Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 24 maggio 2019, n. 3420

Presidente: Anastasi - Estensore: Castiglia

FATTO E DIRITTO

1. In data 11 febbraio 2013 la società FAR ha presentato domanda per la concessione del contributo relativo ai danni subiti in conseguenza del sisma del 2012.

2. Con decreto n. 357 del 3 maggio 2013 il Presidente della Regione Emilia-Romagna, in qualità di Commissario delegato per la ricostruzione ai sensi del d.l. n. 74/2012, convertito con modificazioni in l. n. 122/2012 (d'ora in poi: Commissario), ha accordato alla richiedente un contributo dell'importo di euro 2.218.293,44, integrato e aggiornato con successivi decreti sino all'ammontare di euro 2.229.030.92 e - in relazione ai progressivi SAL - liquidato per complessivi euro 1.962.683,28 in parte direttamente alla FAR stessa e in parte alle imprese esecutrici delle opere di ricostruzione e riparazione dei danni.

3. Nel 2016, a seguito della domanda di pagamento del quinto SAL, il Soggetto incaricato dell'istruttoria - SII (INVITALIA) ha compiuto un sopralluogo per la verifica degli interventi, riscontrato criticità, formulato una proposta di revoca parziale del contributo per l'importo di euro 230.214,32 e, dopo una ulteriore istruttoria, proposta di revoca totale.

4. Il Commissario ha avviato la relativa procedura e, dopo le osservazioni di FAR, con decreto n. 2065 del 20 luglio 2017 ha disposto la revoca totale del contributo con la restituzione delle somme erogate oltre agli interessi legali, dando mandato a Unicredit di procedere al recupero.

5. FAR ha impugnato il provvedimento innanzi al Tribunale amm[i]nistrativo regionale per il Lazio chiedendone l'annullamento e il risarcimento del danno sofferto.

6. Con ordinanza n. 4708/2017, la Sezione I-quater del Tribunale ha accolto la domanda cautelare proposta.

7. Sull'appello cautelare la Sezione, con ordinanza n. 5513/2017, ha accolto l'istanza di sospensione limitatamente al procedimento di recupero delle somme erogate.

8. Con sentenza 19 giugno 2018, n. 6887, il TAR ha respinto il ricorso compensando fra le parti le spese di giudizio.

9. Il Tribunale territoriale ha ritenuto essenzialmente che l'azione amministrativa sfuggisse alla censura di illogicità e contraddittorietà in quanto:

- con riguardo alla avvenuta liquidazione dei primi quattro SAL dopo verifica positiva della documentazione prodotta, sarebbe sempre consentito un controllo successivo anche a campione;

- rispetto al passaggio dalla proposta di revoca parziale dei contributi a quella di revoca totale, questo sarebbe giustificato da eventi successivi alla prima, a partire dalla comunicazione della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Ferrara della conclusione delle indagini preliminari, senza archiviazione, di un procedimento penale per la ritenuta truffa mediante emissione di fatture false da parte di altra società, esecutrice degli interventi relativi agli immobili, e la corrispondente indebita corresponsione di incentivi da parte della Regione; e non solo da quella, posto che la documentazione prodotta da FAR sarebbe stata confusa e incoerente.

10. Avverso la sentenza di primo grado FAR ha interposto appello con cinque motivi di censura:

I) "error in procedendo et in iudicando per errato presupposto di fatto ed omessa decisione";

II) "error in iudicando per errata valutazione dei presupposti di illegittimità del decreto di revoca totale, per difetto di istruttoria, falso presupposto di fatto, illogicità, contraddittorietà, carenza di motivazione";

III) "error in iudicando per errata valutazione dei presupposti di illegittimità del decreto di revoca totale, per difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, carenza di motivazione";

IV) "error in iudicando per errata applicazione dell'ordinanza n. 57 del 2012 (art. 22), della l. n. 241/1990, per difetto di istruttoria, contraddittorietà, carenza di motivazione, violazione del principio di proporzionalità";

V) "error in iudicando, per difetto di istruttoria, falso presupposto di fatto, illogicità. Palese contraddittorietà, carenza di motivazione. Vizio di ultra petizione".

11. Il Commissario si è costituito in giudizio per resistere all'appello.

12. Con decreto presidenziale 6 luglio 2018, è stata respinta la richiesta di misure cautelari provvisorie.

13. Con ordinanza n. 3524/2018, la Sezione ha accolto la domanda cautelare della società appellante nel senso di fissare l'udienza pubblica di discussione della causa.

