Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione II
Sentenza 17 luglio 2019, n. 853

Presidente: Pasi - Estensore: Mielli

FATTO E DIRITTO

Nell'area denominata "ex Gasometri di San Francesco della Vigna" sita a Venezia sono da lunghissimo tempo abbandonati dei rifiuti.

Tale area è interessata da due distinti procedimenti, il primo volto ad ottenere la rimozione dei rifiuti abbandonati, il secondo volto alla bonifica delle matrici ambientali contaminate.

Il dirigente del settore ambiente del Comune di Venezia con atto notificato mediante PEC del 30 aprile 2019, denominato "diffida", ha ordinato alla ricorrente Veritas Spa, Società multiutility pubblica, ai sensi dell'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, di eseguire le operazioni di asporto e smaltimento dei rifiuti abbandonati entro 30 giorni dalla notifica dell'atto, terminando le operazioni entro il termine di 120 giorni dall'inizio lavori, con l'avvertenza che in caso di inottemperanza o ritardo il Comune avrebbe provveduto come previsto all'ultimo capoverso del comma 3 del citato art. 192, con riserva di trattenere gli importi per i costi sostenuti sulle somme in liquidazione dovute per le attività relative ai contratti di servizio in essere.

L'area in origine era di proprietà di Italgas Spa ed è stata ceduta da Italgas Spa ad Amav Spa (divenuta Veritas Spa) con atto di compravendita rep. 33322 del 3 dicembre 2001.

Italgas Spa nel 2008 era stata destinataria di un analogo provvedimento di rimozione dei rifiuti impugnato in sede giurisdizionale con ricorso r.g. n. 541 del 2008 e rispetto al quale in primo grado ed in appello era stata respinta la domanda cautelare.

Il relativo giudizio è divenuto perento.

Nel contratto di compravendita dell'area da Italgas Spa a Veritas Spa all'art. 6 si afferma che "la parte acquirente assume su di sé ogni onere, obbligo e responsabilità derivante da atti o provvedimenti di autorità" conseguenti allo stato di contaminazione "subentrando a tutti gli effetti nella titolarità dei relativi rapporti con le competenti autorità e si impegna ad eseguire a propria cura, spese e responsabilità, gli interventi di bonifica, messa in sicurezza, ripristino ambientale e di smaltimento dei rifiuti che si rendessero necessari o fossero richiesti dalle competenti autorità".

A seguito di un contenzioso insorto tra le parti il Tribunale civile di Venezia, Sez. II, con sentenza 16 agosto 2017, n. 1933, ha riconosciuto che Veritas Spa deve ritenersi subentrata ad Italgas Spa negli obblighi di bonifica, messa in sicurezza, ripristino ambientale e smaltimento rifiuti.

Il provvedimento impugnato, ripercorse tali vicende, nel prendere atto che tale sentenza, seppure appellata, è esecutiva, ha quindi rivolto l'ordine di rimozione a Veritas Spa.

La ricorrente, che a sua volta premette di non essere più l'attuale proprietaria dell'area che è stata venduta in data 31 dicembre 2013 ad Immobiliare Del Corso Srl, la quale ha assunto in proprio gli oneri conseguenti alla bonifica, impugna l'atto di diffida per le seguenti censure:

I) incompetenza, carenza di potere, violazione dell'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, perché spetta al Sindaco e non al dirigente adottare le ordinanze di rimozione rifiuti;

II) violazione dell'art. 192, comma 3, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, difetto di istruttoria e violazione dell'art. 42 della Costituzione perché la ricorrente attualmente non è più proprietaria dell'area, e la norma citata addossa la responsabilità della rimozione dei rifiuti abbandonati all'autore dell'abbandono ovvero al proprietario dell'area al quale l'abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa;

III) violazione dell'art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, dell'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, difetto di motivazione, contraddittorietà e perplessità dell'azione amministrativa perché il Comune ha semplicemente ignorato quanto aveva statuito nella precedente ordinanza del 2008 che aveva individuato in Italgas Spa il soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti abbandonati, in violazione delle disposizioni sull'esercizio dell'autotutela;

IV) violazione dell'art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, dell'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, perché l'esercizio dei poteri di autotutela rispetto ad un precedente provvedimento avrebbe implicato un'adeguata motivazione delle prevalenti ragioni di interesse pubblico che lo giustificano, che invece nel caso di specie mancano, fermo restando che la sentenza del giudice civile, non opponibile al Comune perché non passata in giudicato e resa inter partes, non può modificare le regole di riparto della responsabilità per la rimozione dei rifiuti abbandonati stabilite dalla legge;

