Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione II
Sentenza 3 maggio 2018, n. 595

Presidente: Romano - Estensore: Cacciari

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente, cittadino extracomunitario richiedente protezione internazionale, è stato ammesso alla fruizione delle misure di accoglienza. La sua domanda di protezione internazionale è stata però respinta dalla competente Commissione Territoriale ed egli ha allora proposto ricorso al Tribunale di Firenze. Il ricorso è stato a sua volta respinto. L'Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Siena, con provvedimento 23 ottobre 2017, ha allora revocato la sua ammissione alle misure di accoglienza assumendo a presupposto la reiezione del ricorso giurisdizionale in primo grado. Questo provvedimento è stato impugnato con il presente ricorso, notificato il 5 dicembre 2017 e depositato il 20 dicembre 2017. Lamentando il ricorrente che sia stata omessa la comunicazione di avvio procedimento e deduce di avere proposto ricorso alla Corte di Appello di Firenze, notificato il 16 novembre 2017, avverso la reiezione del ricorso proposto al Tribunale. A dire del ricorrente l'espressa sospensione di quest'ultimo in sede di appello, al fine del mantenimento delle misure di accoglienza, non sarebbe necessaria, come invece ritiene l'Amministrazione. Tale orientamento sarebbe smentito dalla stessa Corte d'Appello di Firenze che, con sentenza 18 ottobre 2017, n. 2280, si è pronunciata nel senso dell'inutilità della proposizione dell'istanza di sospensione chiarendo che la stessa presentazione del ricorso in secondo avverso il provvedimento di protezione internazionale, ne sospende l'efficacia esecutiva. Non sarebbe quindi necessaria alcun provvedimento espresso di sospensione, quantomeno per i procedimenti incardinati prima dell'entrata in vigore delle modifiche normative introdotte dal d.l. 17 febbraio 2017, n. 13, che non sarebbe applicabile in via retroattiva.

Si è costituita con memoria di stile l'Avvocatura dello Stato per l'Ufficio Territoriale del Governo di Siena, chiedendo la reiezione del ricorso.

Con ordinanza 12 gennaio 2018, n. 17, è stata accolta la domanda cautelare in ragione del danno derivante dall'esecuzione del provvedimento impugnato.

All'udienza del 10 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Al fine del decidere è necessario ricostruire il non poco confuso quadro normativo in materia di concessione e cessazione delle misure di accoglienza nei confronti dei cittadini extracomunitari che richiedono la protezione internazionale.

Punto di partenza è il d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142, che in attuazione della direttiva 2013/33/UE detta le norme relative all'accoglienza dei cittadini di Paesi extracomunitari e degli apolidi richiedenti protezione internazionale in Italia. In questa sede si tratta di verificare se, e quando, la fruizione delle stesse debba cessare in dipendenza delle sorti del procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale all'interessato e, in particolare, del processo avverso il diniego di riconoscimento, che si svolge innanzi al Giudice Ordinario. Si tratta cioè di scrutinare in che modo lo svolgimento di quest'ultimo reagisca sulla fruizione delle misure di accoglienza e se le sue vicende ne possano determinare la cessazione, verificando se del caso anche la presenza di discrasie della normativa interna rispetto a quella comunitaria.

Punto di partenza dell'indagine è l'esegesi della disposizione contenuta all'art. 14, comma 4, del d.lgs. n. 142/2015. Questa norma recita:

"Le misure di accoglienza sono assicurate per la durata del procedimento di esame della domanda da parte della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, e, in caso di rigetto, fino alla scadenza del termine per l'impugnazione della decisione. Salvo quanto previsto dall'articolo 6, comma 7, in caso di ricorso giurisdizionale proposto ai sensi dell'articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, il ricorrente, privo di mezzi sufficienti ai sensi del comma 1, usufruisce delle misure di accoglienza di cui al presente decreto per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'articolo 35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25. Nei casi di cui all'articolo 35-bis, comma 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, fino alla decisione sull'istanza di sospensione, il ricorrente rimane nella struttura o nel centro in cui si trova". La norma è stata così modificata dall'art. 8, comma 1, lett. c), nn. 1) e 2), del d.l. 17 febbraio 2017, n. 13 conv. in l. 13 aprile 2017, n. 46, e disciplina la durata della fruizione delle misure di accoglienza da parte del cittadino straniero richiedente protezione internazionale nel corso della procedura di riconoscimento della stessa. Al primo periodo stabilisce che l'accoglienza debba essere garantita durante l'intero procedimento di esame della domanda di protezione internazionale da parte della competente Commissione territoriale. Ove la domanda sia rigettata, egualmente il richiedente ha titolo a fruire dell'accoglienza fino alla scadenza del termine per impugnare la decisione di diniego, affinché gli sia garantita la possibilità di espletare un rimedio giurisdizionale.

