Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
Sentenza 8 febbraio 2019, n. 47

Presidente: Silvestri - Estensore: Ciliberti

FATTO E DIRITTO

I. Con provvedimento del Direttore Generale ASReM n. 96 del 25 gennaio 2018, veniva emesso avviso pubblico per titoli per il conferimento di n. 1 incarico a tempo determinato di biologo finalizzato alla realizzazione delle attività previste dalla linea progettuale n. 5 - intervento n. 8 degli "interventi per il potenziamento operativo del centro di coordinamento e presidi malattie rare accreditati dalla Regione Molise DCA 13/2016, per il Centro Malattie Ematologiche Congenite dell'UO Medicina Trasfusionale del PO A. Cardarelli di Campobasso", pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 7 del 1° febbraio 2018. La ricorrente biologa, con domanda del 2 febbraio 2018, chiedeva di essere ammessa alla partecipazione all'avviso pubblico. Presentavano domanda di partecipazione altre quattro biologhe, tutte evocate in giudizio come controinteressate. Con provvedimento del Direttore Generale n. 258 del 16 marzo 2018, veniva nominata la commissione di valutazione la quale, in data 9 maggio 2018, dando atto della partecipazione di n. 5 candidate, provvedeva alla valutazione delle istanze. La commissione di valutazione, come è dato rilevare dall'esame del verbale della seduta del 9 maggio 2018, esaminate le schede di valutazione dei candidati, attribuiva alle partecipanti i seguenti punteggi: 1) P. Tiziana, punti 4,85; 2) Co. Amalia, punti 4,75; 3) Cu. Daniela, punti 2,50; 4) M. Ermelinda, punti 2,31; 5) D.S. Maria, punti 2,30. Con deliberazione del Direttore Generale A.S.Re.M. n. 561 del 30 maggio 2018, veniva dichiarata vincitrice della selezione la dott.ssa P. e veniva disposto l'affidamento alla stessa dell'incarico di biologo a tempo determinato - part-time di 21 ore settimanali, per la durata di 12 mesi, finalizzato alla realizzazione delle attività previste dalla linea progettuale n. 5 - intervento n. 8, presso il Centro malattie ematologiche congenite dell'U.O. Medicina trasfusionale del P.O. "A. Cardarelli" di Campobasso. La ricorrente insorge, col ricorso notificato il 24 luglio 2018 e depositato il 2 agosto 2018, per impugnare gli atti indicati in epigrafe. Chiede, altresì, la declaratoria del suo diritto a essere collocata, in forza dei titoli in possesso e dell'esperienza professionale acquisita, nella predetta graduatoria di merito per il conferimento di incarico a tempo determinato di biologo finalizzato alla realizzazione delle attività previste dalla linea progettuale n. 5 - intervento n. 8, nonché l'accertamento del suo diritto a ottenere il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi a causa del provvedimento adottato e della conseguente mancata collocazione in posizione utile per il conferimento dell'incarico. Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione e falsa applicazione di legge nell'adozione dei criteri di valutazione dell'avviso pubblico di valutazione comparativa per titoli del D.G. ASReM n. 561 del 30 maggio 2018, violazione e falsa applicazione di legge nell'adozione dei criteri di valutazione della commissione riunitasi nella seduta del 9 maggio 2018, violazione e falsa applicazione di legge nella individuazione dei criteri di valutazione del provvedimento del Direttore Generale ASReM n. 96 del 25 gennaio 2018; 2) violazione e falsa applicazione di legge nell'adozione dei criteri di valutazione dell'avviso pubblico di valutazione comparativa per titoli del D.G. n. 561 del 30 maggio 2018, violazione e falsa applicazione di legge nell'adozione dei criteri di valutazione della commissione riunitasi nella seduta del 9 maggio 2018, violazione e falsa applicazione di legge nella individuazione dei criteri di valutazione del provvedimento del Direttore Generale ASReM n. 96 del 25 gennaio 2018; 3) erronea determinazione del punteggio attribuito alla ricorrente, eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione delle regole di giudizio, illogicità, contraddittorietà, incongruenza, erroneità dei presupposti, travisamento, ingiusta, grave e manifesta disparità di trattamento, violazione del principio di equità e imparzialità, violazione dei principi di correttezza e buona amministrazione; 4) erronea valutazione degli altri candidati, eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione delle regole di giudizio, illogicità, contraddittorietà, incongruenza, erroneità dei presupposti, travisamento, ingiusta, grave e manifesta disparità di trattamento, violazione del principio di equità e imparzialità, violazione dei principi di correttezza e buona amministrazione; 5) violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3 e 10 della l. n. 241/1990 per difetto ed illogicità di motivazione; 6) violazione falsa applicazione dell'art. 21-septies l. n. 241/1990 e s.m.i., eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, erroneità dei presupposti, travisamento di atti e fatti, sviamento dei principi di trasparenza, imparzialità e correttezza dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 della Costituzione; 7) domanda di risarcimento danni.

