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Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 11 luglio 2018, n. 18240

Presidente: Di Cerbo - Estensore: Scaldaferri

FATTI DI CAUSA

Il dott. Sergio D.C., magistrato ordinario con funzioni requirenti di legittimità di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione, proponeva ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio contro gli atti del concorso indetto dal Consiglio superiore della magistratura (d'ora in poi C.S.M.) in data 30 giugno 2015 per il conferimento di ventuno posti di presidente di sezione della Corte di cassazione.

Il ricorrente, che aveva presentato domanda per quattro di questi posti, censurava sia il bando che il giudizio di prevalenza espresso dall'organo di autogoverno a favore di quattro concorrenti, dottori Marcello I., Stefano P., Piero S. e Aldo C. (nominati presidenti di sezione rispettivamente con delibere del 19 aprile, 4 maggio e 18 maggio).

Con sentenza n. 12070/16, il TAR del Lazio respingeva il ricorso, giudicando infondate tutte le censure formulate dal dott. D.C.

L'appello proposto da quest'ultimo, cui resistevano solo il Ministero della giustizia ed il C.S.M., veniva accolto dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4220/17, che riteneva meritevoli di annullamento gli atti impugnati dal dott. D.C., ed in particolare: a) l'art. 21, lett. b), della circolare C.S.M. (n. P-14858-2015) del 28 luglio 2015 recante il «Testo unico sulla dirigenza giudiziaria», nella parte in cui include, nei termini precisati in sentenza, «la partecipazione alle Sezioni Unite» tra gli indicatori attitudinali specifici per l'ufficio con funzioni direttive giudicanti di legittimità di presidente di sezione della Corte di cassazione; b) le delibere con cui il C.S.M. aveva nominato presidenti di sezione i dottori I., P., S. e C. Precisava quindi che competeva al C.S.M. di rideterminarsi, formulando giudizi tra i quattro controinteressati ed il ricorrente considerati i vizi di legittimità accertati, nonché riformulando l'annullato requisito attitudinale specifico previsto dalla disposizione sopra indicata ponendolo al riparo dai vizi di legittimità rilevati.

Avverso tale sentenza, resa pubblica il 6 settembre 2017, il C.S.M. ha proposto ricorso per cassazione per quattro motivi, illustrati da memoria, cui resiste con controricorso, illustrato anch'esso da memoria, il dottor D.C., deducendo l'inammissibilità, e comunque l'infondatezza, del ricorso. Gli altri intimati non hanno svolto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. La statuizione di annullamento dell'art. 21, lett. b), del T.U. è stata motivata dal giudice d'appello osservando, in sintesi, che, se in sé l'esperienza professionale della partecipazione alle Sezioni unite può ritenersi legittimamente un indicatore specifico della attitudine direttiva del magistrato - in quanto non estranea alle attività di direzione, organizzazione e collaborazione dalle quali deve desumersi tale attitudine, secondo la norma primaria dell'art. 12, comma 11, d.lgs. n. 160/2006 -, le questioni nascono dove a questa viene attribuito un peso determinante ai fini del giudizio concreto (l'art. 26 del medesimo Testo unico le attribuisce, al pari degli altri indicatori specifici indicati nell'art. 21, uno speciale rilievo nell'ambito di una valutazione svolta in maniera complessiva e unitaria, mentre gli indicatori attitudinali generali di cui agli artt. 7-13 concorrono quali ulteriori elementi costitutivi del giudizio stesso), ed il suo contenuto si rivela accentuante l'effetto discriminatorio in danno dei magistrati della Procura generale. Infatti, ha precisato la sentenza, la disposizione del T.U., per come è letteralmente formulata e risulta applicata, è intesa come preclusiva della considerazione, ai fini della attribuzione delle funzioni direttive di presidente di sezione della Corte di cassazione, della partecipazione dei magistrati della Procura generale alle udienze delle Sezioni unite: ciò, da un lato, è in contrasto con le richiamate disposizioni dell'art. 12, commi 11 e 12, del d.lgs. n. 160/2006 (che non distinguono tra magistrati della Corte di cassazione e magistrati di quella Procura generale), e dall'altro è intrinsecamente irragionevole nella misura in cui non considera la peculiare partecipazione della Procura generale alla formazione del giudizio delle Sezioni unite. Tanto più che la speculare previsione dell'art. 22 T.U., che colloca tra gli indicatori specifici di attitudine alla assunzione dell'incarico di avvocato generale presso la Corte di cassazione la partecipazione alle udienze dinanzi alle Sezioni unite, implica che entrambe le esperienze di partecipazione risultano ritenute dal Consiglio particolarmente qualificanti quali momenti di proiezione della professionalità del magistrato, e tuttavia questa rilevanza attitudinale viene poi canalizzata e fatta esaurire all'interno della rispettiva funzione già svolta, giudicante o requirente, sì da ingenerare una surrettizia compartimentazione, in pratica una definitiva separazione delle carriere, non contemplata dalla legge, che - specialmente per i livelli di merito - ha introdotto solo specifici dispositivi di aggravamento del reciproco passaggio.

