Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia
Sentenza 5 agosto 2019, n. 353

Presidente: Settesoldi - Estensore: Sinigoi

FATTO E DIRITTO

Oggetto del presente giudizio è il diniego dell'autorizzazione al funzionamento di una struttura per finalità assistenziali del tipo "comunità educativo-assistenziale" destinata all'accoglienza di minori normodotati e autosufficienti, nel numero massimo di 25, da realizzarsi in Aviano (PN), località Prà de Plana, via Monte Cavallo nr. 76, opposto dal Comune di Aviano alla società cooperativa Onlus Impresa a Rete.

Dapprima con provvedimento sindacale in data 20 dicembre 2017, impugnato con ricorso introduttivo depositato in data 14 marzo 2018 unitamente agli altri atti in epigrafe compiutamente indicati, e, poi, con provvedimento dirigenziale di ratifica in data 4 aprile 2018, gravato con successivo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 20 aprile 2018, il Comune ha, invero, ritenuto insussistenti i presupposti per il suo rilascio per le seguenti ragioni:

a) ritenuto contrasto del numero di posti richiesti (25) con quanto disposto dalla l. 8 novembre 2000, n. 328 "Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali" e dal d.m. 21 maggio 2001, n. 308 "Requisiti minimi strutturali e organizzativi per l'autorizzazione all'esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semi-residenziale, a norma dell'art. 11 della legge 8 novembre 2000, n. 328", che, con specifico riguardo alle strutture per minori, stabiliscono un massimo di 10 posti letto + eventuali 2 posti letto per emergenze. Inoltre, incoerenza della richiesta attivazione della struttura di ricovero e di assistenza dei minori di che trattasi con il previsto (dal legislatore) tendenziale superamento di siffatte strutture (cfr. art. 2, comma 4, l. 4 maggio 1983, n. 184, come modificato dall'art. 2 l. 28 marzo 2001, n. 149), nonché, in ogni caso, assenza della particolare connotazione richiesta dalla detta disposizione (ovvero "... comunità di tipo familiare caratterizzate da organizzazione e rapporti interpersonali analoghi a quelli di una famiglia");

b) mancanza di spazi imprescindibili per la ricreazione dei minori come un campo di calcio o una piastra multifunzione per il tennis, calcetto, basket, volley, dato, tra l'altro, che l'ampio parco alberato di pertinenza della struttura è in pendio e si presta solo a passeggiate, ma non a giochi di squadra;

c) non rispondenza dell'edificio residenziale individuato a quanto stabilito dall'art. 12 del d.P.G.R. n. 83 in data 14 febbraio 1990 ("Le residenze devono essere ubicate in zone urbanistiche attrezzate e integrate e in zone in fase di sviluppo servite da una rete di trasporti pubblici tale da consentire l'agevole accesso ed il raccordo con gli altri servizi e strutture del territorio, al fine di evitare quanto più possibile l'emarginazione degli ospiti e facilitare sia i contatti frequenti con le famiglie, sia più in generale relazioni con le comunità locali"), atteso che:

- la località Prà de Plana, ove è ubicato, è considerevolmente distante sia dal centro turistico di Piancavallo che dall'abitato di Aviano;

- si trova lungo la viabilità che collega i due centri, priva di attrezzature e/o servizi pubblici e/o di uso pubblico;

- è, comunque, distante circa 2 km anche dalla Scuola alberghiera di Aviano (posta lungo la medesima viabilità);

- l'ambito non è servito da una rete di trasporti pubblici, atteso che l'unico collegamento esistente è la linea ATAP Pordenone-Piancavallo, che ferma, per l'appunto, a Prà de Plana, ma che è operativo solo in alcuni mesi dell'anno (luglio e agosto in estate e da dicembre a febbraio in inverno), peraltro con sole due corse al giorno;

- l'ubicazione rispetto al contesto residenziale e/o turistico del Comune di Aviano è, in ogni caso, tale non solo da precludere agli eventuali ospiti di fruire dei servizi e delle strutture pubbliche del territorio (scuole, palestra, piscina, biblioteca, ambulatori medici etc.), ma anche da costituire di per sé condizione di emarginazione dei giovani ospiti, ostativa alla loro integrazione sociale.