Si costituisce la ASReM intimata, per resistere nel giudizio. Eccepisce il difetto di giurisdizione, l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso. Conclude per la reiezione.

Con decreto presidenziale n. 180/2018, viene respinta la domanda cautelare interinale.

Con ordinanza collegiale n. 217/2018, viene fissata l'udienza per la trattazione del merito.

All'udienza pubblica del 6 febbraio 2019, la causa è introitata per la decisione.

II. Il ricorso è ammissibile ma infondato.

III. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

È vero che la procedura per il conferimento di un incarico di specialista interno nelle Aziende del Servizio sanitario nazionale (SSN), non ha natura concorsuale e costituisce espressione del potere negoziale della P.A. in veste di datore di lavoro, atteso che l'art. 21 dell'Accordo nazionale per la disciplina dei rapporti con gli specialisti ambulatoriali, veterinari ed altre professionalità sanitarie prevede che la selezione dei candidati avvenga sulla base di parametri specifici e vincolanti, stabiliti dalla contrattazione collettiva, senza alcun bando né valutazione discrezionale dei titoli o atto di approvazione finale, di guisa che le controversie relative a tale procedura apparterrebbero alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr.: Cass. civ., Sez. un., 4 settembre 2018, n. 21599). Ma è, altresì, vero che, nel caso di specie, è stato bandito un avviso pubblico, è stata svolta una procedura selettiva di tipo concorsuale basata sulla valutazione comparativa dei titoli, per il conferimento di incarico part-time (21 ore settimanali), a tempo determinato (12 mesi), a specialisti della branca di biologia ed è stata infine operata una valutazione discrezionale dei titoli delle concorrenti, sulla base di criteri prestabiliti.

Il Collegio accoglie, dunque, l'interpretazione più ampia del concetto di "assunzione di dipendenti pubblici", come elaborata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (in particolare, da C.d.S., Sez. IV, n. 1176 del 15 marzo 2017; idem n. 1549 del 2017; idem n. 2426 del 2016). Infatti, nella nozione di «assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni», di cui all'art. 63, comma 4, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, debbono ritenersi incluse non soltanto le procedure concorsuali volte all'assunzione di lavoratori subordinati, ma anche quelle aventi specificamente a oggetto il conferimento di incarichi, ex art. 7, comma 6, del medesimo d.lgs. n. 165/2001, o di incarichi similari, assegnati a esperti qualificati mediante contratti di lavoro parasubordinato o autonomo, di natura occasionale, o coordinata e continuativa, per far fronte alle medesime esigenze cui ordinariamente sono preordinati i lavoratori subordinati della pubblica Amministrazione.

Nelle controversie relative a procedure concorsuali nell'ambito del pubblico impiego cosiddetto privatizzato, quando la pubblica Amministrazione, nei limiti delle proprie prerogative costituzionali, eserciti un potere pubblico, ad esso di norma corrisponde una situazione di interesse legittimo; viceversa, se il potere è quello del datore di lavoro, nell'ambito di un rapporto contrattuale lavorativo o di una fase precontrattuale del rapporto di lavoro nella quale sono già maturati diritti soggettivi, la posizione corrispettiva è qualificata come diritto soggettivo e, in quanto tale, essa rientra nella cognizione del giudice ordinario (cfr.: T.a.r. Molise, I, 7 giugno 2018, n. 337).

La giurisdizione amministrativa va affermata ogni qualvolta la controversia riguardi una procedura concorsuale o selettiva indetta da un'Amministrazione pubblica per la scelta e il reclutamento di qualificati collaboratori, quale che sia la tipologia dell'instaurando rapporto lavorativo, a condizione che si svolga una procedura comparativa e sia redatta infine una graduatoria di merito. Il requisito della concorsualità sussiste in forza della natura comparativa della selezione. Ciò anche in considerazione del fatto che la valutazione dei titoli e la relativa attribuzione di punteggi ai concorrenti - come nel caso di specie - avvengono sulla base di un apprezzamento discrezionale della commissione selettiva, apprezzamento che consente di qualificare la posizione soggettiva di cui si chiede la tutela non come diritto ma come interesse legittimo (cfr.: T.a.r. Friuli Venezia Giulia, 13 settembre 2018, n. 287).