L'odierno ricorrente ha espletato il rimedio, ma il ricorso è stato respinto.

Alla fattispecie è quindi applicabile il secondo periodo della norma citata, che disciplina la fruizione delle misure di accoglienza (rectius, la continuità nella fruizione delle misure di accoglienza) in caso di ricorso giurisdizionale proposto avverso la decisione negativa della Commissione territoriale. Questa disposizione afferma che laddove il cittadino straniero richiedente protezione internazionale decida di proporre ricorso, a condizione che sia privo di mezzi sufficienti (il che non è in discussione nel caso di specie) ha titolo per usufruire delle misure di accoglienza per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'art. 35-bis, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 25/2008. Occorre quindi esaminare quest'ultima disposizione, cui la predetta norma esaminata effettua rimando. Essa, per quanto di interesse presente sede, recita:

(omissis)

"3. La proposizione del ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che nelle ipotesi in cui il ricorso viene proposto:

a) da parte di un soggetto nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di trattenimento in un centro di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286;

b) avverso il provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale;

c) avverso il provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettera b-bis);

d) avverso il provvedimento adottato nei confronti dei soggetti di cui all'articolo 28-bis, comma 2, lettera c).

4. Nei casi previsti dal comma 3, lettere a), b), c) e d), l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. Il decreto con il quale è concessa o negata la sospensione del provvedimento impugnato è notificato, a cura della cancelleria e con le modalità di cui al comma 6, unitamente all'istanza di sospensione. Entro cinque giorni dalla notificazione le parti possono depositare note difensive. Entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine di cui al periodo precedente possono essere depositate note di replica. Qualora siano state depositate note ai sensi del terzo e quarto periodo del presente comma, il giudice, con nuovo decreto, da emettersi entro i successivi cinque giorni, conferma, modifica o revoca i provvedimenti già emanati. Il decreto emesso a norma del presente comma non è impugnabile. Nei casi di cui alle lettere b), c) e d), del comma 3 quando l'istanza di sospensione è accolta, al ricorrente è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo".

L'articolo è stato aggiunto nel testo del d.lgs. n. 25/2008 dall'art. 6, comma 1, lett. g), del d.l. n. 13/2017 e poiché non risulta che il ricorrente si trovi in una delle condizioni descritte nelle lettere da a) a d) del comma tre, viene in rilievo con riferimento alla sola disposizione secondo cui la proposizione del ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato.

La novellazione introdotta dal citato d.l. n. 13/2017 non è di immediata operatività, poiché l'art. 21 del medesimo contiene alcune norme transitorie. Per quanto interessa nella presente sede, viene in rilievo il primo comma del medesimo art. 21 il quale recita:

"le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 6, comma 1, lettere 0a), d), f) e g), 7, comma 1, lettere a), b), d) ed e), 8, comma 1, lettere a), b), numeri 2), 3) e 4), e c), e 10 si applicano alle cause e ai procedimenti giudiziari sorti dopo il centottantesimo giorno dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Alle cause e ai procedimenti giudiziari introdotti anteriormente alla scadenza del termine di cui al periodo precedente si continuano ad applicare le disposizioni vigenti prima dell'entrata in vigore del presente decreto".

Ne segue che l'art. 35-bis del d.lgs. n. 25/2008 si applica alle controversie insorte dopo 180 giorni dalla vigenza del d.l. n. 13/2017, avvenuta il 19 aprile 2017. Ma altrettanto vale per il nuovo testo del comma 4 dell'art. 14 del d.lgs. n. 142/2015, poiché la citata norma transitoria prevede che i procedimenti giudiziari avverso i dinieghi di riconoscimento della protezione internazionale introdotti prima della scadenza del suddetto termine vengano disciplinati secondo le norme vigenti prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 13/2017.