La Impresa a Rete società cooperativa Onlus ha contestato la legittimità di tale decisione sulla scorta dei seguenti motivi di diritto:

1. "Incompetenza. Violazione dell'art. 107, comma 2, d.lgs. n. 267/2000, Violazione dell'art. 56, comma 2, dello Statuto del Comune di Aviano. Erroneità dei presupposti. Violazione del principio generale di separazione tra atti di indirizzo e atti di gestione";

2. "Violazione dell'art. 6, comma 1, lett. e) della legge n. 241/1990";

3. "Sull'impedimento relativo al numero di posti previsti nella struttura. Violazione dell'art.66, comma 6, della l.r. FVG n. 6/2006 e dell'allegato al D.P.G.R. n. 83 del 14.02.1990 nella parte in cui disciplina gli standards organizzativi e strutturali della comunità educativo-assistenziale per minori. Eccesso di potere per contraddittorietà ed erroneità dei presupposti. Carenza e contraddittorietà della motivazione. Violazione del principio di legalità";

4. "Sull'impedimento secondo cui manca all'esterno della struttura uno spazio attrezzato per il gioco (campo di calcio): Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, carenza e contraddittorietà della motivazione. Violazione del principio di proporzionalità, violazione dei requisiti stabiliti dall'art. 13 e dall'allegato al D.P.G.R. n. 83 del 14.02.1990. Sviamento di potere";

5. "Sulla presunta mancanza dei requisiti previsti dall'art. 12 del D.P.G.R. n. 83 del 14.02.1990. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, carenza e contraddittorietà della motivazione, carenza di istruttoria, contraddittorietà rispetto agli atti amministrativi comunali e regionali che hanno autorizzato e finanziato con speciali contributi la realizzazione nella medesime struttura di una RSA".

Con specifico (ed esclusivo riguardo) all'atto di ratifica, oggetto del ricorso per motivi aggiunti, ha anche lamentato:

6. "Violazione dell'art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, contraddittorietà e carenza di motivazione";

7. "Violazione art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, carenza di motivazione, assoluta carenza di una effettiva valutazione e motivazione autonoma del provvedimento convalidato da parte del convalidante. Incompetenza".

Il Comune di Aviano, costituito, ha contestato sia gli assunti sviluppati da parte ricorrente nel ricorso introduttivo che quelli ulteriori sviluppati nel ricorso per motivi aggiunti, eccependo, tra l'altro, la sopravvenuta carenza di interesse in capo alla parte medesima alla coltivazione dei primi due motivi di ricorso, attesa l'intervenuta ratifica dell'originario provvedimento impugnato proprio a sanatoria del dedotto vizio di incompetenza.

Ha, inoltre, diffusamente argomentato a difesa della legittimità del proprio operato e concluso per la reiezione delle impugnazioni ex adverso proposte.

La ricorrente ha svolto ulteriori brevi difese.

All'esito dell'udienza camerale del 3 maggio 2018, il Tribunale ha denegato alla medesima le misure cautelari invocate, ritenendo insussistente il necessario presupposto del fumus boni juris (ord. caut. n. 42/2018).

La causa è stata, quindi, successivamente chiamata alla pubblica udienza del 17 luglio 2019, fissata per la trattazione del ricorso, e, poi, introitata per la decisione.

Va, innanzitutto, dato atto dell'improcedibilità per sopravvenuta carenza d'interesse dei primi due motivi del ricorso, con cui parte ricorrente ha denunciato l'illegittimità per incompetenza (relativa) del provvedimento adottato dal Sindaco del Comune intimato, anziché dal responsabile del procedimento (o altro organo gestionale), deputato ad adottarlo, il quale è stato peraltro, a suo avviso, sostanzialmente espropriato di ogni competenza perché non risulta aver condotto l'istruttoria, né firmato il preavviso di diniego, né aver formulato una proposta di decis[i]one.

La ratifica posta in essere dall'organo gestionale competente - che, ad avviso del Collegio, sfugge ai vizi dedotti dalla ricorrente col ricorso per motivi aggiunti - ha, invero, sanato ex tunc il vizio che affliggeva il provvedimento, saldando, per l'appunto, la ratifica con il provvedimento ratificato, senza soluzione di continuità (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 13 gennaio 2015, n. 25).

La facoltà di ratificare gli atti viziati da incompetenza in pendenza di giudizio sanandone l'illegittimità ex tunc è, peraltro, espressamente prevista dal legislatore con l'art. 6 della l. n. 249 del 1986 [recte: 1968 - n.d.r.] ed è giustificata dalla necessità di coniugare il doveroso ripristino della legalità dell'azione amministrativa con i principi di economicità, di efficacia, di imparzialità e buon andamento, nonché di economicità dei mezzi giuridici e processuali (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 11 luglio 2012, n. 3350).

Contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, il provvedimento di ratifica reca, in ogni caso, una sintetica, ma esaustiva motivazione, idonea a giustificare, sotto ogni profilo, il potere esercitato dal competente Responsabile di servizio.

Come chiarito dalla giurisprudenza, che questo Collegio condivide, la ratifica di un atto amministrativo non richiede, infatti, una specifica motivazione sull'interesse pubblico (cfr. C.d.S., sez. V, 30 agosto 2005, n. 4419), in quanto l'interesse pubblico che lo sorregge è la perdurante persistenza di quello perseguito dall'atto da convalidare (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 7 settembre 2001, n. 771; C.d.S., sez. VI, 24 settembre 1983, n. 683).

Va, peraltro, da sé che laddove il Responsabile di servizio ha richiamato, facendola propria, "ogni valutazione sulla quale aveva disposto l'organo politico", ha inteso riferirsi alle valutazioni eminentemente giuridiche poste a sostegno del diniego opposto (peraltro pacificamente frutto dell'istruttoria condotta dall'organo tecnico) e non alle eventuali considerazioni di carattere politico nello stesso contenute.

Quanto ai restanti vizi dedotti, il Collegio ritiene che non sussistano valide ragioni per discostarsi dalla prognosi già formulata nella fase cautelare, atteso che, trattandosi di atto plurimotivato, "... è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento" (C.d.S., sez. IV, 30 marzo 2018, n. 2019; C.d.S., sez. V, 14 giugno 2017, n. 2910; sez. V, 12 settembre 2017, n. 4297; sez. V, 21 agosto 2017, n. 4045).

L'impugnato diniego è, infatti, esaustivamente giustificato dalla ritenuta non rispondenza dell'edificio residenziale individuato a quanto stabilito dall'art. 12 del d.P.G.R. n. 83 in data 14 febbraio 1990, essendo il relativo passaggio motivazionale autonomo e indipendente rispetto a quelli che lo precedono, fondati, rispettivamente, sul ritenuto contrasto del numero di posti richiesti con quanto disposto dalla l. 8 novembre 2000, n. 328 e dal d.m. 21 maggio 2001, n. 308, e sulla ritenuta mancanza di spazi imprescindibili per la ricreazione dei minori.

È, invero, palese che la struttura individuata dalla ricorrente non presenta le caratteristiche richieste dalla norma su indicata, trovandosi a consistente distanza chilometrica dai centri abitati più vicini (Aviano e Piancavallo), inadeguatamente servita dai servizi di trasporto pubblici e difficilmente raggiungibile a piedi (essendo ubicata sulla viabilità, in salita, che collega Aviano a Piancavallo, priva di marciapiede e illuminazione e ove nel periodo compreso tra novembre e marzo possono verificarsi eventi nevosi o, comunque, fenomeni di ghiaccio sul manto stradale, che rendono viepiù gravosa e alquanto pericolosa la percorrenza a piedi, in particolare da parte di minori).

Come opportunamente e correttamente evidenziato nel provvedimento, l'ubicazione rispetto al contesto residenziale e/o turistico del Comune di Aviano è, dunque, di per sé preclusiva all'integrazione sociale dei giovani ospiti nella comunità locale e tale da ostacolare, in genere, la fruizione da parte dei medesimi dei servizi offerti dal territorio.

Ad avviso del Collegio, ciò basta, dunque, a giustificare il diniego opposto, non potendo ovviamente assumere alcun rilievo, nei sensi auspicati dalla ricorrente, la circostanza che lungo la medesima viabilità è ubicata anche la Scuola alberghiera di Aviano, atteso che, al di là dell'apprezzabile distanza (circa 2 km) che comunque separa le due strutture, lo scopo della norma è quello di favorire i contatti sociali con la realtà locale e non unicamente con altre strutture residenziali con finalità didattiche, del pari non integrate nel contesto abitato.

Del pari, priva di pregio è la circostanza che in passato il Comune abbia assentito l'esercizio nella medesima struttura di una residenza per anziani, essendo ictu oculi evidente la diversa connotazione delle esigenze proprie di ciascun gruppo di ospiti.

Il ricorso va, in definitiva, rigettato.

Le spese di lite possono essere, in ogni caso, compensate per intero tra le parti, atteso che, successivamente alla fase cautelare, ove erano già state regolate, le parti non hanno svolto ulteriori difese, fatta eccezione per la (mera) partecipazione all'odierna udienza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

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