Alla luce di tali principi, va riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo, dato che l'attinenza dell'incarico alle esigenze proprie dell'Azienda e la procedimentalizzazione della fase di individuazione del soggetto incaricato, mediante l'espletamento di una procedura selettiva di tipo comparativo, costituiscono chiari indici della manifestazione del potere organizzatorio dell'Amministrazione e del corrispondente insorgere della giurisdizione amministrativa.

IV. Il ricorso è ammissibile anche sotto il profilo della tempestività.

La ricorrente non ha impugnato subito l'avviso pubblico di selezione ma lo ha fatto allorché le disposizioni di esso sono apparse lesive, nell'applicazione che se ne è data. In materia di concorsi o gare pubbliche, le clausole del bando di selezione che non rivestano portata escludente possono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo (cfr.: C.d.S., III, 11 gennaio 2019, n. 275). L'onere di immediata impugnazione del bando di concorso o dell'avviso pubblico di selezione sussiste solo nei limitati casi in cui l'interessato intenda contestare la stessa decisione dell'Amministrazione di avviare la procedura selettiva, oppure ritenga di censurare le clausole che precludono, in radice, la partecipazione alla procedura; di conseguenza, non sussiste l'onere d'immediata impugnazione delle clausole del bando, ove queste non siano preclusive della partecipazione, potendo quindi il concorrente attendere di verificare la lesività delle stesse all'esito della procedura (cfr.: C.d.S., Sez. VI, 4 ottobre 2017, n. 4623).

V. La ricorrente, nel merito, formula le seguenti censure: 1) l'allegato 1 dell'avviso pubblico richiama i criteri di valutazione della dirigenza medica (art. 27 del d.P.R. n. 483/1997) anziché quelli del profilo di biologo (art. 43); 2) la commissione selettiva non ha determinato i criteri generali per la valutazione dei titoli, come previsto dall'art. 10 del d.P.R. n. 483/1997; 3) la determinazione del punteggio attribuito alla ricorrente è sottostimata ed erronea; 4) la determinazione del punteggio attribuito alla concorrente prima classificata è sovrastimata; 5) le dette valutazioni non sono state adeguatamente motivate; 6) il provvedimento impugnato sarebbe nullo, perché viziato in radice dal difetto istruttorio e motivazionale.

Tutti i motivi del ricorso sono inattendibili.

VI. A tenore dell'art. 2 del d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483, "1. L'assunzione in servizio è disposta dall'U.s.l. o dall'azienda ospedaliera nei limiti dei posti vacanti, mediante pubblici concorsi banditi ed espletati dalle aziende. 2. I bandi di concorso sono emanati con le procedure e le modalità di cui all'articolo 3, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, e successive modificazioni e integrazioni". A mente dell'art. 3, comma 2, del d.P.R. n. 487/1994, "2. Il bando di concorso deve contenere il termine e le modalità di presentazione delle domande nonché l'avviso per la determinazione del diario e la sede delle prove scritte ed orali ed eventualmente pratiche. Deve indicare le materie oggetto delle prove scritte e orali, il contenuto di quelle pratiche, la votazione minima richiesta per l'ammissione alle prove orali, i requisiti soggettivi generali e particolari richiesti per l'ammissione all'impiego". Inoltre, l'art. 40 del citato d.P.R. n. 483/1997 prevede che il concorso per l'accesso alla posizione funzionale di primo livello dirigenziale del profilo professionale di biologo avvenga per titoli ed esami.

La selezione, nel caso di specie, non è affatto avvenuta con le modalità previste dal detto d.P.R. n. 483/1997, poiché non vi è stato l'espletamento di prove scritte, orali o pratiche, nel modo che quel regolamento prevede per le procedure concorsuali di assunzione del personale dirigenziale del SSN, ma vi è stata soltanto la valutazione comparativa dei titoli. Ciò sembrerebbe costituire un presupposto per rilevare un vizio invalidante della procedura, se non fosse che tale profilo di violazione del regolamento non è fatto oggetto di esplicita censura nel ricorso e non può essere, dunque, preso in considerazione.