Il vecchio testo del comma 4 dell'art. 14 del d.lgs. n. 142/2015 statuiva:

"4. Le misure di accoglienza sono assicurate per la durata del procedimento di esame della domanda da parte della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, e, in caso di rigetto, fino alla scadenza del termine per l'impugnazione della decisione. Salvo quanto previsto dall'articolo 6, comma 7, in caso di ricorso giurisdizionale proposto ai sensi dell'articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, il ricorrente, privo di mezzi sufficienti ai sensi del comma 1, usufruisce delle misure di accoglienza di cui al presente decreto per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'articolo 19, commi 4 e 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150. Nei casi di cui all'articolo 19, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, fino alla decisione sull'istanza di sospensione, il ricorrente rimane nella struttura o nel centro in cui si trova".

Il rimando è quindi all'art. 19, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 150/2011, il quale è stato abrogato con efficacia diretta dall'art. 7, comma 1, lett. c), d.l. n. 13/2017 e tuttavia continua ad applicarsi in via transitoria alle cause introdotte prima che sia trascorso il periodo transitorio di 180 giorni dall'entrata in vigore del medesimo decreto-legge. La citata disposizione statuiva(sce):

"4. La proposizione del ricorso sospende l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che nelle ipotesi in cui il ricorso viene proposto:

a) da parte di un soggetto nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di trattenimento in un centro di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286;

b) avverso il provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale;

c) avverso il provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettera b-bis), del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni;

d) avverso il provvedimento adottato nei confronti dei soggetti di cui all'articolo 28-bis, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni.

5. Nei casi previsti dal comma 4, lettere a), b), c) e d), l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa secondo quanto previsto dall'articolo 5. L'ordinanza di cui all'articolo 5, comma 1, è adottata entro 5 giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione. Nei casi di cui alle lettere b), c) e d), del comma 4, quando l'istanza di sospensione è accolta, al ricorrente è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo".

Al termine di questo excursus legislativo si deve concludere che queste ultime disposizioni vanno applicate ai procedimenti giudiziari avverso i dinieghi di riconoscimento della protezione internazionale che siano in corso nel periodo transitorio suddetto, di 180 giorni prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 13/2017.

Occorre quindi fare applicazione della norma di cui al primo periodo del comma 4, d.lgs. n. 150/2011, il quale non lascia dubbi che al di fuori dei casi in cui il ricorrente si trovi nelle situazioni descritte dalle lettere da a) a d), la proposizione del gravame avverso la decisione negativa sulla domanda di riconoscimento della protezione internazionale, senza distinzione tra primo e secondo grado, determina automaticamente la sospensione del diniego impugnato.

3. Così ricostruito il quadro normativo, si può passare a farne applicazione al caso di specie.

In punto di fatto è certo che l'odierno ricorrente ha incardinato il procedimento giudiziario avverso il diniego della protezione internazionale prima del periodo transitorio indicato dall'art. 21, d.l. n. 13/2017; esso pertanto rimane disciplinato dalle norme previgenti a quest'ultimo le quali, per via del richiamo operato dell'art. 14, comma 4, d.lgs. n. 142/2015, costituiscono anche presupposto per il mantenimento del ricorrente alla fruizione delle misure di accoglienza. La sospensione del diniego, rectius della decisione giudiziaria di reiezione del ricorso avverso il diniego, della protezione nazionale, avviene automaticamente con la proposizione del gravame come dispone l'art. 19, comma 4, del d.lgs. n. 150/2011 e comporta il diritto del ricorrente a permanere nel territorio nazionale. La sussistenza di questo diritto, ai sensi dell'art. 14, comma 4, d.lgs. n. 142/2015, implica che egli ha titolo anche a fruire delle misure di accoglienza, essendo privo di mezzi di sostentamento. Tanto è sufficiente ai fini dell'accoglimento del ricorso, senza effettuare indagini sulla conformità della normativa interna rispetto a quella comunitaria che risulterebbero irrilevanti al fine del decidere.

4. In conclusione il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese processuali vengono integralmente compensate tra le parti in ragione della novità e della complessità delle questioni affrontate.

Quanto alla liquidazione dell'onorario al difensore del ricorrente, ammesso al patrocinio a spese dello Stato con provvedimento 11 gennaio 2018, n. 1, della Commissione istituita presso questo Tribunale Amministrativo, visti gli artt. 82 e 130 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, si ritiene di liquidare la somma di Euro 1.200,00 (milleduecento/00) cui devono essere aggiunti gli accessori di legge.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato.

Liquida all'avv. Danilo Lombardi la somma di Euro 1.200,00 (milleduecento/00) per onorari e spese relativi al presente grado di giudizio, oltre accessori di legge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.