14. Le parti si sono scambiate memorie.

15. All'udienza pubblica del 19 maggio 2019, l'appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

16. Con il primo motivo dell'appello, la società rileva che solo l'importo riconosciuto per il primo SAL (euro 1.055.377,96) sarebbe stato pagato in parte a FAR per euro 453.794,43, mentre il resto sarebbe stato erogato direttamente alle imprese esecutrici dei lavori; il decreto di revoca avrebbe disposto il recupero integrale a carico dell'appellante come se questa avesse ricevuto integralmente l'importo da restituire; il TAR avrebbe argomentato come se, dell'importo complessivo versato (e non solo su tale primo SAL), FAR avesse ricevuto la somma di euro 453.794,43; tale circostanza sarebbe rilevante ai fini del giudizio in relazione alle criticità elencate dal Tribunale ai fini del rigetto, perché il procedimento penale riguarderebbe appunto solo il primo SAL.

16.1. Il motivo è fondato in punto di fatto, dal momento che l'ammontare e il riparto dei contributi erogati risultano per tabulas e non sono contestati.

16.2. Tuttavia da questa accertata erroneità della sentenza di primo grado non è possibile trarre le conseguenze che l'appellante vorrebbe. I beneficiari dei contributi pubblici sono i soggetti indicati nell'art. 1 dell'ordinanza commissariale n. 57 del 12 ottobre 2012 e il pagamento ai fornitori o alle ditte esecutrici è solo una modalità di erogazione dei contributi stessi (artt. 14 ss. dell'ordinanza).

16.3. Essendo stata FAR beneficiaria del contributo, sebbene questo sia stato materialmente versato ad altro soggetto, è evidente che, una volta che ne sia stata disposta la revoca, debba essere FAR stessa a farsi carico della restituzione dell'indebito. Anche perché, se non così non fosse, non potendo l'Amministrazione rifarsi sugli operatori, la società continuerebbe ad avvantaggiarsi delle opere eseguite sulla base di un contributo erogato indebitamente.

16.4. In conclusione, il primo motivo deve essere respinto nel suo complesso.

17. Con il secondo motivo dell'appello, la società denunzia che il provvedimento impugnato sarebbe in contrasto con i precedenti accertamenti positivi compiuti dal SII e dalla Regione; si baserebbe sugli elementi di natura fattuale (interventi realizzati) e contabile (documentazione prodotta) già valutati in modo positivo dal Soggetto istruttore; violerebbe il legittimo affidamento del privato senza adeguata motivazione dell'interesse pubblico; sarebbe stato adottato oltre il decorso di un termine ragionevole.

17.1. Nel caso di specie, i controlli avviati a seguito della domanda di pagamento a saldo - quinto SAL hanno fatto risultare diffuse e rilevanti criticità per tre delle quattro tipologie di intervento ammesse a contributo (immobili, beni strumentali, delocalizzazione temporanea), dettagliatamente esposte nelle premesse della proposte di revoca, che hanno condotto a un riesame approfondito di tutta la documentazione trasmessa a suo tempo dalla società. Il che deve ritenersi del tutto ammissibile, posto che non avrebbe senso che l'ambito del controllo (nella specie disposto ai sensi del decreto commissariale n. 786 del 21 agosto 2013) debba arrestarsi di fronte alla semplice regolarità formale della documentazione in precedenza acquisita o al precedente accertamento della sola effettiva realizzazione degli interventi previsti.

17.2. Per altro verso, indiscusso che "la coerenza dell'azione amministrativa è un valore perseguito dall'ordinamento" (C.d.S., sez. VI, 14 settembre 2006, n. 5328), la contraddittorietà che può rilevare giuridicamente è quella fra provvedimenti, non fra atti endoprocedimentali, che non hanno di per sé rilevanza esterna. Corrisponde al canone di buon andamento dell'amministrazione la possibilità per la PA di orientarsi nel corso del procedimento (o di provvedimenti avviati sui medesimi presupposti) diversamente e meglio, nel suo discrezionale apprezzamento, perseguendo la miglior cura dell'interesse pubblico nei limiti previsti dalla legge e salvo il sindacato del GA. Non possono dunque essere di per sé raffrontate la proposta di revoca parziale, che non ha condotto all'adozione di un provvedimento, e la proposta di revoca totale, sfociata poi nel decreto commissariale n. 2065/2017, e, sotto questo profilo, non è apprezzabile il dedotto vizio di difetto di istruttoria.