V) sviamento perché l'Amministrazione comunale, anziché portare ad esecuzione la precedente ordinanza che ha individuato in Italgas Spa il destinatario dell'ordine di rimozione dei rifiuti, ha assecondato la richiesta da questa assunta a seguito della sentenza del giudice civile di rivolgere l'ordine alla ricorrente;

VI) violazione degli artt. 192, 255 e 256 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, perché la normativa in materia è incentrata sul principio della tipicità dell'illecito ambientale che non lascia spazi a forme di responsabilità oggettiva, dato che è imperniato sul principio "chi inquina paga" in base al quale l'ordine di rimozione dei rifiuti non può essere rivolto a Veritas Spa, fermo restando che deve ritenersi illegittimo anche il proposito di trattenere le somme corrispondenti ai costi sostenuti dal Comune per l'esecuzione in danno dalle somme di quanto dovuto per l'esecuzione del contratto di servizio che lega la ricorrente al Comune, dato che solo in materia di bonifiche è previsto un onere reale ed un privilegio speciale immobiliare in capo al proprietario incolpevole, ma tale norma non si applica all'abbandono dei rifiuti;

VII) violazione dell'art. 21-septies della l. 7 agosto 1990, n. 241, e nullità per violazione del giudicato in quanto in tal modo il Comune viola quanto statuito, seppure in sede cautelare, dal T.A.R. e dal Consiglio di Stato che hanno affermato la legittimità del provvedimento che ha individuato in Italgas Spa il destinatario dell'ordine di rimozione.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Venezia e la controinteressata Italgas Spa replicando alle censure proposte e chiedendo la reiezione del ricorso.

Alla Camera di consiglio del 13 giugno 2019, avvisate le parti della possibile definizione della causa con una sentenza resa in forma semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato e deve essere accolto per la censura, di carattere assorbente, di cui al primo motivo per l'incompetenza del dirigente ad adottare i provvedimenti di rimozione rifiuti ai sensi dell'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

Il Comune di Venezia replica a tale censura sostenendo che nel caso di specie l'atto impugnato consisterebbe non in un ordine di rimozione rifiuti, ma in una diffida, un mero invito a completare gli interventi di rimozione rifiuti attraverso il subentro ad Italgas Spa in ragione della sentenza del Tribunale civile di Venezia che ha dichiarato che l'obbligo spetta a Veritas Spa.

Tale qualificazione dell'atto impugnato deve essere disattesa.

È vero infatti che il provvedimento impugnato formalmente si limita a diffidare la Società ricorrente alla rimozione dei rifiuti.

Tuttavia, come è noto, il provvedimento amministravo in sede giurisdizionale va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto, risalendo al potere concretamente esercitato dall'amministrazione e prescindendo dal nomen iuris che gli è stato assegnato (ex pluribus cfr. C.d.S., Sez. III, 24 luglio 2018, n. 4522).

Nel caso all'esame l'espresso riferimento all'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 quale unica fonte normativa del potere esercitato e, nel dispositivo del provvedimento, l'avvertimento che in caso di inottemperanza si sarebbe proceduto come previsto dal comma 3 del medesimo articolo con riserva di trattenere gli importi per i costi sostenuti dal Comune mediante compensazione sulle somme in liquidazione dovute per le attività relative ai contratti in servizio in essere, con chiaro riferimento alla possibilità di esecuzione in danno del soggetto obbligato ed al recupero delle somme anticipate dal Comune in caso di inadempimento, conducono in modo univoco a qualificare il provvedimento impugnato come un vero e proprio ordine di rimozione rifiuti e non come una mera diffida.

Ciò premesso, il ricorso deve essere accolto perché il provvedimento è stato adottato dal dirigente anziché dal Sindaco nonostante l'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, attribuisca espressamente a quest'ultimo l'emanazione delle ordinanze di rimozione rifiuti con norma di carattere speciale e successiva, in quanto tale prevalente sulla norma generale di cui all'art. 107, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (cfr. ex pluribus T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 7 gennaio 2019, n. 18; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 20 settembre 2018, n. 1230; T.A.R. Lecce, Sez. II, 26 giugno 2018, n. 1072; C.d.S., Sez. V, 11 gennaio 2016, n. 57).

Il vizio di incompetenza comporta l'assorbimento delle altre censure (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 30 maggio 2018, n. 3589; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 13 aprile 2018, n. 1011; C.d.S., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato nel senso precisato in motivazione.

Condanna il Comune di Venezia alla rifusione delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente liquidandole nella somma di euro 2.000,00 a titolo di competenze e spese oltre ad iva e cpa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.