1.1. Quanto poi all'annullamento delle delibere con le quali il C.S.M. aveva nominato i controinteressati, la sentenza qui impugnata: a) in primo luogo ha rilevato come la accertata illegittimità dell'art. 21, lett. b), del T.U. abbia riflessi diretti sul giudizio di prevalenza nei confronti del dott. D.C. espresso a favore del dr. I., unico tra i controinteressati a potersi avvalere della partecipazione alle Sezioni unite; b) ha peraltro ritenuto, sempre con riguardo al giudizio in favore del dr. I., che tale giudizio è comunque inficiato in concreto da difetto di presupposti e di adeguata motivazione, dal momento che, essendo il predetto stato assegnato alle Sezioni unite solo 27 giorni prima della pubblicazione del bando, non è dato evincere quale effettiva esperienza di tale genere egli avesse realmente maturato; c) analoghe considerazioni circa il vizio di eccesso di potere per motivazione insufficiente, errore di fatto, ingiustizia grave e contraddittorietà svolgeva poi, analiticamente, con riguardo alle delibere di nomina degli altri controinteressati.

2. Il ricorso denuncia, in relazione agli artt. 362 c.p.c. e 110 c.p.a., la violazione e falsa applicazione degli artt. 37 c.p.c., 104 e 105 Cost. sotto il profilo dell'eccesso di potere giurisdizionale in cui sarebbe incorso nella specie il Consiglio di Stato per avere emesso, in violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa come individuati nella materia in esame dalla giurisprudenza di queste Sezioni unite, pronunce di annullamento di atti amministrativi in base a considerazioni di opportunità che attingono al "merito" delle scelte discrezionali riservate all'organo di governo autonomo della magistratura.

2.1. In particolare, con i primi tre motivi di ricorso - premessa una generale ricognizione sui poteri del C.S.M. di emettere, in tema di ordinamento giudiziario, norme regolamentari di specificazione generale di fattispecie di legge - si censura l'annullamento della disposizione dell'art. 21, lett. b), della circolare, deducendo in sintesi:

a) che, non derivando dall'art. 26 T.U. - che attribuisce speciale rilievo ai previsti indicatori specifici della attitudine direttiva - alcuna forma di automatismo o di incondizionata preferenza a favore del magistrato che possa vantarli, l'assegnazione di un "peso" a un singolo indicatore o criterio appartiene alla sfera del merito e della opportunità che è riservata alla valutazione discrezionale del C.S.M., insindacabile da parte del giudice amministrativo; b) che, quanto all'effetto discriminatorio rilevato dalla sentenza, spetta al C.S.M. l'apprezzamento del valore da assegnare alla esperienza della partecipazione dei rappresentanti della Procura generale alle udienze delle Sezioni unite, e nella sentenza in esame il Giudice amministrativo non si è limitato al controllo di legittimità consistente nel verificare la adeguatezza della motivazione o la coerenza della valutazione effettuata dal C.S.M. con le delibere e con gli atti regolamentari, bensì ha operato egli stesso tale valutazione di bilanciamento ponderato tra l'esperienza nel Collegio giudicante e quella come rappresentante della Procura generale nelle udienze delle Sezioni unite, pretendendo di condizionare nell'an e nel quomodo l'esercizio del potere normativo del C.S.M.; c) che la eventuale erroneità o contrarietà a legge della applicazione data nella specie dal C.S.M. alla disposizione regolamentare non sarebbe comunque sufficiente a giustificare l'annullamento della disposizione stessa, dovendo in tal caso il Giudice amministrativo limitarsi ad annullare i soli atti applicativi.

2.2. Con il quarto motivo di ricorso si sostiene che la illegittimità, per le ragioni dedotte, della statuizione di annullamento della disposizione dell'art. 21, lett. b), T.U. comporta consequenzialmente la illegittimità anche dell'annullamento delle delibere di nomina dei dott.ri I., P., S. e C.