Ma, a ben vedere, la ASReM non ha inteso attenersi al dettato del d.P.R. n. 483/1997, anche se ad esso fa parziale rinvio l'allegato 1 dell'avviso pubblico, per determinare i criteri e i punteggi della valutazione dei titoli.

Il riferimento alla determina del commissario ad acta regionale (DCA) n. 13 del 29 febbraio 2016 (recante l'approvazione dei progetti 2015, esecutivi dell'Accordo tra Governo e Regioni del 23 dicembre 2015, sulla proposta del Ministero della Salute per le linee progettuali per l'utilizzo da parte delle Regioni delle risorse vincolate, ai sensi dell'art. 1, comma 34 e 34-bis, l. 23 novembre 1996, n. 662, per la realizzazione degli obiettivi di carattere prioritario e di rilievo nazionale per l'anno 2015), nonché l'intestazione dell'avviso pubblico in esame (conferimento di n. 1 incarico di biologo) lasciano intendere che si tratti non già dell'assunzione di un biologo-dirigente bensì di un incarico ex art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, a tenore del quale "Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le Amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria...". Per tal genere di incarichi, l'art. 7 citato, al comma 6-bis, prevede che "Le Amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione".

Se così è, quella svolta dalla ASReM è soltanto una procedura comparativa per il conferimento di un incarico di collaborazione, non è invece un concorso pubblico ai sensi del d.P.R. n. 483/1997.

Il detto regolamento fa da mero sfondo a una procedura atipica, nella quale l'Amministrazione ha disciplinato e reso pubblico il procedimento, nel modo indicato dallo stesso avviso pubblico. Si tratta, allora, di un mero rinvio al contenuto del regolamento, non di una pedissequa applicazione di esso. La disposizione da applicare - e a cui fare riferimento come unico paradigma - è soltanto quella contenuta nello stesso avviso pubblico.

Ciò premesso, se anche fosse vero che, nella sostanza, è stato seguito lo schema generale dell'art. 27 del d.P.R. n. 483/1997 (quello relativo alla valutazione di titoli di selezione dei medici-dirigenti), ciò non costituirebbe di per sé un vizio invalidante, poiché sarebbe, comunque, un generale schema di criteri di valutazione validati e asseverati dallo stesso avviso pubblico, recante una griglia pressoché omologa a quella di cui all'art. 43 citato (che regolamenta il concorso da biologo-dirigente del SSN ma non la selezione per collaboratori parasubordinati).

Trattandosi di selezione per soli titoli, i criteri di valutazione e i punteggi dei titoli sono stati quelli predeterminati nell'avviso pubblico che, nel suo allegato, opera un mero rinvio al dettato regolamentare. I criteri generali applicati sono, dunque, soltanto quelli indicati dall'allegato 1 dell'avviso pubblico ed essendo sufficientemente dettagliati, non si comprende la ragione per la quale gli stessi avrebbero dovuto essere ulteriormente specificati. Va, dunque, disattesa anche la censura relativa al mancato dettaglio dei criteri di attribuzione dei punteggi da parte della commissione, per essersi essa limitata, come sostenuto da parte ricorrente, ad elaborare una scheda di valutazione nella quale sono riportati i soli punteggi, senza indicare un minimo e un massimo riferito ad ogni categoria di titolo in possesso di ciascun candidato ammesso alla selezione. Ciò, in considerazione del fatto che i criteri dell'allegato 1 sono sufficientemente dettagliati, sì da non necessitare di ulteriore specificazione da parte della commissione, né di una motivazione in merito all'attribuzione ai singoli canditati.

La scheda elaborata e utilizzata dalla commissione selettiva per valutare in modo analitico i titoli presentati da ciascun candidato deve essere (e in effetti è) sufficientemente aderente ai criteri e ai punteggi specificati nell'allegato 1 dell'avviso pubblico. I sub-criteri di valutazione dei titoli sono espressione di un potere discrezionale della commissione che viene esercitato dalla stessa successivamente alla presentazione delle domande di partecipazione al concorso o selezione, sicché - quando i criteri del bando siano adeguati - non è necessario che tale specificazione avvenga né che essa sia portata previamente a conoscenza dei concorrenti (cfr.: T.a.r. Lazio, Roma, II-quater, 3 febbraio 2009, n. 1066).

Sono infondate, pertanto, le censure relative alla presunta violazione degli artt. 10 e 43 del d.P.R. n. 483/1997, poiché tali disposizioni non si applicano al caso di specie.