17.3. La contraddittorietà fra provvedimenti, per di più, è esclusa in radice quando fra l'adozione dell'uno e dell'altro degli atti in apparente contrasto si siano verificati mutamenti della situazione, di diritto o di fatto.

17.4. In punto di fatto, il contrasto fra i presupposti della proposta di revoca parziale e quella di revoca totale è contestato dalla società appellante.

17.5. Si tratta però di un profilo che attiene essenzialmente ai motivi successivi (v. pag. 12 dell'appello) e che verrà esaminato a tempo debito.

17.6. Alla legittimità della revoca totale, comunque, non possono essere opposti il legittimo affidamento del privato, la mancata valutazione dell'interesse pubblico o il decorso di un termine ragionevole per provvedere, dal momento che:

- essendo in tesi imputabili alla società i fatti posti a base del provvedimento di revoca, non sussisteva nella fattispecie, in capo al percettore, una posizione di legittimo affidamento tutelabile (C.d.S., sez. V, 6 giugno 2017, n. 503; C.d.S., sez. V, 18 gennaio 2011, n. 283, citata dall'appellante, esclude invece che il privato possa vantare un affidamento tutelabile di fronte a un provvedimento di revoca "quando la revoca dell'atto costituisce un vero e proprio dovere dell'Amministrazione che è tenuta a porre rimedio alle sfavorevoli conseguenze derivate dal perdurare dell'efficacia del provvedimento del quale sono venute meno le ragioni giustificatrici");

- per la medesima ragione, all'esercizio del potere di revoca non può essere opposto il decorso di un eccessivo lasso di tempo posto che, in disparte ogni altro possibile rilievo, l'Amministrazione ha provveduto tempestivamente una volta accertato il carattere indebito dell'erogazione (per entrambi i profili arg. ex C.d.S., ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8, successiva al parere della II sezione del Consiglio di Stato 13 luglio 2011, n. 4423, citato dall'appellante e, peraltro, sommariamente motivato);

- è da escludere che l'Amministrazione abbia uno specifico obbligo di motivazione circa l'interesse pubblico all'adozione dell'atto, che è in sé quando ricorra un indebito esborso di danaro pubblico con vantaggio ingiustificato per il privato (C.d.S., sez. III, 13 maggio 2015, n. 2381).

17.7. Il secondo motivo va perciò respinto.

18. I successivi motivi dell'appello espongono profili connessi e, almeno in questa fase, possono essere esaminati congiuntamente.

19. Al riguardo, il Collegio reputa necessario, ai fini della decisione, disporre verificazione per accertare la congruità delle contestazioni formulate nella premessa della proposta di revoca totale del contributo, recepite nel provvedimento impugnato, rispetto alla situazione di fatto risultante dalla documentazione in atti.

19.1. All'incombente istruttorio provvederà un docente dell'Università degli studi di Bologna esperto della materia, designato dal Rettore, che ne informerà la Sezione.

19.2. Il verificatore procederà in contra[d]dittorio fra le parti, trasmetterà a queste una bozza di relazione entro 180 giorni dal conferimento dell'incarico dando termine di 30 giorni per controdeduzioni, depositerà la relazione finale nei successivi 30 giorni.

19.3. Sui compensi e i rimborsi spese del verificatore può essere disposta la corresponsione di un anticipo dell'importo di euro 5.000,00 (cinquemila/00), a carico provvisorio della società appellante.

20. La fissazione dell'udienza pubblica per il prosieguo del giudizio è rimessa al Presidente titolare della Sezione, che adotterà un proprio decreto.

21. Ogni ulteriore determinazione in rito, sul merito e quanto alla spese va rinviata alla definizione della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

a) respinge il primo e il secondo motivo;

b) quanto ai rimanenti motivi, dispone istruttoria nei sensi e nei termini esposti in motivazione.

Rimette al Presidente titolare della Sezione la fissazione dell'udienza pubblica di discussione per il prosieguo del processo.

Rinvia ogni ulteriore determinazione su rito, merito e spese alla definizione del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

NewsletterRssFacebookTelegramTwitter
Devi sostenere un esame o un concorso? Su IBS trovi manuali e libri di economia e diritto.

A. Liconti, C. Mariani (curr.)

Pareri e atti svolti di diritto civile

Cedam, 2019

L. Grilli

Il dibattimento penale

Giuffrè F.L., 2019