3. Il dr. D.C. sostiene preliminarmente l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sotto due profili: a) da un lato fa leva sulla mancanza in ricorso di specifica censura in ordine alla seconda delle due rationes decidendi della sentenza impugnata, quella afferente alla illegittimità propria e diretta (e non derivata) delle delibere di nomina dei dott.ri I., P., S. e C., ratio che sarebbe del tutto prescindente dalla illegittimità dell'indicatore specifico previsto dall'art. 21, lett. b, e di per sé sufficiente a sostenere la pronuncia, come peraltro indirettamente confermato in sede di giudizio di ottemperanza, ove il Consiglio di Stato ha ordinato al C.S.M. di eseguire la sentenza di cui trattasi prescindendo dall'obbligo di riformulazione della suddetta disposizione, la cui illegittimità - ha rilevato il Giudice - non costituisce il solo fondamento della sentenza stessa; b) sotto altro concorrente profilo, evidenziato nella memoria, il controricorrente deduce il difetto sopravvenuto di interesse, sostenendo che il C.S.M. avrebbe prestato acquiescenza alla pronuncia qui impugnata riconoscendo, in altra successiva procedura concorsuale, l'indicatore attitudinale specifico previsto dall'art. 21, lett. b), ad un magistrato con funzioni di sostituto procuratore generale.

3.1. Il Collegio condivide solo in parte tali deduzioni. Osserva che nella sentenza qui impugnata sono ben individuabili - come sopra evidenziato - due distinti ordini di statuizioni: da un lato il Giudice amministrativo d'appello ha annullato, essenzialmente per violazione di legge, la disposizione regolamentare, dall'altro ha annullato, per invalidità derivata dalla illegittimità della predetta disposizione e per vizi propri di eccesso di potere, le delibere di nomina dei dott.ri I., P., S. e C. La duplicità di rationes decidendi riguarda dunque, a ben vedere, soltanto questa seconda statuizione, che è stata impugnata dal C.S.M. (cfr. quarto motivo di ricorso, peraltro oltremodo generico) con riguardo alla sola ratio concernente l'invalidità derivata. Ne deriva che la statuizione di annullamento delle delibere di nomina resiste comunque alla impugnazione proposta con il quarto motivo, che deve ritenersi inammissibile per difetto di interesse, essendo la distinta ratio non impugnata (quella concernente la invalidità autonoma delle delibere di nomina) pienamente idonea a sostenere la statuizione stessa. Ciò anche con riguardo all'annullamento della nomina del dr. I., unico tra i controinteressati a potersi avvalere dell'indice attitudinale della partecipazione alle Sezioni unite. Tale nomina è stata infatti ritenuta illegittima dal Consiglio di Stato non solo in conseguenza della illegittimità della previsione astratta dell'indice specifico attitudinale di cui si controverte ma anche con riguardo al vizio di eccesso di potere che ha ritenuto inficiare, sotto più profili, la applicazione di tale indice alla concreta situazione del predetto magistrato.

3.2. I primi tre motivi di ricorso sono dunque ammissibili, né in contrario può parlarsi di una intervenuta acquiescenza del C.S.M. alla impugnata pronuncia di annullamento della disposizione del T.U. per avere, nelle more della decisione di questo ricorso, soprasseduto dall'applicare la disposizione stessa, ritenuta illegittima da una sentenza esecutiva, senza tuttavia modificarla ed anzi resistendo al ricorso per ottemperanza presentato dal dr. D.C.

4. Nel merito, ritiene il Collegio che le doglianze espresse nei primi tre motivi di ricorso - esaminabili congiuntamente, stante la stretta connessione - sono prive di fondamento.

Secondo la definizione consolidata nella giurisprudenza di queste Sezioni unite (cfr. fra molte le sentenze n. 2582 del 2 febbraio 2018; n. 11986 del 15 maggio 2017; n. 11380 del 31 maggio 2016), l'eccesso di potere giurisdizionale, quale vizio delle sentenze del giudice amministrativo denunziabile con ricorso per cassazione a norma dell'art. 111, comma 8, Cost., è configurabile quando il giudice stesso, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, riservata alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e della convenienza dell'atto, esprimendo, pur nel rispetto della formula di annullamento, la volontà di sostituirsi a quella della amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto ad una giurisdizione di legittimità. Si tratta dunque di una violazione dei limiti esterni della giurisdizione, e solo in quanto tale può essere eventualmente rilevata da queste Sezioni unite a norma dell'art. 111, comma 8, Cost. e dell'art. 362, comma 1, c.p.c., non potendo esse estendere il proprio sindacato, senza violare la norma costituzionale, anche al modo in cui la giurisdizione è stata esercitata, cioè ad eventuali errori in iudicando o in procedendo che rientrano nei limiti interni della giurisdizione, la violazione dei quali resta estranea al sindacato di questa Corte (cfr. tra molte: Cass., Sez. un., sentenze n. 24742 del 5 dicembre 2016, n. 7114 del 12 aprile 2016, n. 8993 del 17 aprile 2014).

