Consiglio di Stato
Sezione III
Sentenza 23 maggio 2018, n. 3091

Presidente: Balucani - Estensore: Fedullo

FATTO E DIRITTO

Con la sentenza appellata, il T.A.R. Molise ha accolto il ricorso proposto ex art. 129 c.p.a. avverso il verbale n. 85, protocollo n. 272, del 12 maggio 2018 della Commissione Elettorale Circondariale di Campobasso, nella parte in cui ha deliberato di escludere la sig.ra Ciorchina Vali Elena dalla lista dei candidati con la scritta "Oratino" nonché di prendere atto della rinuncia alla candidatura alla carica di consigliere comunale dei sig.ri Volpe Franco, Perrone Giovanni e Pernolino Michele, appartenenti alla suddetta lista, e per l'effetto di ricusare la lista medesima e la collegata candidatura alla carica di sindaco del sig. Orlando Iannotti, promotore del ricorso al T.A.R. insieme alla sig.ra Angiolina Sassano, delegata alla presentazione della lista in questione.

Premesso che il presente giudizio attiene alle elezioni amministrative del 10 giugno 2018 per il rinnovo del Consiglio comunale e del Sindaco del Comune di Oratino (CB) e che la ricusazione della lista suindicata è stata determinata dal venir meno del numero minimo di 7 candidati prescritto per la carica di consigliere comunale nei Comuni con meno di 15.000 abitanti - per effetto della rilevata mancata iscrizione della sig.ra Ciorchina Vali Elena, nata a Bucarest (Romania), nelle liste aggiunte ai fini del diritto di voto per gli organi elettivi comunali dei cittadini dell'U.E. e della rinuncia alla candidatura dei sig.ri Volpe Franco, Perrone Giovanni e Pernolino Michele - il T.A.R. ha ritenuto fondata la (sola) censura intesa a contestare la ritualità - sotto il profilo della tempestività - e quindi l'efficacia della rinuncia alla candidatura del sig. Pernolino Michele, con il conseguente ripristino del suindicato numero minimo, evidenziando che la stessa è pervenuta all'Ufficio alle ore 11,10 del 12 maggio 2018, quindi dopo la presentazione della lista "Oratino", avvenuta alle ore 10,35 dello stesso giorno.

A fondamento della decisione, il T.A.R. ha sottolineato che la rinuncia alla candidatura "deve avvenire entro un termine certo e ragionevole che va individuato con il momento della presentazione delle liste medesime all'Ufficio competente; infatti, da tale momento l'accettazione della propria candidatura fuoriesce dalla sfera di disponibilità del soggetto che l'aveva in precedenza espressa, rimanendo consolidati i propri effetti, essendo insensibile alle vicende ad essa successive": "altrimenti opinandosi" - prosegue la sentenza appellata - "si pregiudicherebbero le esigenze di certezza che caratterizzano precipuamente il procedimento elettorale e la posizione degli altri candidati nella medesima lista, che vedrebbero pregiudicata la propria posizione per effetto di vicende ad essi estranee e in alcun modo fronteggiabili".

L'Amministrazione appellante contesta gli sviluppi argomentativi della sentenza appellata, evidenziando essenzialmente che la rinuncia alla candidatura rappresenta un'autonoma dichiarazione di volontà che il candidato è tenuto ad esprimere osservando le modalità ed il termine stabiliti per la presentazione delle candidature, coincidendo quest'ultimo con le ore 12.00 del ventinovesimo giorno (nella specie, 12 maggio 2018) antecedente la data delle votazioni.

Si sono costituiti in giudizio per opporsi all'accoglimento dell'appello e proporre altresì appello incidentale gli originari ricorrenti.

Tanto premesso, l'appello (principale) è meritevole di accoglimento.