Le esposte considerazioni consentono di superare le doglianze contenute nei motivi primo e secondo del ricorso.

VII. Anche i motivi terzo e quarto di ricorso risultano privi di fondamento, poiché si basano su un assunto erroneo, ossia che la ricorrente avrebbe svolto un servizio equipollente o affine a quello posto a base di selezione, in quanto tale da valutare tra i titoli di carriera, con attribuzione di un punteggio massimo di 10. La ricorrente, viceversa, nella sua domanda di partecipazione, ha dichiarato di aver svolto, dal 1993 sino al momento della domanda, attività lavorativa nel profilo sanitario di "tecnico di laboratorio biomedico" in tutti i settori di laboratorio, profilo questo non rientrante nel contenuto dell'incarico messo a concorso, né in discipline equipollenti o affini. La commissione, correttamente, dunque, non ha attribuito alcun punteggio al servizio prestato come tecnico di laboratorio, sul presupposto, invero condivisibile, che l'esperienza professionale maturata e documentata, per essere valutabile, dovesse riferirsi al profilo professionale messo a concorso, ossia a quello di biologo, non invece a quello di tecnico di laboratorio.

Se si considerano le risorse curriculari della ricorrente, non avendo la stessa prodotto alcuna pubblicazione scientifica e non essendo in possesso di ulteriori titoli accademici o di studio valutabili per affinità al profilo di selezione, né di altri titoli scientifici rilevanti, si può ritenere che essa abbia ottenuto il massimo di punteggio possibile con riferimento alle evidenze dichiarate e valutabili, ossia ai corsi di aggiornamenti (punteggio pari a 1,00), ai corsi di aggiornamento con esame finale (punteggio di 1,00), al corso di livello master/perfezionamento (punteggio di 0,30).

Da ciò deriva che le censure relative alla valutazione dei titoli della ricorrente sono prive di pregio e devono essere respinte.

VIII. Inattendibile è, altresì, la doglianza di un presunto vizio istruttorio e motivazionale nell'attribuzione di punteggi alla controinteressata, dott.ssa Tiziana P. (prima classificata), avendo la commissione correttamente valutato e attributo il punteggio ai titoli di carriera, di studio, accademici e scientifici dichiarati dalla concorrente candidata. Tra i titoli di carriera della dott.ssa P. vi è, peraltro, un lungo periodo lavorativo dichiarato (che va dal 30 dicembre 2016 al 29 dicembre 2017), invero sottaciuto dalla ricorrente nella sua esposizione.

Quand'anche fosse vero che i titoli della prima classificata sono stati sovrastimati, la ricorrente nulla dice sui titoli delle altre tre concorrenti che la precedono nella graduatoria, la qual cosa rende inammissibili le censure, per carenza di interesse. Stabilito che l'attribuzione di punteggio alla ricorrente è stata corretta, il divario con le candidate che la precedono, ancorché minimo, rimane incolmabile.

IX. Infondati sono anche i motivi contraddistinti con i nn. 5 e 6 del ricorso.

L'ASReM, nell'avviso pubblicato e nell'allegato 1, ha indicato in maniera analitica i titoli di carriera, accademici, di studio, le pubblicazioni, i titoli scientifici e il curriculum formativo professionale da valutare, coi relativi punteggi da attribuire. La commissione valutatrice si è limitata a utilizzare la griglia aderente ai criteri di valutazione indicati nell'avviso pubblico. Va, a tal riguardo, considerato che, nei concorsi pubblici, la motivazione espressa con punteggi alfanumerici (specie nella valutazione dei titoli) risponde a un principio di economicità dell'attività amministrativa e, in astratto, assicura la necessaria chiarezza sulle valutazioni compiute dalla commissione, sempreché il giudizio si collochi all'interno di una scala parametrale riconosciuta e riconoscibile, di guisa che occorre di norma integrare il voto numerico con un'apposita ulteriore motivazione solo quando esso non trovi un'adeguata base di riscontro nei criteri di valutazione predeterminati, tali da consentire al candidato di comprendere i giudizi della commissione e al giudice di ricostruire, in sede giurisdizionale, l'iter logico seguito dalla commissione valutatrice (cfr.: T.a.r. Molise, I, 17 febbraio 2012, n. 58).

X. In conclusione, il ricorso è da ritenersi infondato. Sussistono giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perché infondato.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

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S. Vinti, D. Capotorto

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