Ciò premesso, va osservato che nella specie, come si è visto, il giudice amministrativo di appello, chiamato (a differenza della controversia decisa da Cass., Sez. un., 19787 del 5 ottobre 2015, più volte richiamata in ricorso) a giudicare anche della legittimità della previsione dell'indicatore specifico attitudinale di cui all'art. 21, lett. b), del T.U. per l'ufficio direttivo giudicante di legittimità di presidente di sezione della Corte di cassazione, ha essenzialmente ritenuto che tale indicatore, specie se letto in combinazione con quello specularmente previsto dall'art. 22, lett. b), del medesimo T.U. per l'ufficio direttivo requirente di legittimità di avvocato generale presso la Corte di cassazione, produca, anche in virtù dello speciale rilievo che il T.U. assegna agli indicatori specifici attitudinali, l'effetto discriminatorio di precludere la considerazione, ai fini della nomina a presidente di sezione, della partecipazione dei magistrati della Procura generale alle udienze delle Sezioni unite; e che tale effetto si ponga in contrasto con il disposto dell'art. 12, commi 11 e 12, del d.lgs. n. 160/2006 (che non distingue a tali fini tra magistrati della Corte di cassazione e magistrati di quella Procura generale), oltre che con il sistema generale dell'ordinamento giudiziario, che non prevede una compartimentazione, tantomeno una separazione, tra le carriere giudicante e requirente dei magistrati. Ne ha quindi dedotto l'intervenuto superamento da parte del C.S.M. dei confini che la giurisprudenza costituzionale ed amministrativa pongono all'esercizio della potestà "paranormativa" del C.S.M. di specificazione generale di fattispecie di legge in tema di ordinamento giudiziario, con conseguente violazione anche della riserva prevista in materia dalla Costituzione (art. 108, comma primo). In tal senso ha precisato come le richiamate disposizioni di legge su requisiti e criteri per il conferimento delle funzioni siano adeguatamente chiari nell'individuare le capacità professionali richieste per il conferimento delle funzioni direttive di legittimità e nel definirne i relativi caratteri e contenuti, sì che non può ritenersi consentito al C.S.M. di porre in essere, attraverso quella attività di specificazione, deroghe o innovazioni alle norme di legge.

Ciò posto, non può qui non ribadirsi quanto già più volte affermato da queste Sezioni unite (cfr. fra molte le recenti sentenze n. 8824 del 10 aprile 2018, n. 8719 del 9 aprile 2018, n. 11380 del 31 maggio 2016, n. 9145 del 6 maggio 2015), che cioè la interpretazione - o qualificazione dell'esatto contenuto e degli effetti - degli atti amministrativi impugnati, così come l'interpretazione della legge da applicare, costituiscono - tanto più quando, come nella specie, l'atto amministrativo impugnato ha ad oggetto la previsione dei criteri generali cui la pubblica amministrazione si atterrà nelle valutazioni concrete - il proprium della funzione giurisdizionale, non certo una attività riservata alla autorità amministrativa. E poiché come visto il nucleo fondante della decisione in esame pertiene per l'appunto a tali attività di interpretazione e qualificazione onde verificare la sussistenza o non della violazione di legge (al di là di alcune considerazioni di natura esplicativa), ne deriva di necessità la conclusione che nella specie il giudice amministrativo non ha violato i limiti esterni della sua giurisdizione, indipendentemente dal modo in cui questa è stata nella specie esercitata, che come ricordato si colloca nel distinto ambito dei limiti interni della giurisdizione, non essendo peraltro neppure evocata la ricorrenza di un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme.

5. Si impone dunque il rigetto del ricorso, con la conseguente condanna del soccombente al pagamento delle spese di questo giudizio di cassazione, che si liquidano come in dispositivo. Va peraltro escluso l'obbligo del ricorrente di versamento, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, non potendo tale norma trovare applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono esentate dal pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo (cfr. Cass. n. 1778/2016; n. 18523/2014).

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna il ricorrente Consiglio Superiore della Magistratura al rimborso in favore del controricorrente dr. D.C. delle spese di questo giudizio di cassazione, in euro 8.200,00 (di cui euro 200,00 per esborsi) oltre spese generali nella misura forfetaria del 15% e gli accessori di legge.

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