Per pacifico orientamento giurisprudenziale, "l'accettazione della candidatura alle elezioni non crea di per sé vincoli giuridici, ma dà luogo ad un impegno fiduciario, che può essere rinunciato attraverso un'autonoma dichiarazione di volontà, senza necessità d'accettazione, fermo però restando che, per la stessa esigenza di certezza che contraddistingue il procedimento elettorale - anche in considerazione che la rinuncia alla candidatura può incidere sull'ammissibilità della lista e, più in generale, sulla posizione di altri candidati - tale rinuncia va prodotta con le stesse modalità e negli stessi termini stabiliti per la presentazione delle candidature, in caso contrario la rinuncia esplicando effetti non sulla composizione della lista, ma solo sul diritto all'elezione del rinunciatario" (C.d.S., sez. V, 1° ottobre 1998, n. 1384; cfr., altresì, negli stessi sensi, C.G.A.R.S., 11 ottobre 2012, n. 906; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 29 aprile 2015, n. 2432 e 12 aprile 2012, n. 1724; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 26 ottobre 2004, n. 2001; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 6 novembre 2007, n. 1135).

L'orientamento suesposto, che fa coincidere con il termine per la presentazione delle liste - e non, come ritenuto dal giudice di primo grado, con il momento in cui la presentazione della lista è concretamente avvenuta - quello entro il quale la rinuncia alla candidatura può essere manifestata, con i conseguenti effetti sulla composizione (ed eventualmente sull'ammissibilità) delle liste, ha trovato anche consacrazione in talune disposizioni di legge (regionale): si veda, ad esempio, l'art. 33, comma 1, l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 5 dicembre 2013, ai sensi del quale "la rinuncia alla candidatura alla carica di consigliere comunale, ferma restando la validità delle sottoscrizioni raccolte, produce effetti sulla composizione delle liste se presentata alla segreteria del comune entro il termine prescritto per la presentazione delle candidature, con dichiarazione sottoscritta dall'interessato e autenticata ai sensi dell'articolo 6".

È vero che, seguendo tale interpretazione, i candidati non rinuncianti (al pari dei presentatori) della lista in cui si sono verificate defezioni subiscono gli effetti, eventualmente escludenti, di scelte altrui e da essi non controllabili, in quanto successive all'assolvimento da parte loro degli oneri di legge connessi alla presentazione della lista: è anche vero, tuttavia, che l'ordinamento, nel fissare il numero minimo di candidati che devono comporre la lista, ha riguardo a manifestazioni effettive ed attuali della volontà di candidarsi, ciò che induce ragionevolmente a dilatare lo spatium temporis in cui è possibile esercitare lo ius poenitendi da parte del candidato, con i relativi effetti sulla composizione della lista, quantomeno fino al momento in cui, con la scadenza del termine per la presentazione delle liste, la scelta (positiva o negativa) in ordine alla candidatura fuoriesce dalla sfera di disponibilità degli interessati e la formazione della platea dei soggetti passivamente partecipanti alle elezioni può considerarsi definitivamente cristallizzata.

Né può trascurarsi che, al fine di salvaguardare la posizione dei candidati non rinuncianti, cui la sentenza appellata attribuisce preminente rilievo unitamente all'esigenza di certezza del procedimento elettorale, costituisce un efficace rimedio la presentazione di liste con un numero congruo di candidati (nella specie, fino a 12): senza considerare che la composizione di liste con il coinvolgimento di candidati "incerti" o "inaffidabili" non può che denotare un imprudente esercizio dello ius eligendi, l'addossamento delle cui conseguenze non può che rispondere al principio dell'imputet sibi.

Acclarata la fondatezza dell'appello principale, devono a questo punto esaminarsi i motivi formulati con l'appello incidentale degli originari ricorrenti, intesi a dimostrare la permanente sussistenza, pur a seguito della rinuncia (eventualmente ritenuta efficace dal giudicante) del candidato Pernolino Michele, del numero minimo (7) di candidati nella lista oggetto di ricusazione.

