposti, accoglie l'appello proposto dal Ministero dell'economia e delle finanze e dal Comando generale della Guardia di Finanza e rigetta l'appello incidentale svolto da [omissis] e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, rigetta integralmente il ricorso di primo grado.

Condanna [omissis] al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi Euro 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone citate nel presente provvedimento.

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