Premessa la complessiva infondatezza dell'appello incidentale, può sinteticamente osservarsi, in merito agli stessi, quanto segue:

- la censura secondo cui le rinunce alla candidatura dei sig.ri Volpe Franco, Perrone Giovanni e Pernolino Michele sarebbero illegittime ed inefficaci, non essendo mai state comunicate al candidato Sindaco e promotore della lista né tantomeno ai delegati alla presentazione della lista stessa, non è meritevole di accoglimento, in quanto, essendo l'atto di presentazione delle candidature recettizio nei soli confronti dell'Ufficio elettorale, la relativa rinuncia, per una evidente ragione di simmetria procedimentale, non può che avere il medesimo Ufficio quale unico destinatario;

- la censura secondo la quale le predette rinunce sarebbero altresì illegittime ed inefficaci in quanto, in base al principio del contrarius actus, avrebbero dovuto essere autenticate dagli stessi pubblici ufficiali che hanno proceduto all'autentica dell'accettazione alla candidatura è infondata in quanto il principio invocato deve intendersi riferito alle forme di legge (per l'accettazione delle candidature) astrattamente considerate, e non al pubblico ufficiale-persona fisica che ne ha garantito in concreto l'osservanza in occasione della formazione dell'atto revocato;

- la censura secondo la quale l'autentica delle rinunce alle candidature effettuata dal sig. Loreto Tizzano non risulta conforme alla normativa vigente, essendo stata omessa qualsiasi indicazione della qualifica del medesimo, a prescindere dalla mera indicazione "il consigliere", non può essere accolta, in quanto alla predetta indicazione è associato il sigillo del Comune di Oratino, ciò che consente agevolmente di affermare che l'autentica della firma è stata apposta dal sig. Loreto Tizzano nella veste di consigliere del medesimo Comune;

- la censura, collegata alla precedente, secondo cui la suddetta autentica non è stata effettuata secondo le modalità previste dall'art. 21 del d.P.R. n. 445/2000, in quanto l'autenticatore non ha richiamato la norma suindicata né ha dichiarato che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, non è meritevole di accoglimento, in quanto, premesso che la norma medesima esige (esclusivamente) che "il pubblico ufficiale, che autentica, attesta che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità del dichiarante, indicando le modalità di identificazione, la data ed il luogo di autenticazione, il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita, nonché apponendo la propria firma e il timbro dell'ufficio", l'attestazione che la firma (del candidato rinunciante) è stata apposta in presenza del consigliere comunale autenticante è insita nella formula, apposta in calce alla sottoscrizione, "dichiaro vera ed autentica la firma apposta dal sig. ... identificato a mezzo", indicativa della contestualità spazio-temporale delle operazioni di sottoscrizione, riconoscimento ed autenticazione;

- la censura, connessa alle precedenti, secondo cui l'autentica della sottoscrizione dei candidati rinuncianti sarebbe invalida perché, con riferimento ai sig.ri Perrone e Pernolino, non indica la data di rilascio del documento di riconoscimento (patente) utilizzato per la loro identificazione, né l'Ente che l'ha rilasciato, è infondata, dovendo ritenersi sufficiente, al fine di assolvere all'onere di precisare le "modalità di identificazione", come richiesto dalla norma citata, la menzione del numero identificativo del documento medesimo;

- la censura intesa a sottolineare che le dichiarazioni di rinuncia alla candidatura non risultano depositate personalmente presso la casa comunale bensì dallo stesso soggetto autenticatore, senza che dalla relativa delega si evinca che essa si riferisce al deposito della rinuncia alle candidature e senza che la stessa sia corredata dell'autentica delle sottoscrizioni dei deleganti, è infondata, atteso che, quanto al primo profilo, l'indicazione del Comune di Oratino - Responsabile accettazione liste elettorali, quale destinatario della rinuncia, consente univocamente di affermare che la delega ha ad oggetto il deposito della dichiarazione presso la suddetta Amministrazione, mentre, quanto al secondo profilo, non può essere invocato, al fine di esigere l'autentica della sottoscrizione (anche) della delega, il principio del contrarius actus, essendo il suddetto requisito formale estraneo alla dichiarazione primaria (di accettazione della candidatura) e dovendo comunque ritenersi che l'autentica della sottoscrizione della dichiarazione di rinuncia offra sufficienti garanzie di genuinità e consapevolezza dell'atto di delega che la correda;

- la censura con la quale viene dedotto che non sussiste alcuna certezza circa l'orario di arrivo delle dichiarazioni di rinuncia, essendovi una mera scritta a mano con una sottoscrizione illeggibile sotto la scritta "l'addetto", non può essere accolta, atteso che l'indicazione (a penna) della data e dell'orario di arrivo della dichiarazione di rinuncia costituisce parte integrante dell'attestazione apposta dall'addetto comunale alla ricezione della posta, la cui valida confutazione imporrebbe la presentazione di apposita querela di falso, atteso il carattere fidefacente della stessa;

- la censura intesa ad evidenziare che le rinunce dei sig.ri Volpe e Perrone sono state effettuate alle ore 10,10 mentre quella del sig. Pernolino è stata effettuata alle ore 11,10, ovvero dopo la presentazione, avvenuta alle ore 10,35, della lista "Oratino", è infondata, essendosi già evidenziato che il termine ultimo per la rinuncia, rilevante agli effetti della composizione della lista, è quello (ore 12,00) entro il quale deve avvenire la presentazione delle candidature;

- la censura con la quale viene dedotto che la sig.ra Ciorchina Vali Elena, di nazionalità romena, è stata illegittimamente esclusa perché il suo nominativo non sarebbe presente nelle liste elettorali aggiunte - laddove, per contro, ella ha depositato, unitamente all'accettazione della candidatura, anche il certificato di iscrizione alle liste elettorali del Comune di Oratino, a dimostrazione del suo diritto di elettorato attivo e passivo, e l'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 197/1996 dispone che "i cittadini dell'Unione, inclusi nell'apposita lista aggiunta, vi restano iscritti fino a quando non chiedano di essere cancellati o fino a che non siano cancellati d'ufficio" - non può essere accolta, atteso che, come risulta dall'attestato fidefacente prot. 274 del 12.5.2018, a firma del Responsabile dell'Ufficio elettorale comunale, la predetta candidata non risulta iscritta nella lista aggiunta per l'elezione degli organi comunali, ma nella sola lista aggiunta per l'elezione dei deputati del Parlamento europeo, e l'iscrizione alle liste suindicate è distintamente prevista, per le rispettive finalità elettorali, da autonome disposizioni (cfr. l'art. 1, comma 5, d.lgs. n. 196/1996, a mente del quale "l'iscrizione nelle liste elettorali aggiunte consente ai cittadini dell'Unione l'esercizio del diritto di voto per l'elezione del sindaco, del consiglio del comune e della circoscrizione nelle cui liste sono iscritti, l'eleggibilità a consigliere e l'eventuale nomina a componente della giunta del comune in cui sono eletti consigliere, con esclusione della carica di vice sindaco", e l'art. 2, comma 1, d.l. n. 408/1994, conv. in l. n. 483/1994, ai sensi del quale "i cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea, di seguito definita Unione, residenti in Italia, che ivi intendano esercitare il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo, devono presentare al sindaco del comune di residenza, entro e non oltre il novantesimo giorno anteriore alla data fissata per la consultazione, domanda di iscrizione nell'apposita lista aggiunta istituita presso il predetto comune").

In conclusione, come anticipato, l'appello incidentale deve essere respinto ed accolto, invece, quello principale.

La peculiarità dell'oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese relative ai due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, e sul relativo appello incidentale, accoglie il primo, respinge il secondo e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Spese dei due gradi di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.